巴塞尔协议监管理念的变迁

摘要：从1988年巴塞尔委员会推出的第一版巴塞尔协议到2006年拥有三大支柱的第二版巴塞尔协议，再到2008年国际金融危机背景下诞生的第三版巴塞尔协议，金融监管体系在风险敏感性稳步提升的同时，也经历了一个从简单到复杂的过程。在推进巴塞尔协议III全球实施的进程中，由监管复杂性引发的问题使巴塞尔委员会开始重新反思金融监管的改革方向，并提出平衡风险敏感性、简单性和可比性的监管理念。本文尝试总结巴塞尔协议监管理念变迁的内涵以及新的监管理念下巴塞尔协议的改革举措，并相应提出若干针对性的可行措施。

关键词：巴塞尔协议；金融监管；风险敏感性；简单性；可比性

中图分类号：D912 文献标识码：Ａ〓文章编号:１００３－９０３１(２０14)06－００62－０5DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2014.06.13

2008年全球金融危机中，金融监管体系的缺陷暴露无遗。作为国际金融监管组织的巴塞尔委员会及时启动了巴塞尔协议的改革，在过去的五年时间里发布了一系列监管改革提案，旨在提高风险监管的全面性和敏感性，增强银行以及整个金融体系应对危机冲击的稳健性。危机后的改革在对原有资本充足率监管框架进一步完善的同时，也提出了一系列新的监管要求，包括杠杆率、流动性指标、系统性重要银行附加资本要求、大额风险暴露监管等[1]。目前巴塞尔委员会的工作重心已逐渐从强化监管标准向推进标准实施转变，在全球实施过程中对监管改革理念开始有了新的思考，资本充足率的可比性问题和监管要求的复杂性问题被正式提上巴塞尔协议监管改革议程。

监管体系的复杂性主要是来源于对风险敏感性的追求，而风险敏感性是资本监管的核心目标。在过去的几十年里，金融创新层出不穷，银行的业务品种和交易结构越趋复杂。为保证资本充足率的风险敏感性，资本计量方法和监管规则的复杂度亦相应提高。但过度的复杂性也引发了新的问题，一方面银行的合规成本和监管机构的监管成本大幅增加，另一方面也不利于市场参与者对风险的全面理解和准确把握。同时，复杂的内部风险评估模型的大范围使用降低了资本充足率计量的可比性，加大了监管套利空间，影响了银行体系的公平竞争。因此，巴塞尔协议逐渐从以提高风险敏感性为主向保证风险敏感性的同时，兼顾简单性和可比性的监管理念变迁，如何更好地平衡风险敏感性、简单性和可比性成为未来几年巴塞爾协议改革的主要目标。

一、风险敏感性

风险敏感性是指监管资本的计提需要覆盖不同的风险类型和风险来源，对风险特征不同的暴露或交易应有所区分，资本要求应与风险暴露或交易的实际风险水平相对应。与低风险的暴露或交易相比，对于风险较高的暴露或交易的监管，应直接体现为资本要求的明显增加。

银行是经营风险的机构，因此保证资本要求的风险敏感性是资本监管框架的核心。风险敏感性使监管资本要求能反映风险暴露或交易的经济实质。对于银行来说，监管资本的风险敏感性有助于各业务条线间资本的有效配置，风险资产的合理定价与损失准备的充分计提。对于监管机构来说，监管资本的风险敏感性使监管机构能更便利并清晰地监控不同金融机构的风险水平与风险结构，并合理分配稀缺的监管资源。对于投资者来说，监管资本的风险敏感性使得追求与风险水平相适应的投资回报成为可能。

