协商民主视角下的民主恳谈：以温岭实践为例

□薛美琴 马超峰

[1.上海交通大学 上海 200030；2.温岭市委党校 温岭 317500]

一、问题提出

改革以来，尽管村民自治建设从开始的“四自我”不断转向“四民主”，但在实践中仍有巨大的落差。而社会阶层的不断分化、人口流动的不断加速以及传统宗族力量的再生，使得基层民主问题进一步复杂化。

浙江温岭“民主恳谈”正是在这样一背景下发展而来。从“民主恳谈”到“参与式预算”，再到“行业工资协商”，形成了与民营经济发展相媲美的制度创新的“雁阵模式”。从1999年松门镇首次实践，到2000年“民主恳谈”正式命名，民主恳谈已经在温岭市各乡镇（街道）、村、社区、非公企业和市政府职能部门等各层次全面推开。民主恳谈制度在温岭各地不断地实践了10多年，解决了温岭市经济社会发展中的许多重大事项和事关民生的具体问题，得到了社会各界的广泛认同[1]。“民主恳谈”已经成为温岭的一张名片，并于2004年获得第二届“中国地方政府创新奖”。

但是，在民主恳谈的具体实践过程中，特别是社会公共话题日益成为恳谈主题，“帕累托改进”逐步让位于“卡尔多改进”时，民主恳谈日益受到社会结构与文化传统的影响。何包钢在对扁屿村调研时发现，在民主恳谈的过程中，现有的社会不平等问题仍然从一些途径或机制渗透进来或者得到体现。外来人口与本地人口、领导干部与村民、不同职业群体、不同姓氏之间的不平等，通过行动能力、信息获取、阶层分化、时空局限等途径，使民主恳谈受到严峻的挑战[2]。此外，性别差异、年龄差异、收入差异、社会资本差异所形成的不平衡因素，也不断地影响民主恳谈发展。

如何协调民主恳谈过程中存在的不平等因素，使恳谈不断深入，成为基层民主有效的实践样本，是未来民主恳谈发展的关键性问题。面对社会问题日益公共化，利益链条日益复杂化，更加柔性、富有弹性的社会建设能否及时引入不断分化的社会成为问题关键。而协商民主正是解决这一难题的有效途径，本文理解的协商民主既不是单一维度民主理念的进一步拓展，也不是单纯的制度设计，而是一种社会空间的拓展。协商民主的提出给予基层民主实践新的空间，从而在实践发展中形成更加公平、正义的社会再平衡机制。

二、民主恳谈：协商民主的重要形式

在国内，温岭较早开始了民主恳谈制度的探索。就其实质而言，是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会[3]。从程序上来看，根据《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》，民主恳谈包括议题选定、对象选定、程序规范、监督反馈。10多年的实践，使得民主恳谈具有了参与性较强、复合程度较高、可控性较大、协调性较好的诸多特点。但是不可否认，在民主恳谈过程中对不平等因素的协调、可控、复合难题越来越大。只有不断地扩展民主恳谈的内涵与外延，才能切实保障民主恳谈的推进。协商民主理论的引入，使得基层民主发展有了新的理论基础与新的实践空间。已有的实践表明：在原有的民主恳谈会基础上，将协商民主的一些内容和原则嵌入进去，确实大幅度地提高了民主恳谈会的质量和水平，对村庄民主有着明显的促进作用[2]。

就协商民主而言，其本身为一种政治决策机制，是对投票制度的一种拓展与补充。以工具理性为基础、以投票理论为中心的代议民主制，容易产生政治冷漠症，容易导致多数人的暴政，容易被非理性和私利主导，难以真正展示公民精神[4]。20世纪后期在西方兴起的协商民主理论与实践，回应了西方社会面临的诸多问题，特别是多元文化社会潜藏的深刻而持久的道德冲突，以及种族文化团体之间认知资源的不平等而造成的多数人难以有效地参与公共决策[5]。分裂与对立成为公共利益探讨的困境，这种困境不仅是利益冲突，还是原则冲突，这些深层次的冲突又形成了团体间行动的困境。作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，进而做出民主决策[6]。

对于我国，虽然在民主化建设过程中存在与西方国家面临的不同问题，但是却有着协商的历史传统。无论是“儒化的法家”还是“简约治理”，“无讼”的社会治理结果正是建立在大量的协商之上。通过协商民主来发展协商治理，来建构一个理性、成熟的公民社会是中国民主发展的基础和途径[7]。就协商民主自身而言，可能发生在三个层面的不同领域：国家制度、特色论坛、公共领域[8]。

