解构与转型:地方政府财产税税权分配模式探究

郑义 魏伟

摘要：我国省级及以下层级政府统称为地方政府，财产税收入在地方政府收入中占有重要地位，是地方政府提供公共产品的财力保证。财产税税权如何在省级政府和省级以下地方政府之间的划分，不仅关系到不同层级地方政府的财政收入和公共服务的提供，地区经济发展政策的制定，而且对于我国税制的完善和分税制财政体制的真正确立有重大的意义。本文通过建立数理模型分析财产税作为地方税主体税种在省县两级政府分配的利弊，最后为财产税税权如何配置提供政策建议。

关键词：财产税；税权分配；模型分析

中图分类号：F812.42 文献标识码：Ａ〓文章编号:１００３－９０３１(２０14)06－００34－０6DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2014.06.07

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“深化财税体制改革”方面写到：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”财产税具有税源较为普遍，税基具有相对独立性和明显地域性、不易产生地区间转移，且对宏观经济影响较小的特点，故财产税收入具有作为地方财政收入主要来源的潜力；对于财产税的纳税人而言，财产税是使用地方公共产品的成本。公共产品的供给过程实际上是地方政府间相互竞争的过程，地方政府的支出决策必然会影响区域整体效率。因此，财产税税权的分配关系到地方政府竞争与合作行为选择。财产税税权分配势在必行，构建财产税作为地方税主体税种的地位，不仅关系到不同层级地方政府的财政收入和公共服务的提供，地区经济发展政策的制定，而且对于我国税制的完善和分税制财政体制的真正确立有重大的意义。

一、财产税的基本概念

财产税是对人们拥有或支配的财产课征的税收。财产税不是单一的税种名称，严格说来是一个财产税体系，包括一些对财产课征的主要税种。财产税是最早的税收，从世界各国的实践来看，财产税一般作为地方性税种而存在的，是地方政府提供公共产品的财力保证[1]。无论是发达国家还是发展中国家，在财产税的税权问题上，目前向地方分权的倾向已成为主流，一些分税制国家可由地方政府自行决定对财产税的开征、停征、调节范围及负担水平和收入规模，并且相应地享有财产税收入的使用权[2]。在中国，改革开放以前，地方政府没有真正独立的财政，地方政府提供公共服务的好坏，几乎完全取决于是否能够从上级争取来项目。1994年的分税制改革之后，根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管[3]。

二、省县两级地方政府财产税税权分配的模型分析

（一）财产税税权归属县级地方政府的相互竞争模型

相对于中央财政，竞争性是地方财政所具有的重要特征。地方政府之间的竞争压力正要体现在税源的竞争和公共产品提供效率的竞争，这促使地方政府不得不采用最有效率的公共产品生产方式。但是，按照一般经济理论，地方政府间的税源竞争是一种“零和博弈”，如果竞争过当，还会带来明显的效率损失。

我国改革开放以前，地方政府没有真正独立的财政，政府服务的好坏几乎完全取决于中央政府的支持与否。改革开放以后，特别是1994年的分税制改革，中国的地方政府的主体地位逐渐明确，地方政府成为具有自己利益的真正的“经营实体”。地方政府的财富和行政效率也随之大幅提高，激烈的竞争也由此开始。特别在现代市场经济条件下，地方政府之间不再是孤立的关系，彼此之间存在着博弈关系，一个地区的竞争策略必须考虑其他地区的竞争策略，一个地区的发展受着另一个地区的影响。作为地方税主体税种，财产税的税权究竟是留在省一级政府还是下放到更低层级地方政府才能最优化地方政府的效率呢？

本文假设：（1）一个省内只有A和B两个县级地方政府，他们用本辖区的财产税收入T来提供辖区的公共产品，从另一个角度即财产税是当地使用资本的成本。（2）资本在全省范围内固定但在地方政府间是流动的，税权能够分配给地方各层级政府。（3）用于两个地区都能受益的公共产品的支出定义为合作性支出H，即支出H具有正外部性；一个地区公共产品的提供会导致竞争地区收益的减少，用于这个类型公共产品的支出定义为竞争性支出J，即J具有负外部性。（4）公共品支出本身不直接产生经济收入，但能通过公共产品的有效供给，改善本地区经济环境，实现资源的有效配置，并以此留住税基，增加本地区财政收入，使得地方政府能够获得一定的收益R。