伴随着金融创新的不断涌现和金融市场的日益发达，巴塞尔协议从诞生之日起就围绕着保证资本计量的风险敏感性的目标而不懈改进。1988年的巴塞尔协议（以下简称巴I）是国际金融监管标准的雏形，主要考虑银行账户的信用风险，并设置了一组简单的风险权重以区分不同的资产类型。20世纪90年代后，金融衍生品及交易迅猛增长，金融市场的波动对银行业的影响越来越大。市场风险管理的失控导致巴林银行破产、大和银行巨额亏损等震惊国际金融界的案件接连发生。为适应金融市场发展新形势，巴塞尔委员会在1996年提出将市场风险纳入资本监管范畴，并首次在监管框架中引入内部模型——银行获监管当局批准后可选择使用内部Value at Risk（VaR）模型取代标准法计量市场风险的资本要求。允许使用内部模型是巴塞尔协议的历史性进步，旨在使监管资本与银行内部的经济资本更趋一致，大幅提高了监管资本计提的风险敏感性，并且成为银行积极加强内部风险管理能力的有效激励措施。随着银行业风险建模技术的不断精进，巴塞尔委员会在2004年适时推出了更加具有风险敏感性的第二版巴塞尔协议（以下简称巴II）[2]，巴II在第一支柱最低资本要求里确定了信用风险、市场风险及操作风险三大风险范畴，并进一步允许银行使用内部模型计提信用风险和操作风险的监管资本。

资产证券化和复杂衍生品的无序发展引爆了2008年全球金融危机，也暴露出巴II监管框架的缺陷，危机之后巴塞尔委员会及时启动了第三版巴塞尔协议（以下简称巴III）的改革。巴III对资本充足率监管框架，特别是交易账户和资产证券化风险的资本监管进行了深入的反思与完善，主要目标为扩大风险覆盖范围，提高监管资本计量的审慎性和风险敏感性，使监管资本要求更贴近衍生品和资产证券化交易的实质风险水平。具体而言，在交易账户市场风险方面，风险头寸的划分更加细致，交易账户中的金融工具按照产品类型进一步细分，新增风险拓展为新增违约风险，信用迁徙风险和流动性丧失风险[3]；在资本计量上提出采用ES（Expected Shortfall，预期尾部损失）替代或补充内部模型中的VaR，细化对投资组合尾部风险的资本要求[4]。在交易对手信用风险方面，增加由于交易对手信用状况恶化而带来的信用估值调整盯市损失的资本计提[5]，以及对中央交易对手信用风险的资本计提[6]，修改交易对手违约风险的资本度量模型，提出用非内部模型法替代现期风险暴露法和标准法[7]。相对于现期风险暴露法和标准法，非内部模型法充分考虑了抵押品和保证金的影响，采用了更为精细化的对冲规则，因此具有风险敏感性更高的优点。在资产证券化方面，巴塞尔委员会在2012年底发布的证券化监管体系征求意见稿中对巴II的证券化资本监管框架进行了彻底的变革，提出了全新的证券化资本计量分层体系和计量模型[8]。新的计量模型以提高风险敏感性为主要目标，将更全面的风险因素，包括证券化交易期限、基础资产池相关性、证券化中间档次的厚度等，纳入考虑范畴，进一步细化了风险权重。与此同时，巴III在资本充足率监管以外，提出了包括流动性指标、系统性重要银行附加资本要求、大额风险暴露监管等新的监管要求，这些举措也都体现了后危机时代更加全面和敏感地捕捉并处理各类风险的监管改革方向。

二、监管复杂性引发的问题

从巴I到巴III，伴随着风险敏感性的提高，监管标准也经历了一个由简单到复杂的过程。从信用风险到三大风险、从标准法到内部模型法、从资本监管到三大支柱、从资本充足率指标到资本、杠杆和流动性指标并存，不论是监管范围、规则还是计量方法，复杂性都显著增加，而过度的复杂性可能引发一系列新的问题。

从内部风险管理的角度，过度复杂的风险和资本计量模型会加大董事会和风险管理委员会理解银行的风险结构和关键风险要素的难度，因此反而削弱银行的风险管理能力以及董事会和高管层对资本的规划与配置能力。另一方面，过度复杂的内部风险模型容易引发对量化结果的过度依赖，从而降低风险决策的审慎性和效率，并且复杂模型存在的模型风险可能不仅不能增加反而会降低风险计量的准确性。同时，为实现监管规定的风险计量、信息披露、外部审计等要求，银行的合规成本也大幅增加。