三、温岭民主恳谈实践探索

协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。在中国共产党的领导下，把协商民主与选举（票决）民主结合起来的过程中，始终要体现“公民有序的政治参与”这一现代民主精神，并把它作为民主和法治的重要内容，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，共同来构建社会主义和谐社会。对于民主恳谈来说本身就是协商民主的一种雏形，是一种“有限的协商民主”，进一步协调恳谈内部的不平等，进一步规范恳谈过程的民主化，是参与实践民主恳谈的落脚点。

（一）项目支撑型民主恳谈

恳谈议题的选定是现阶段民主恳谈工作中存在的一个重要难题。议题的多层次与群众利益的多元化，使得恳谈议题难以聚焦。与此同时，即便是在单一层面上达成共识，由于缺少必要的资源，问题依然难以得到解决。以温岭市经济薄弱村发展为例，虽然恳谈一定意义上能够协调村内各种力量，但由于缺少必要的资源，经济发展依然存在重重困境。恳谈议题的选定不仅是一个问题的聚焦，而且还需要资源的聚焦。

笔者在调研温岭市CN镇2012年民主恳谈中发现，基层民主恳谈议题主要集中在两个方面：一是常规性议题，二是临时性议题。常规性议题主要包括计划生育、公共设施、村级管理、环境卫生等。由于考核指标的存在，此类恳谈议题与考核具有很强的对应性。从恳谈的记录来看，参与者内部的分歧并不是很大，共识也很容易达成。恳谈的结果都是一个规范化的过程，并没有太多的利益纠纷与资源约束。而对于临时性议题，主要包括重大事件、村庄发展规划等。在此类恳谈中，恳谈的结果往往存在两个困境：一是利益难以协调的分配困境，二是经济发展资源匮乏的行动困境。恳谈面临的两个困境需要加入新的治理元素，而协商民主就是一个重要的空间。

以温岭市CN镇LA村为例，该村位于CN镇西南山区。全村共有178户，507人，耕地面积193亩，山林面积848亩，养殖水面12亩。由于区域位置的原因，资源开发滞后，非农产业发展优势不足，村经济社会发展水平明显低于全市的平均水平。虽然发展早已成为共识，但行动一直处于困境。2006年以来，温岭市委统战部以项目入村为突破口，解决LA村长期存在的问题。自此，项目成为LA村民主恳谈的新议题，统战部门的工作改变了恳谈议题的虚化。结合LA村的实际特点，积极与村民协商，谋划产业发展思路。最终LA村选择了以发展股份合作农场这一新型农业组织模式，摆脱村经济社会发展困境。

以项目为参与基础的民主恳谈，并没有改变民主恳谈本身的内容。但却推进了民主恳谈的进程，通过项目聚焦了恳谈的议题，通过恳谈增强了项目实施的持续性。埃莉诺·奥斯特罗姆在《制度激励与可持续发展》中指出，在维护小型工程的过程中，需要受益者群体通过在资源筹集和共同决策中相互承担义务，组织起来提供公共利益，并形成相应的治理模式[9]。通过恳谈互动，形成良好的激励机制，制定了股份合作农场的分红机制，理顺了资金、技术、土地三者的关系。与此同时，农户在参与恳谈的过程中加深了对现代农业组织经营机制的理解，也提高了农户参与数量和民主意识。

（二）专家参与型民主恳谈

由于在沟通能力方面有差异，中国的协商也常常带有感情宣泄的特征，即有理有情[10]。此外，乡土社会中差序格局使得个体在参与过程中容易形成不同的势力，从而难以实现共识的最优化。因此，在程序上作必要的矫正，是保证民主恳谈成效的关键。

从协商民主视角来看，在特设论坛层面存在两种不同的协商制度：一是外行公民协商；二是派性协商[8]。所谓派性协商就是在特设的论坛之中，存在一个中立的主持人或调节者。在这些调节者的主持下，保证论坛在讨论中能遵循一些辩论的规则。这些规则包括禁止威胁、禁止隐瞒信息、禁止质问反对者的动机、禁止人身攻击、禁止表明谈判地位。

在传统社会的协商调解人，往往不是制度上的中立者，而是乡村社会网络中的“桥”。调解人利用自己特殊的位置或者拥有的资源，对事件做出相应的判断。但是，在公共利益议题上，传统社会的调解人往往不具有解决公共问题的优势，而精英的过度参与有时会影响到恳谈内部力量的对比。因此，对于恳谈程序上的矫正，需要一个制度化的中立人，而这样的中立人需要一定的知识背景与组织技巧。