支出H具有正的外部性，H的增加会使A地区和B地区获得更多收益，比如省际高速公路、区域生态环境建设等，因此可把H类支出称为合作型支出。支出J具有负的外部性，政府A投入的J的增加会使A地区的收益增加而使B地区的收益减少，常见的本地保护措施和地方排他性公共设施等一般具有这一特点，因此可把J类支出称为竞争性支出。假定两个地区具有同质性，也就是说具有相同的支出收益函数形式，分别取如下的柯布——道格拉斯生产模型的形式，把合作性支出和竞争性支出看作两种要素投入，可分别得到下式：

RA=(HA+λHB)?琢(JA-?兹JB)?茁 （1）

RB=(HB+λHA)?琢(JB-?兹JA)?茁 （2）

其中，0琢，?茁，?兹，λ<1。λ是反映合作性支出正外部性大小的一个参数，λ越大，表明合作性支出的正外部性越大，即一个地方政府用于该方向的支出在使本地区获得的资源增加的同时也会相应地使另一个地区吸引到的资源得到一定的增加。?兹是反映竞争性支出负外部性的一个参数，?兹越大，表明竞争性支出的负外部性越大，即当一个地区用于该方向的支出在使本地区获得的资源增加的同时会使得另一个地区吸引到的资源数量减少一定数量。?琢表明政府收益对财产税收入中合作性支出部分的弹性，?琢越大，合作性支出获得的收益占政府总收益的比重也就越大。?茁表明政府收益对财产税收入中竞争性支出部分的弹性，?茁越大，竞争性支出获得的收益占政府总收益的比重也就越大。

■RA=(HA+λHB)?琢(JA-?兹JB)?茁 （3）

s. t.HA+JA≤T， HA≥0， JA≥0

地方政府B的問题是：

■RB=(HB+λHA)?琢(JB-?兹JA)?茁 （4）

s. t.HB+JB≤T， HB≥0， JB≥0

求解由式（3）和式（4）组成的最优化问题，可得：

HA=HB=■T （5）

JA=JB=■T （6）

可以得到政府A和B的最大化收益为：

RA=RB=[■(1+?姿)T]?琢[■(1+?兹)T]?茁（7）

对式（5）和式（6）中的?琢，?茁，?姿，?兹，T分别求偏导数，可以分别得到以下结果：

1.对合作性支出的收益弹性求偏导数

■=■=■T>0（8）

■=■=■T<0（9）

式（8）、（9）说明了当政府收益对合作性支出的弹性越大，即当?琢越大，地方政府就会增加财产税收入中合作性支出的比例，同时会减少竞争性支出的比例。也就是说，当一个地区在税基和资本自由流动下的效率越高时，这个地区就会较少的提供会减少竞争地区收益的公共产品，而把政府支出较多地投入到合作性支出方面上，比如在相邻的地区间建造高速公路、收益辐射范围广的学校、减少甚至取消地方保护政策、仅治理本地区的污染等。

2.对竞争性支出的收益弹性求偏导数

■=■=■T<0（10）

■=■=■T>0（11）

式（10）、（11）说明了当政府收益对竞争性支出的弹性越大，即当?茁越大，地方政府就会增加财产税收入中用于竞争性支出的比例，同时会减少合作性支出的比例。即当一个地区在税基和资本自由流动下的效率越低，这个地区就会更倾向于收益范围仅限本地区的公共产品的提供，把政府支出较多地用于地方保护、补贴房地产商以降低本地房价、减免本地税费以吸引投资等。

3.对合作性支出的正外部性参数求偏导数

■=■=■T<0（12）

■=■=■T>0（13）

式（12）、（13）说明了当政府合作性支出的正外部性越大时，即当?姿越大，地方政府就会减少财产税收入中用于合作性支出的比例，同时增加竞争性支出的比例。比如当一个地区发现他的竞争性地区的一项公共产品能够同样也使本地区的财政收入增加的时候，这个地方政府就会减少甚至取消对该项公共产品的提供，同时依赖于竞争性地区的这种合作性投资，这就是地方政府之间的“搭便车”的行为。

4.对竞争性支出的负外部性参数求偏导数

■=■=■T<0（14）

■=■=■T>0（15）

式（14）、（15）说明了当政府竞争性支出的负外部性越大，即当?兹越大，地方政府就会增加财产税收入中競争性支出的比例并且减少合作性支出的比例。比如当地方政府发现竞争性地区的一项公共服务会导致本地区财政收入减少的时候，这个地方政府就会采取同样的措施，甚至采取更加严厉的措施进行报复，引起地区之间税基和资本抢夺战的不断升级，甚至产生在经济方面以外的一些不良影响。