从外部监管的角度，内部模型和监管规则的复杂性加大了金融监管的难度，监管机构需要培养精通于风险建模的专业人才，投入大量的监管资源来评估检查监管规则的实施情况以及验证银行内部模型的准确性、审慎性和可靠性。监管成本的增加可能会削弱监管机构对银行业其他风险的把握和监控，从而影响监管的整体有效性。另外，复杂的模型和监管规则也增加了监管套利的空间。监管机构难以精确把握模型的各种细节，也难以迅速有效地对模型假设与参数的审慎性进行评估，使银行可以通过选择建模技术、取样范围、时间窗口等方式改变模型计量结果，进而人为降低监管资本要求。

从市场参与者的角度，过度的复杂性降低了信息透明度和资本充足率的可比性，加大了利益相关者理解银行的风险投资组合的难度，从而削弱了巴塞尔协议的第三支柱-市场约束。巴塞尔委员会近期成立了Regulatory Consistency Assessment Programme（RCAP，监管一致性评估程序），并公布了针对各银行风险加权资产计量结果差异性的初步分析结果[9-10]。报告显示各银行计算出的风险权重存在较大的不一致性，导致银行间资本充足率状况的公平有效比较十分困难。对于银行账户资产，银行间资产结构的不同虽然可以解释银行间风险权重不一致的四分之三，但整体上很难决定这种不一致在多大程度上反映了现实中银行间的风险水平差异。剩下的四分之一不一致主要是由两个因素驱动：各监管当局指引和实践的多样性以及银行间内部模型的多样性（包括风险参数的审慎性估计，违约定义，经济周期调整，低违约组合建模方法等的不同）。风险加权资产的差异降低了资本充足率用于衡量银行稳健性的可信度，导致市场参与者难以了解与比较银行业的实际风险状况，影响了银行业的公平竞争和资本市场的资源配置效率。

三、可比性和简单性

监管的复杂性问题引发了巴塞尔委员对监管理念的反思，简化监管标准和改善可比性被正式提上巴塞尔协议监管改革议程。为此巴塞尔委员会于2012年6月特别成立了the Task Force on Simplicity and Comparability（简单性和可比性工作组），经过一年多的研究讨论，2013年7月，巴塞尔委员会发布了《监管框架：风险敏感性、简单性和可比性的平衡》[11]，界定了简单性和可比性的概念和评估准则，提出了在保证风险敏感性的同时，兼顾简单性和可比性的监管理念。

（一）简单性和可比性的内涵

简单性包括两层含义，监管标准的简单和资本计量过程的简单。监管标准的简单是指表述简单清晰，易于理解，内容准确且不存在歧义。资本计量过程的简单则指：一是需要输入的参数数量有限且容易获得，可靠性高；二是计算方法易于理解，计算过程不需要使用高深的数理统计概念，不需要迭代计算，数据收集和软件实现的成本较低，且易于被外部审计师和监管者验证。

可比性包括三个方面。一是银行间的可比性，即具有相同资产组合的两家银行采用同一监管规则计算出的风险加权资产应当相同，具有不同资产组合的两家银行采用同一监管规则计算出的风险加权资产则应当不同。二是时段间的可比性，即如果银行的风险状况没有随时间迁徙而变化，风险加权资产就不应随时间迁徙而变化；如果银行的风险状况随时间迁徙发生了变化，风险加权资产也应同方向、同比例变化。三是对不同银行、不同国家或地区、不同时间风险加权资产计量结果的差异能够进行合理的解释。

早在巴I时期，可比性即是制定监管框架的指导原则之一。巴I的初衷即是通过在全球建立统一的资本监管标准，促进银行业的公平竞争。但随着金融产品日益增多金融交易日益复杂，巴I过于简单的风险权重不断遭到业界诟病，因此巴塞尔协议的改革理念逐渐向提高资本监管的风险敏感性倾斜，而可比性的要求则逐渐被忽略，直至巴III时代巴塞尔委员会成立简单性和可比性工作组重新评估监管框架的可比性问题。与可比性不同，在巴塞尔协议20多年的发展历程中，巴塞尔委员会从未将简单性作为制定监管规则的主要考量因素，直至2013年7月发布的《监管框架：风险敏感性、简单性和可比性的平衡》才首次将简单性明确作为评判监管改革提案的额外标准。