为此，温岭市委统战部邀请具有较强组织能力和协调能力的热心公益人士，由他们组成专家顾问组织，为基层民主恳谈提供相应的指导。这样，民主恳谈借助统一战线的人才智库优势，通过协商民主机制，成为民主恳谈发展的新动力。专家顾问团的任务主要包括两方面内容：一是恳谈前期的问题聚焦；二是恳谈过程中的场景控制。虽然恳谈已经在温岭实践10年有余，但是日益复杂的社会问题不断挑战着恳谈的程序。恳谈前期的问题讲解、程序说明以及问题的进一步聚焦是恳谈能否顺利推进的关键，也是恳谈能否有效的基础。其次，恳谈过程中的协调人是对于参与者情理梳理的关键角色。好的协调人能够促使参与者将意见充分表达，并能够掌控现场的秩序，最后达到一定的效果。因此，一个好的民主恳谈主持人也是恳谈效果的决定性因素之一。选择一个外部的主持人，一方面能够向参与者表达一种中立的态度，另一方面主持人可以不受到恳谈内部各种力量的干扰。此外，专家顾问小组的成员由于其对社会政策的了解以及较强的组织能力，使得其能够在恳谈中保持恳谈的方向，提高恳谈共识达成的可能。

正是基于上述问题的考虑，温岭市统战部积极协调社会各方力量，形成有效的统战、协商渠道。打通智库与基层的隔阂，形成协商民主的有效力量，成为民主恳谈的新元素，促进基层民主更加有效的平台建设。

（三）监督评估型民主恳谈

Guillermo O’Donnell指出：民主不仅仅是一个政治体制问题，也是国家和公民及公民之间的关系模式问题，除了培育政治公民外，也需要培育有责任感的公民以及完善的监督体系[11]。一个完善的监督体系是任何制度持续性的关键因素，监督体系是一个制度的矫正、反馈机制，也是制度更新、创新的关键。民主恳谈的实践不仅使得人们在恳谈中达成了共识，也在恳谈中调动了社会资源，“形成一种集体民主压力，即老百姓自己说服自己、自己解决问题”[6]。

但是，现实中的情况并没有给予很好的印证。民主恳谈的同时，上访并没有得到相应的减少，两者之间并没有体现出相应的替代关系。可能的解释就在于恳谈共识的落实还存在一定的问题。有效的监督与评估，特别是对恳谈后期的评估往往是人们容易忽视的环节。民主恳谈中常常存在这样的情况，在群体压力下的道德风险使其在恳谈会上表现为积极的参与者。而在失去集体压力之后的实践上，往往当事人会逆向选择。恳谈共识的持续性受到了严重的挑战，恳谈参与者的积极性也不断下降。

因此，对民主恳谈成果落实的积极监督不仅是对于民主恳谈过程的矫正，也是对民主恳谈程序的进一步完善。而统一战线所具有的党派优势以及党派所具有的政治优势，正是统一战线介入民主恳谈，发展协商民主的有利途径。自2005年，温岭市政协开展委派民主监督员的工作实践以来，丰富了统战工作内容，为日后统战部门开展恳谈监督提供了宝贵的经验。2010年以来，温岭市统战部开始合理引导各党派力量，深入基层开展社情民意调研，并在此基础上形成一种监督评价机制。一方面为基层工作开展提供咨询，另一方面对基层工作开展评价。

基于民主恳谈的评价与监督，统战部门进行了民主再恳谈。民主再恳谈意在基于结果公正的视角重新矫正民主恳谈的共识。改革以来，面对土地纠纷与治安环保双重问题的城市郊区，一次性恳谈并不能彻底解决问题。问题解决的速度与问题复杂性之间环环相扣，公共问题的负外部性使得问题不断扩大化。以温岭市TP街道的XM村为例，城市建设的扩张使村庄性质由农业自然村变为以商业为主的行政村。村庄合并带来的社会结构裂痕，以及土地价值不断攀升带来的分配难题，使得村内矛盾长期困扰着该村的经济社会发展。虽然恳谈已经达成共识，但是共识却不断受到挑战。而打破共识的力量又难以形成，因此在土地价值分配上积累了长期的矛盾。为此，统战部门利用特殊身份，以单纯农户为恳谈参与对象，基于结果对恳谈进行评价，形成再恳谈、再平衡的倒逼机制。为再恳谈提供良好的开端，在“恳谈-评价-再恳谈”动态平衡中，解决了村内长期存在矛盾纠纷。