5.对作为支出约束的财产税收入T求偏导数：

■=■=■T<0（16）

■=■=■T>0（17）

式（16）、（17）说明了当政府用于提供公共产品的财产税收入增加的时候，地方政府用于合作性支出和竞争性支出都会增加。因此，地方政府会千方百计的提高财产税收入，这就需要政府的支出收益R要获得最大值。只有政府的支出获得最大收益，才能获得最优的财产税税后净收入，为下一次的支出打下基础，进入一个支出和收益相互促进的良性循环。

（二）财产税税权归属县级地方政府的效率损失

根据上面的分析，在两个县级地方政府进行独立财政决策并存在辖区间竞争的时候，两个政府的均衡收益为式（7）。

现在存在一个高一层级政府省级地方政府，而这个省级地方政府有权利来决定县级地方政府的公共产品提供的种类、数量和质量，每个地方政府的初始财产税收入（公共产品支出约束）仍为T不变，省级地方政府的决策目标是追求两个地区的支出总收益R*最大，即：

■R*=(HA+λHB)?琢(JA-?兹JB)?茁+(HB+λHA)?琢(JB-?兹JA)?茁 （18）

s. t.HA+JA=HB+JB≤T

对上述最优化问题求解，可得：

H*A=H*B=■T （19）

J*A=J*B=■T （20）

对式（19）、（20）中的?琢、?茁和T分别求偏导数，可以得到以下结果：

1.对财产税收入中合作性支出的收益弹性?琢求偏导数

■=■=■T>0（21）

■=■=■T<0（22）

式（21）、（22）说明了当政府收益对合作性支出的弹性越大，即当?琢越大，省级政府就使本省内的两个县级政府都增加合作性支出，同时减少竞争性支出。也就是说，当省级政府发现把初始财产税收入用于合作性支出的比例增加时能够获得的收益比较大，为了获得整体利益的最大化，省级政府在制定政策的时候就会比较倾向于促进具有正外部性的公共产品的提供，减少县级地方政府对本地区房价的补贴等。

2.对财产税收入中竞争性支出的收益弹性求偏导数

■=■=■T<0（23）

■=■=■T>0 （24）

式（23）、（24）说明了当政府收益对竞争性支出的弹性越大，即当?茁越大，省级政府就使省内的两个县级地方政府都增加竞争性支出，同时减少合作性支出。也就是说，当省级政府发现把财产税收入的支出用于竞争性支出的比例增加时能够获得的收益比较大，为了获得整体利益的最大化，省级政府在制定政策的时候就会比较倾向于让两个县级地方政府相互进行自由竞争，并且尽量减少对于县级政府间的竞争行为的干预。

3.对作为支出约束的财产税收入T求偏导数

■=■=■>0 （25）

■=■=■<0 （26）

式（25）、（26）说明了当省级政府的财产税收入（公共产品支出）增加的时候，其用于合作性支出和竞争性支出都会增加，而且两者比例?琢/?茁同时增加。因此，省级政府只有发展了本省的经济，使得本省的综合实力增加，才能获得更多的财产税收入，为下一轮的公共产品支出预算打下坚实基础，增强政府对于整个地区发展的调控能力，进入一个支出和收益相互促进的良性循环。

把式（19）和式（20）代入式（1）和式（2），可得：

R*A=R*B=[■（1+λ）T]?琢[■（1-?兹）T]?茁（27）

省级政府的总收益为：

R*=R*A+R*B=2[■（1+λ）T]?琢[■（1-?兹）T]?茁（28）

分别比较上述两个地方政府竞争模型得出来的结果式（5）、（6）、（7）和式（19）、（20）、（21）：

HA=HB=■T

JA=JB=■T>J*A=J*B=■T（30）

R*A=R*B>RA=RB （31）

由式（29）和式（30）可以知道，在由两个县级政府独立决定公共产品支出的时候，合作性支出会小于在由省级政府统一安排各个地区公共产品支出结构时的数量，而竞争性支出则会大于由省级政府统一安排各个地区的支出结构时的数量。由式（31）可以知道，在由两个县级政府独立决定公共产品支出结构的时候，两个地区获得的收益小于由省级政府来统一进行决策所能获得的收益。

由上面的分析可以知道，在由各个县级政府独自决定公共产品支出的结构的时候，即当各个地区独自安排公共产品的种类、数量和质量的时候对比由省级政府统一安排各个地区支出结构存在着一定的效率损失。而这个效率损失产生的原因是因为两个县级政府在独立决策的时候合作性支出的不足而过多地把公共产品支出用于竞争性支出上面，不管是用在補贴本地区房地产商的显性支出还是由于过度的减免税费造成的隐性支出，这些都是县级政府之间的过度竞争行为，减少了本辖区能够获得的收益甚至影响了整个省的资源配置和财产税后净收益，导致了整体的效率损失。