（二）提高简单性和可比性的改革措施

目前巴III的工作重心已逐渐从强化监管标准转向推进标准实施，针对全球实施过程中由监管标准复杂性引发的困难，巴塞尔委员会对风险加权资产计量体系开展了针对性的调整，其核心思想是趋向简单化，增强可比性。

在信用风险方面，在维持现有标准法框架及基本理念的基础上，通过简单易行的细分和权重设定，合理提高标准法的风险敏感度，降低对外部评级与银行内部评级模型的依赖，降低风险缓释框架的复杂性，并尽可能促进标准法与内部评级法的框架衔接一致。

在市场风险方面，对内部模型法和标准法制定统一的风险类别相关性系数，解决现有框架下两种方法在处理分散化效应方面存在的明显差异。针对目前标准法和内部模型法资本要求的显著差异和不可比性可能导致的监管套利，一方面通过优化标准法的计量，提出与内部模型法更为接轨的改进方案，提高标准法的风险敏感度，加强标准法的简单性、透明性和一致性，以及与内部模型法的可比性；另一方面提出以标准法作为内部模型法的底线、参考基准或附加资本等四项方案，提升标准法的重要性，以此强化标准法和内部模型法二者的关系。

在资产证券化方面，第二次证券化监管框架征求意见稿将第一次征求意见稿中两套可替换的资本计量分层体系统一为一个更为简单明了的分层方案，以保证执行的一致性[12]。同时，用内部评级基础法取代调整的监管公式法，以信用风险内部评级法下基础资产的监管资本为基础计提证券化的监管资本，通过参数校准保持风险敏感性的同时，降低计算的复杂度，改善资本计量的可比性。

另外，作为资本充足率监管的补充，巴塞尔委员会将杠杆率引入巴III，并于2014年1月公布了定稿后的杠杆率监管框架[13]，严格清晰地界定了杠杆率的计算规则与信息披露要求。与以风险加权资产作为分母的资本充足率指标相比，杠杆率用不进行风险加权的表内外资产余额作为分母，具有计算简单、直观透明的特点，因此具有高度的可比性。杠杆率不存在风险量化中的模型风险，可以避免银行利用内部模型进行资本套利，同时也不会因为风险计算错误而误导资本要求，在风险估算失误、风险资产被低估的情况下，可以作为最终防线，防止银行过度承担风险以及资产规模和杠杆率的过度扩张，确保银行始终保持一定水平的合格资本，从而形成风险加权资本充足率监管的有效补充。

四、有效平衡风险敏感性、简单性和可比性的可行性措施

关于风险敏感性、简单性和可比性的讨论仍在继续，如何有效平衡监管体系的风险敏感性、简单性和可比性，已成为巴塞尔委员会未来的改革重点，其核心在于如何以成本节约的，且易于理解的方式捕捉风险。

（一）重新评估风险计量模型的合理性，降低无必要的复杂性

针对复杂性的问题,首先需要区分合理的复杂性和无必要的复杂性。合理的复杂性是指复杂性的增加会带来风险敏感性的明显提升,无必要的复杂性则是指复杂性的增加仅带来风险敏感性的略微提升甚至反效果。针对目前资本计量过度复杂的问题，有必要对各计量模型进行全面的梳理，评估各模型中是否引入了无必要的复杂性。评估的准则可包括每个参数的引入是否有充分可靠的量化结果证明其对风险敏感性的贡献，不同方法的计量结果是否具有明显的差异以证明采用多种方法的必要性等。需要注意的是资本监管体系的任何修改都应该慎之又慎，因为这种修改将直接影响银行的经营行为，以及整个金融市场的发展态势。因此此处着重强调无必要的复杂性，其目的在于明确对简单性的要求不能以犧牲风险敏感性为代价，在对资本计量规则进行简化的同时应保证风险敏感性没有出现明显下降，否则将刺激银行将盈利最大化凌驾于风险控制之上，进而向信用资质差偿债能力弱的借款者大量放贷，导致整个金融体系风险水平的显著增加，破坏金融体系的稳健性。

