城市化进程中农民工城市基本公共服务体系研究

李艺博　孙策

摘 要：由于城乡二元制度体系的长期实行，在城市生活的农民工群体无法与城市居民享受同等基本公共服务。本文通过对当前农民工享有城市公共服务体系的现状进行分析，分别从户籍制度、土地流转制度、社会保障制度、教育、医疗卫生、基础设施、财政体制建设等方面提出建议。

关键词：城市化进程；农民工；城市基本公共服务体系

一、 引言

我国长期以来实行城乡分割的二元制度体系，使城乡各自形成独立的阶级体系。年来，政府已经认识到解决农民工问题的迫切性，一直积极推行城乡之间基本公共服务均等化、着力提升农民工地位，期望通过建立覆盖农民工的城市基本公共服务体系，改善农民工生活状况，推进农民工市民化，进一步提高城市化发展质量。但由于历史和制度原因，建立覆盖农民工的城市公共服务体系不是一蹴而就的事情，还需要很长时间的探索。

二、 城市化进程中现有农民工享受城市基本公共服务的现状

1、参保程度普遍较低。根据劳动部与国家统计局的调查，劳动部与国家统计局2009年调查显示农民工参保率还处在相当低的水平，外出农民工参加工伤保险、医疗保险、养老保险和失业保险的比例分别是11.3%、18.2%、38.4%和29.8%，这主要是由于多数农民工工作不稳定、参保费用高等原因。另外由于农民工的流动性，我国医疗保险制度和养老保险等制度还未能够实现有效续接。

2、住房保障程度较低。大多数用工单位为提供住房的农民工只能居住在距市区较远的城乡结合部条件简陋的简易房，且人居住房面积非常小。

3、就业服务覆盖面小，效果差。调查显示，农民工通过政府部门提供的服务获得工作岗位的较少。农民工在城市中依然面临与城镇劳动者同工不同酬现象。

4、子女未平等享受教育资源。从2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》以来，农民工子女义务教育政策调整为“两个为主”，即以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。①2003年9月，国务院办公厅转发的教育部等部门制定的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，进一步明确了地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学在做好进城务工就业农民子女义务教育中的责任。②农村与城市教育水平相差很远，无法就地参加中高考的问题，农民工子女难以与城市学生融为一体，农民工子弟学校教学质量无法同公办学校相提并论。

5、农民工享受的基本公共卫生服务覆盖率不高。农民工看病难现象普遍存在，享受不到社区的基本医疗服务，只能求助一些非法的医疗机构、小诊所，这导致农民工对公共卫生和医疗保健的需求增大，但由于医疗费用高且农民工缺乏医疗保障，农民工看病难现象普遍存在。农民工享受不到社区的基本医疗服务，只能求助一些非法的医疗机构、小诊所，容易发生误诊等医疗事故。

三、 建立覆盖农民工的城市公共服务体系的必要性

1、是服务型政府的重要任务。新公共服务理论以公共利益、公民权利、民主参与、公共精神、公平正义等为基本理念。基于新公共服务理念，城市公共服务的核心价值理念就应当是为包括农民工在内的广义市民提供高水平的公共服务。

2、是新型城镇化发展的必然产物。随着城镇化发展迅速，农民工正在越来越多的由农民向新市民转变，他们理应享受城市的公共服务。

3、符合“谁付出谁受益”原则。农民工理应享有相应的公共服务。首先，农民工为国家发展做出了巨大贡献。其次，农民工为城市建设发展做出巨大贡献。

4、有助于城市社会的稳定和谐发展。城市公共服务体系覆盖农民工群体，有助于消除歧视，提升农民工公共服务满意度和幸福感，提升政府公信度，维护城市社会的安定和谐。

5、有助于缩小城乡差距，加快城市化进程。全面统筹城乡发展还是一件非常困难的事情，我们可以从农民工入手，循序渐进的进行城乡统筹发展。

四、 建立覆盖农民工的城市公共服务体系的对策研究

1、推动户籍制度和土地流转制度改革。我国长期以来实行的城乡二元户籍管理制度是导致农民工不能享受与城镇居民同等公共服务的罪魁祸首。因为城乡二元的户籍制度，农民工在教育、医疗卫生、养老、就业等社会保障方面不能享受同等的待遇。因此，想要加快城镇化进程、解决农民工问题、缩小城乡差异，必须推进户籍制度改革和土地流转制度改革。可以从小城镇入手进行户籍制度改革和土地流转制度改革，再采取试点的办法在大中城市稳步推进。

2、推进农民工社会保障制度建设。政府应从实际出发，逐步建立覆盖全体农民工的养老、医疗、失业、工伤多层次的农民工社会保障体系。逐步实现基础养老金的全国范围的统筹。另外，要将符合条件的农民工纳入城镇最低生活保障体系；其次，通过设计和试点农民工住房公积金制度帮助农民工解决城镇住房问题，将住房公积金体系范围由在城市长期生活、工作的农民工逐步扩大到大部分农民工，改善城市经济适用房、廉租房的农民工准入制度，为农民工在城市拥有住房提供更多可能。

3、完善覆盖农民工的城镇教育制度体系。首先应建立农民工户籍地与工作所在地公共部门合理的教育经费分担机制，废止如“借读费”等一系列对农民工子女入学不合理费用。同时，加强对农民工子弟学校的管理，加强农民工子弟学校师资力量建设，为入城的农民工子女建立更好的教育环境，加强农民工及其子女对流入城市的认同感以及归属感。另外，要加大对农民工的职业力度，通过加大对农民工培训的投入采取免费技能培训等项目，提高农民工文化素质和职业技能，并为自主创业的农民工自主创业提供政策、技术、资金支持。

4、完善覆盖农民工的城市公共卫生服务制度。针对农民工生活、工作卫生环境差的情况，首先，应按照实际服务人口而不是局限于户籍人口来配置公共卫生设施，提高城市的公共卫生设施配置标准；其次应根据农民工就业和居住集中地，重点做好这些区域的传染病等防治工作，包括改善这些区域的公共饮水、污水处理和垃圾处理等基础设施。

5、中央政府加大对农民工的财政投入力度。政府应加大对农民工公共服务体系财政支出力度。加强农民工公共服务组织的建设。可以在社區、街道建立农民工工会负责管理和服务辖区内的农民工群体，帮助农民工以制度化、合法化的渠道表达自己的利益诉求，维护自身合法权益因此，为了让农民工阶层的利益诉求能够通过合法的、制度性的管道加以聚合和表达，充分维护农民工社会保障利益和其他合法利益，通过非政府组织作用的充分发挥，缓解农民工群体因在城市内因受到不公正待遇而产生的一系列矛盾与冲突，为其提供多样化的渠道和途径进行利益诉求，推动一系列更能维护农民工利益的决策的出台并及时将其告知农民工。③

结语

建立覆盖农民工的城市基本公共服务体系，对于加快城市化进程，提高城市化质量有重大意义。其中，政府部门应逐步完善各项法律法规，改革各种不合理的规章制度，从财政上给城市基本公共服务以大力支持，逐步为农民工群体建立与城市市民均等的基本公共服务体系。（作者单位：四川大学公共管理学院）

注解：

① 贾波，王德清.农民工子女义务教育政策变迁[J]. 福州党校学报，2008，（3）

② 徐增阳，翟延涛.农民工公共服务的现状与意愿-基于广东省Z市调查的分析[J].社会科学研究，2012，（6）.

③ 卢利群. 广东农民工就地市民化研究[D]. 华南理工大学，2009