三、最大化整体效率下财产税税权的分配

由县级政府独自决策会造成地区之间的过度竞争，导致整体效率的损失。在公共产品提供，增加本地区财政收入方面，各个地区在争夺税基和资本方面展开了激烈的竞争。当一个省内的不同地区只是以本地区的最大利益为出发点的时候，就会因为地区间的过度竞争而导致整个省的整体效率损失。为了解决由于地区间过度竞争导致的效率损失，可以从以下几方面来避免。

（一）财产税税权归属省级政府

本文之前设定了两个不同的模型并且通过求解最大化得到了两个答案，一个是两个县级政府分别在独立决策的情况下所获得的支出收益式（7），另一个是由省级政府统一进行决策下每个地区分别获得的受益式（27），显然有R*A=R*B>RA=RB 。

因此，由财产税税权归属省级政府，由省级政府统一进行决策，制定协调的公共产品支出政策，可以避免由省内各个地方政府分别独立决策支出结构产生的效率损失。

（二）财产税税权下放给县级政府并进行竞争合作

借用竞和的分析方法来分析政府之间的“利益不完全一致”。竞和分析方法认为，在不同地方之间博弈的性质是一个正和但是可变的游戏结构①。在竞合状态下，一个辖区的最高利益不必然是另一个辖区的最高利益。但是它们之间的合作能够产生价值，辖区间公共产品提供的合作和分工做得越好，创造的价值就越大。在分配利益的过程中，不同辖区彼此之间存在着明显的竞争关系，都希望从合作中产生的利益分得更大的部分。在此前，参与方对于合作的前景是不明确的，他们对于竞合能够给自己带来多大的利益和认识取决于对方的认识和对方可能采取的行动。在事后，如果上述的博弈过程进展顺利，辖区之间的合作进一步加强。但是如果进展不顺利，辖区间的关系就会退化到纯粹竞争的关系，甚至会产生辖区之间的报复性的恶性竞争。

因此，为了使得地方政府之间的博弈行为能够顺利的进行，从内在角度上必须是辖区之间相互合作所产生的价值要比各个辖区相互竞争所能够产生的价值要大。而从外在角度看，首先县级政府必须对合作所能够创造的额外价值存在着比较高的预期，同时还需要有一定的机构来约束地区合作过程中各自的行为。例如，美国非政府组织。美国非政府组织共有100万个左右，服务范围十分广，涉及“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的方方面面，监督政府公共产品的提供质量，方便和保障了居民的生活。同时各个辖区之间也可以通过签订一定的提供公共产品的合作条约，以明确的权利和义务来约束各个参与者，确保合作的顺利进行[4]。

（三）财产税税权下放给县级政府的模型修正

1.对财产税收入中的合作性支出部分给予财政补贴

现在假设在信息完全对称的情况下，省级政府为了避免由于各地区之间过度竞争造成的效率损失，对于县级政府合作性支出进行财政补贴，以弥补地区合作性支出的不足。省级政府对于县级政府的合作性支出的补贴比例为?啄，因此，补贴之后县级政府的收益函数变为：

R'A=[(1+?啄)(HA+?姿HB)]?琢(JA-?兹JB)?茁 （32）

R'B=[(1+?啄)(HB+?姿HA)]?琢(JB-?兹JA)?茁 （33）

因此，县级政府A和B的收益最大化问题变为：

■R'A=[(1+?啄)(HA+?姿HB)]?琢(JA-?兹JB)?茁 （34）

s. t.HA+JA≤T， HA≥0， JA≥0

■R'B=[(1+?啄)(HB+?姿HA)]?琢(JB-?兹JA)?茁（35）

s. t.HB+JB≤T， H≥0， J≥0

求解上述最大化问题，可以得到：

HA=HB=■T （36）

JA=JB=■T （37）

可是由于省级政府对于县级政府的合作性支出给予了比例为?啄的财政补贴，因此，地区的实际合作性支出为：

H'A=H'B=■T （38）

而竞争性支出仍为：

J'A=J'B=JA=JB=■T （39）

为了使各个地区能够获得的支出收益等于由省级政府统一决策时的最大收益，必须使得：

■=■=■=■ （40）

即：

■T/■T=■T/■T（41）

求解该等式，可以得到最优财政补贴率为：

?啄=■（42）

从式（42）可以看出，最优财政补贴率?啄随着合作性支出的正外部性?姿和竞争性支出的负外部性?兹的增大而增大。因为当合作性支出的正外部性?姿大的时候，省级政府应该提高对县级政府的合作性支出的补贴率，促使县级政府加大对于合作性支出的补贴，使得全省地区之间资源得到更优配置，财政收入增加。而当竞争性支出的负外部性?兹大的时候，作为从整体利益为出发点的省级政府，必须制止这种地区间的恶性竞争，因此要提高合作性支出的省级财政补贴率，促使县级政府为了得到上级政府的财政补贴而较多地把资金投入到合作性支出上面。从而减少了由于各个地方政府独立决策导致的效率损失，达到支出收益最优，从而获得地区间经济的和谐发展。