（二）明确模型监管细则，限制自由裁量权，增强执行一致性

风险加权资产计量差异性的分析报告表明银行间内部模型的多样性是导致差异性的重要因素。为降低该类差异，有必要对某些模型监管规则进行进一步的明确与细化，例如在市场风险方面，统一VaR和压力VaR的统计时间窗口，在信用风险方面，统一折现率的选取原则，明确衰退期的定义，对违约率、违约损失率、信用转换系数等提供有代表性的标杆以指导银行对内部评级模型的参数估计等。在处理内部模型的多样性问题上同样需要区分合理的多样性和无必要的多样性。合理的多样性是指模型和参数选择的差异来源于银行间不同的风险偏好和经营特征，无必要的多样性则是指差异仅仅来源于对监管规则理解或执行的不同。未来监管改革的方向应该是降低无必要的多样性以降低模型计量结果不合理的差异。

（三）强化信息披露

监管复杂性引发的一个棘手的问题是增加了市场参与者对不同银行间或同一银行不同时间段间风险加权资产差异性的理解难度。解决这个问题最直接的方法是提高信息透明度，即加强银行的信息披露，让监管者和投资者有充足的信息做出比较，进而增强监管框架的可比性。根据Enhanced Disclosure Task Force（EDTF，强化信息披露工作组）的建议，可要求银行披露采用内部模型计量各类风险加权资产的更多信息，包括平均违约概率、违约损失率与违约风险暴露，不同类别资产的风险加权资产和平均风险权重，以及模型的关键假设与方法论，包括数据时间窗口、内部评级与外部评级的映射、集中违约趋势与主标尺的选择等。此外，可进一步要求银行提供内部模型对假想的具有代表性的标准化资产组合的计量结果，使市场参与者更清晰地比较不同的内部模型计量风险加权资产的差异；或者要求银行同时提供内部模型和标准法的计量结果。另一方面，监管当局可定期披露银行内部模型的性能评估结果，帮助市场参与者更好地判断模型计量的可靠性。建议巴塞尔委员会邀请银行业分析师和机构投资者作为第三方参与信息披露细则的讨论，更好地从外部投资者的视角探讨信息披露改革的优先次序，以及信息披露的关键内容，避免流于形式的无必要的信息披露。■

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]巴曙松，金玲玲.巴塞尔资本协议Ⅲ的实施:基于金融结构的视角[M].北京：中国人民大学出版社， 2013.

[2]Basel Committee on Banking Supervision. Basel II: International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: a Revised Framework[R]. Bank for international settlements, 2004.

[3]Basel Committee on Banking Supervision. Revisions to the Basel II market risk framework – final version[R]. . Bank for international settlements, 2009.

[4]Basel Committee on Banking Supervision. Fundamental review of the trading book – consultative document[R].. Bank for international settlements, 2012.

[5]Basel Committee on Banking Supervision.Enhancements to the Basel II framework[R].. Bank for international settlements, July 2009.

[6]Basel Committee on Banking Supervision. Capitalisation of bank exposures to central counterparties – initial consultative document[R].. Bank for international settlements, 2010.

[7]Basel Committee on Banking Supervision. The non-internal model method for capitalizing counterparty credit risk exposures – consultative document[R].. Bank for international settlements, 2013.

[8]Basel Committee on Banking Supervision. Revisions to

the Basel Securitisation Framework - consultative document [R].Bank for international settlements, 2012.

[9]Basel Committee on Banking Supervision. Regulatory consistency assessment programme (RCAP) - Analysis of risk-weighted assets for credit risk in the banking book[R]. Bank for international settlements, 2013.

[10]Basel Committee on Banking Supervision. Regulatory Consistency Assessment Programme (RCAP) - Second report on risk-weighted assets for market risk in the trading book[R]. Bank for international settlements, 2013.

[11]Basel Committee on Banking Supervision. The regulatory framework: balancing risk sensitivity, simplicity and comparability – discussion paper[R]. Bank for international settlements, 2013.

[12]Basel Committee on Banking Supervision. Revisions to the Securitisation Framework - consultative document[R]. Bank for international settlements, 2013.

[13]Basel Committee on Banking Supervision. Basel III leverage ratio framework and disclosure requirements[R]. Bank for international settlements,2014.

收稿日期：２０14－04－17

作者簡介：代晶静（1987-），女，湖北孝感人，工学博士，现供职于招商银行博士后工作站。