法学视角下失地农民社会保障问题研究

申镇

摘 要：中国快速的城市化进程出现了大量的失地农民，应为失地农民建立社会保障制度。但由于我国当前法律的障碍，失地农民的社会保障制度尚未全面建立，给社会带来了发展的隐患和矛盾。本文从法学视角通过对当前法律困境的分析，提出了实现失地农民社会保障制度的路径。

关键词：失地农民；社会保障；商业保险

一、失地农民与社会保障

“失地农民”是我国近年来涉及弱势群体保护中被经常使用的词汇，其是指在城市化进程中，由于农村集体土地被征用，丧失了在原集体土地上享有的承包经营权等土地权利的农民。近年来，失地农民数量激增，但对失地农民的补偿却与地价的飞涨、土地出让金收入增长不成比例，造成社会分配极不公平，社会矛盾日渐突出，甚至危及社会稳定。因此，当农民失去了土地权利，就有必要建立起相应的社会保障体系。由于“市场失灵”现象的存在，政府义不容辞地应承担起为失地农民建立社会保障的职责。

二、失地农民社会保障的法律困境

（一）“国家垄断土地一级市场”制度限制了农民对集体土地进行流转的权利

在我国，土地公有制决定了土地所有权在法律层面上是禁止流通的，法律所允许的土地营利行为是指对土地使用权的市场运作。虽然从法律上讲，农民是集体土地的主人，但农村集体土地要想流转，必须先由国家征收为国有土地后，才能进行流转，而这时的流转是建设用地使用权的出让，是由国家主导的，与农民没有什么关系了。农民仅在征收过程中获得一定的征地补偿。随着愈演愈烈的土地财政，地方政府向农民征地时采用低价手段，而通过一级市场出让土地时却用竞争性缔约方式高价出让，这“一低”、“一高”所形成的巨额利润使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在这个过程中，面对强势政府，失地农民始终处于弱势地位，合法权益很难得到保证。

（二）农民在土地实体法上缺乏应有的保障

首先，农民对土地拥有的财产权是一种私权，而地方政府拥有的征收权是一种公权。虽然都是由宪法赋予的权利，但这两种权利却不可避免地会发生冲突。当征收权与农民的私人财产权产生冲突时，政府会借用“公共利益”的不确定性而滥用权力。其次，农民在征收过程中所获得的征地補偿偏低。农民根本没有分享到农村土地变成建设用地出让后所形成的土地增值收益，农民群体的土地发展权被剥夺，严重影响社会公平。

（三）地方保障标准各异，保障力度差别很大

为了缓解城市化进程中因失地农民引发的社会矛盾，各地都在积极探索满足失地农民需求的社会保障模式，但各地经济发展水平不同，受财力限制，经济发达地区的经验难以推广到全国。从目前各地的实施情况来看，最主要的保障方式是养老保障，但医疗保障等其他保障方式则鲜有涉及，为失地农民办理失业保险、提供就业指导与技能培训也只是在极个别地方实行。只有建立全国性的社会保障制度，才能满足不同地区失地农民的基本保障需求。

三、构建失地农民社会保障的法律路径

（一）立法完善征地补偿，逐步推进失地农民社会保障的建立

1.以“公共利益”为界限约束政府经营土地的行为，提高征地补偿标准。

政府在实现公共利益过程中存在着“公益人”与“经济人”的角色冲突，如果作为政府及其官员把个人利益放在了公共利益之前，这无疑会损害公共利益，给社会带来危害，这就必须对政府的权力加以限制。既然政府的规范目的是追求和实现公共利益的最大化，这实际上也就为政府对自身利益的追求设定了边界，即只能以不损害公共利益，并促进公共利益的实现为前提。《物权法》第一百四十八条没有对什么是公共利益作出界定。考察世界各国的立法，很多国家立法采取列举的方法来尝试明确公共利益的范围。笔者认为，我国应采用这种模式，在立法中明确列举土地征收中的“公共利益”。结合我国国情，具体可列举为：（1）发展教育、医疗、科技、文化、艺术、体育事业；（2）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（3）国家机关用地和军事用地；（4）城市基础设施用地；（5）发展环境保护事业，维护生态环境 。

2.建立失地农民社会保障专项基金，逐步推进失地农民的社会保障体系的建立。

我国当前许多地方采用土地换社保、土地换户籍的提法与操作，将农民的土地去换他们本应得到的公共产品，难免产生道德危机。国家应逐步建立全国统一的失地农民社会保障体系，为失地农民提供基本的社会保障。这种保障应以货币补偿为先导，社会保障、就业培训等相关措施配套跟进、完善为主，切实落实失地农民的市民身份为辅助手段，从而达到城镇化发展与失地农民权益保护实现共赢的目的。

建立失地农民社会保障制度，关键要落实保障资金。否则，一切都无从谈起。由于《物权法》第 42 条第 2 款并未明确社会保障费的归属及补偿标准，当前，失地农民社会保障资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费以及政府转让土地所获得的土地出让金，并以征地补偿费和安置补助费为主，地方财政补助只占少部分，并且是从当地政府获得的土地出让金收入中列支。这些作法不利于失地农民的利益保护，应设立社会保障专项基金，由国家财政拨款，这笔钱虽然在征收补偿范围之内，但是单独列支的，它并不是从农民法定的土地补偿款转换而来的。而且，社会保障专项基金应当直接拨到失地农民的个人账户，以免层层截留，并做到专款专用。

（二）商业保险参与是失地农民社会保障有益的补充

由于我国面向城镇居民的社会保险一直实行的就是低水平、广覆盖的政策，即只能满足劳动者的最低需求，解决老有所养、病有所医且尽量扩大承保面。因此，将来即使是通过立法确立了失地农民全面参加社会保障，其保障水平也只能满足失地农民的最低需求，是基本的生活保障。这是根据我国的经济发展水平所制定出的一项基本国策。因此，应兼采其他方式加强失地农民的保障，商业保险就是其中保障失地农民权益的重要途径。从国外的经验来看，都将市场机制引入社会保障管理，只是商业保险在其社会保障体系中发挥作用的方式存在差异，这些成功的经验完全可以为我所用，为那些没有被纳入社会基本保险范围或虽已纳入但保障水平低的失地农民提供多项保险保障，既能减轻政府的压力，又能发挥商业保险的社会辅助管理功能，降低政府的管理成本。因此，有必要通过为失业农民购买商业保险来作为其社会保障的补充。

笔者认为现有条件下，首先要解决的是，在保险费的资金来源上，不能仅靠失地农民来缴纳，还应由集体经济组织拿出一部分土地补助安置费和土地补偿费，地方政府再拿出一部分农地转移用途后的增值收益的方式来吸引其参与投保。政府这笔资金的来源可以考虑从土地出让金收入中支付。

（三）从长远来讲，农村集体土地流转改革是根本的解决途径

只有允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系，在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权，才能既从根本上解决土地财政问题，同时也使失地农民的利益得到充分保护。因此，立法机关应当正视当前的土地流转现状，删除《土地管理法》这一禁止性条款，建立起合理的集体土地使用权流转机制促进土地资源的合理利用，维护广大农民的正当权益。（作者单位：中国人民财产保险股份有限公司总公司）

参考文献：

[1] 丛旭文，黄晶梅.城市化失地农民的社会保障问题研究[J].求索，2012，（3）.

[2] 廖小军.中国失地农民研究[M].北京：社会科学文献出版社，2005.

[3] 张利国.论城市化进程中失地农民权益的保护[J].河北法学，2012，（1）