2.对财产税收入中的竞争性支出部分征收惩罚税

除了省级政府对县级政府合作性支出进行财政补贴可以避免效率损失外，省级政府通过对县级政府的竞争性支出进行征税也能够达到同样的效果。假设省级政府对县级政府竞争性支出征收税率为t的税负，这样，地区A和B面临的收益函数变成：

R#A=(HA+?姿HB)?琢[(1-t)(JA-?兹JB)]?茁 （43）

R#B=(HB+?姿HA)?琢[(1-t)(JB-?兹JA)]?茁（44）

因此，县级政府A和B的收益最大化问题为：

■R#A=(HA+?姿HB)?琢[(1-t)(JA-?兹JB)]?茁 （45）

s. t.HA+JA≤T， HA≥0， JA≥0

■R#B=(HB+?姿HA)?琢[(1-t)(JB-?兹JA)]?茁（46）

s. t.HB+JB≤T， H≥0， J≥0

求解上述最优化问题，可以得到：

HA=HB=■T （47）

JA=JB=■T （48）

可是由于省级政府对于县级政府的竞争性支出征收了比例为t的税负，因此，地区的实际竞争性支出为：

J#A=J#B=■T （49）

而合作性支出仍为：

H#A=H#B=HA=HB=■T （50）

为了使各个地区获得的支出收益等于由省级政府统一决策时的最大收益，必须使得：

■=■=■=■ （51）

即：

■T/■T=■T/■T（52）

求解该等式，可以得到最优税率为：

t=1-■ （53）

从式（53）可以看出，最优税率t随着合作性支出的正外部性?姿和竞争性支出的负外部性?兹的增大而增大。因为当合作性支出的正外部性?姿大的时候，省级政府应该通过提高对竞争性支出所征收的税率使得县级政府加大合作性支出，减少县级政府的“搭便车”行为，使得省内地区之间资源得到有效配置。而当竞争性支出的负外部性?茲大的时候，一个地区的竞争性支出产生的巨大的收益会激励该县级政府将大部分的公共产品支出用于竞争性支出上面，造成全省整体效率损失。因此省级政府为了防止效率损失必须制止这种地区间的过度竞争性支出，因此要提高竞争性支出的税率，迫使县级政府为了避免省级政府征收的税负而较多地把资金投入到合作性支出上面，从而减少了由于县级政府独立决策导致的效率损失，达到全省财产税收入的支出安排的收益最优。

四、结论

财产税将对我国市场经济体制产生深远的影响。它将有力地推动各级政府加强对财产权的保护，而这是市场经济的基石。财产税将成为地方政府稳定的财政收入来源，有利于建立“与事权相匹配”的财政管理体制，理顺各级政府间的关系，增强政府的执政能力。财产税税权若下放至省级以下地方政府，各个地方为了争夺税基和资本，发展本辖区经济，相互之间必然会展开激烈的竞争。通过上文的双地方政府自由竞争模型和省级政府统一决策模型可以看出，如果放任地方政府自由竞争会产生一定的效率损失，这种损失不仅是辖区与辖区之间过度竞争造成的显性损失，而且不利于整个区域的经济规划和资源的合理配置。

因此，有必要对省级以下地方政府由于拥有财产税税权而导致的过度竞争行为进行规范，从而促进整体收益的最优化。具体可以采取的措施有：财产税税权归属省级政府，并统一制订财产税收入的公共产品支出安排；财产税税权归属县级政府；县级政府之间相互博弈进行竞争合作；对县级政府的合作性支出进行补贴或竞争性支出进行征税。■

（责任编辑：于明）

参考文献：

[1]刘隆亨.财产税法[M].北京：北京大学出版社，2006.

[2]刘斌.中美房产税比较分析研究——兼论我国房产税改革建议[J].财会研究，2011(18).

[3]张学诞.中国财产税研究[M].北京：中国市场出版社，2007.

[4]谢珍丽.美国社区中的非政府组织[J].探索与争鸣，1998（6）.

收稿日期：２０14－05－03

作者简介：郑 义（1985-），女，福建福州人，现供职于中国农业银行股份有限公司福建省分行；

魏 伟（1985-），男，福建福州人，现供职于中国农业银行股份有限公司福建省分行。