（四）协商民主视角下的民主恳谈矫正

通过三种不同参与途径，结合自身三大优势，基于协商民主这一平台，形成三种治理模式，对温岭民主恳谈形成一定的矫正作用。

图1 协商民主视角下的三种治理模式

从民主恳谈的基本程序上来看，存在恳谈的起点、程序、结果。而统战部门正是基于此，本着起点公正、程序公正、结果公正的原则，参与民主恳谈。这也正是协商民主给予统一战线与民主恳谈新的内涵。

表1 三类恳谈的基本评价

最大限度的矫正恳谈中的不平等因素，是协商民主赋予民主恳谈的一个新的视角。虽然在已有的三种模式中，依然存在着一些问题，但是其目的在于对现有民主恳谈的渐进改进。在协商的视角下扩大民主恳谈的参与度，增强民主恳谈的信誉度，提升民主恳谈的制度性。这些都是对代议民主制的一种扩展，而并不是如奈斯比特所言：代议民主制的历史作用已经完成[12]。三种模式并不是对于代议制的否定，而是基于三个公平（起点、程序、结果）对其的矫正。面对当前基层矛盾日益复杂化的困境，广泛的参与赋权是一个解决问题的有效途径，但是赋权参与之后民主的可控性依然是代议制的一个优点。协商民主并不是有些学者认为的代议制的终结，而是在参与与代议之间的平衡。

温岭10多年的民主实践可以说始终伴随着两个平行的路径在演进：一是扩大民主的参与度；二是基于扩大基础上的可控性。而可控并不是控制，而是对程序、结果、起点有能力的矫正，体现恳谈中的公正。三种不同的参与模式与治理模式正是平行路径之中的再平衡与再发展。

四、进一步创新基层民主形式的建议

就目前而言，我国民主发展的战略应注重发展和完善协商民主，注重协商治理机制、过程、形式和程序。协商民主能够促进决策合法化、控制行政权力膨胀、培养公民美德和平衡自由主义的不足。多方利益诉求的平台正是协商民主的舞台，而多方利益达成的共识正是协商民主的目的。但是从平台到共识需要通过可控的方式，矫正在程序过程中存在的不平等。民主恳谈十多年的实践也正好验证了这一点，一方面在利益表达上形成了决策的约束，但是另一方面也形成了决策的困境。为此，进一步创新民主恳谈模式，积极开展民主协商是未来发展的要点。

（一）扩大协商民主参与主体，形成有效民主恳谈议题

现阶段民主恳谈参与者的困境一方面可能由于恳谈内部较高的交易费用，另一方面也可能是恳谈议题难以选定。利用协商民主机制，扩大民主恳谈参与主体，有利于形成民主恳谈议题，有利于调动居民参与民主恳谈的积极性。对于社会问题冷漠从来都不是全部来自道德或者责任的问题，也是一个理性计算者的选择问题。

协商民主需要多元主体，统一战线又是多元主体结合的阵地，将两者之间形成有效的资源共享途径是调动参与主体积极性的有效方式。然而，统一战线的优势不仅仅是一个简单共同体，它所拥有的各方面资源也是独一无二的。在信息、资金、人力以及政治资源方有独特优势的统一战线本身就是社会参与的主要载体。如何有的放矢、服务基层也是基层统战长期存在的问题。但是参与过程的项目化、制度化有利于民主恳谈更加充实，有利于协商民主成为可能。

（二）努力借鉴协商民主机制，有效治理民主恳谈程序

从协商民主到协商治理，协商民主本身就具有规范的成分。从利益矛盾的纠纷，到参与者偏好的转化，再到共识的最终达成，协商民主从治理的角度给予民主恳谈以新的理念。作为现实存在的内部差异，只有通过有效公正的程序才能矫正民主恳谈过程的不平等，实现权利的保护与公平正义的彰显。

统战部门所具有的特殊渠道优势，需要更好地参与到社会实践当中。积极有效地利用更加完善的主持人制度、恳谈发言制度、恳谈协调制度提升民主恳谈这一平台是统战人力优势的工作重点。温岭的实践表明，多元利益群体的扩大，参与主体的多元，需要更加有效的治理模式。

（三）加强民主恳谈监督评价，实现协商民主长效机制

监督评价机制长期被排除在民主恳谈之外，特别是基于自由主义等理念的干扰，使得评价监督没有发挥其应有的作用。恳谈变成静态的恳谈，成为考核任务的附庸。社会急剧的变迁需要更加弹性的动态化管理，而评价监督机制是动态化管理的前提。

温岭统战部门的实践表明，协商民主长效机制的形成，需要建立在动态管理的基础之上，而监督和评价体系是一个重要的切口。发挥特殊渠道、特殊位置、特殊资源的参政议政优势，形成动态管理的集体民主压力，为基层协商民主长效机制形成提供重要的力量。

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