教育公平视角下的农村教育资源配置策略

孙刚成，温保保

（延安大学教育科学学院，陕西延安 716000）

■教育学研究

教育公平视角下的农村教育资源配置策略

孙刚成，温保保

（延安大学教育科学学院，陕西延安 716000）

目前，城乡教育水平呈现出显著的不均衡状态，这种状况极为严重地影响了我国教育事业的协调发展。主要原因在于城乡所享有的教育资源分配不均，以及一些地方错误理解撤校合并政策，盲目追求所谓的速度和效率，导致农村教育出现萎缩状况，加剧失衡态势。公平是社会进步的主要标志，也是人类追求的主要目标。实现城乡教育之间的公平，主要在于教育资源配置向农村教育倾斜，主要途径是教育政策的支持，即优化配置农村地区办学资源，适当在一些地区恢复闲置的教育资源；加大对农村教育的资金投入，改善农村教育的办学设施和办学环境；优化师资配备，提高农村地区的师资教育水平；加强信息资源建设，共享先进的信息资源和现代的教育经验，尽快提高农村教育水平。

教育公平；农村教育；资源配置

教育资源作为一种公共性资源，对社会公民来说不分地域、民族、种族、性别、阶层、财产、地位等都具有共同享有的权利，在资源分配过程中需坚持公平性的原则。公平配置教育资源是教育现代化发展的必然要求，也是建设和谐社会的根本要求。当前，党和国家以及社会把教育公平摆在突出位置。但是受我国城乡二元结构制度影响，高教优先，扶持重点、多渠道筹资、学校经营创收，重点学校制度兼民办教育，平等权利附加少数人的特权，多元标准以分数、金钱和权力为标准，［1］58这些政策或制度致使城市和农村的教育资源配置出现严重的不均衡现象，教育资源向城市集中，而广大农村地区的教育资源却出现严重不足，严重影响我国教育现代化的发展。

一、农村教育与城市教育之间的不均衡状况

农村教育与城市教育之间的不均衡状况既是一个历史问题也是一个现实问题。当前，农村教育的发展主要依赖于中央、地方政府对农村教育资源的投入，包括政策、法律法规、财政、人力、物力的投入。与城市教育投入相比，农村教育的投入处于不利地位，对教育政策的盲目执行尤其是撤校合并政策，导致农村教育更为薄弱，而在接受中高等教育方面，农村人口的处境更不容乐观。这在一定程度上影响了教育资源总量在教育布局中的均衡配置。

（一）城乡教育经费差距较大

从九十年代开始农村教育投入和城市教育投入的差距就开始不断扩大。1993年全国城市小学生均教育经费为476.1元，农村为250.4元；城市初中的生均教育经费为941.7元，农村为472.8元。城乡差距分别为1.9倍和2倍。［2］76到本世纪初，农村教育经费投入和城市教育经费投入的差距有进一步拉大趋势。以2001年城乡教育经费的投入为例［2］97，城乡生均公用经费的差距小学为2.44倍，初中为2.33倍，生均预算内公用经费差距小学为2.5倍，初中为3.25倍。与93年相比，农村和城市之间的生均教育经费投入和使用的差距不但没有缩小，反而愈来愈大。到2009年，情况虽有好转，但还是存在明显差距，如表1，小学生均教育经费农村占城市比重的93.46%，生均公用经费占比重为86.45%。初中生均教育经费农村占城市比重的89.64%，生均公用经费占比重86.00%。差距有所缩小，但从农村小学和初中所享受到的资源和城市相比还是有差距，更何况农村本身的教育资源就不充足，基础条件薄弱。对农村的投入如果赶不上城市的投入或者超过城市的投入，农村和城市的办学条件将会进一步拉大。

表1 2009年城乡生均教育经费的差距

从2010年农村中小学的教育经费增长情况（见表2）来看，农村中小学增长与城市相比增长幅度较小，基数相差较大。农村小学生均教育经费略比城市多出0.17个百分点，但基数却相对较小。农村初中生均教育经费略比城市多出0.06个百分点，同样基数较小。在农村中小学生均公用经费方面，农村增长幅度和基数都明显低于城市，且呈扩大趋势。从教育经费对农村的投入情况来看，农村教育经费尽管有所增长，但投入和城市相比较，存在明显差距，并且这种差距的绝对数额扩大也是显而易见的。

表2 2010年农村中小学教育经费增长情况

（二）农村教育规模萎缩

为了更好地优化利用教育资源和整合农村教育资源，国家出台了撤校合并的政策，并在全国范围内推行。撤校合并政策本意是为了合理利用有限的教育资源提高农村教育质量，缩小城乡教育差距。但是在撤校合并的过程中出现脱离实际的情况，“一刀切”、追求政绩、赶速度导致一些农村地区的中小学校、教学点大规模地撤销。2000～2006年间，我国小学及教学点分别减少6.6万所和3.9万个，其减幅相当于在校生减幅的3倍；西部农村偏远山区小学的减少幅度超过小学学龄人口和在校生减幅的5倍，小学教学点的减幅更大［3］，根据教育部发布的《2004年中国教育事业发展状况报告》中，仅2004年我国就撤减小学3.17万所，初中973所，共计减少中小学4万多所［4］。因为撤并的这些学校绝大部分分布在农村地区，撤校合并政策并没有起到预想的效果，反而带来一些新的农村教育问题。中小学校、教学点的撤并直接导致的后果就是农村教学点、学校大规模地减少，农村的入学适龄儿童为了求学迫不得已去合并到城镇及一些人口相对集中的农村中心学校去上学，农村孩子出现了新的上学难题。这不仅仅加重了农村家庭的教育负担，更给农村儿童的健康成长提出了新的挑战，也影响了农民对接受教育的态度和看法。

（三）农村人口接受教育水平年限较低

从整体上来说，农村人口接受教育水平的年限比较短。我国义务教育的主要目标之一就是解决我国农村人口受教育水平，提高国民的文化、科学水平和整体素质。事实上，对于受教育者来说，受教育的程度、受教育水平的高低、受教育的年限等也是影响农村农民素质提高的关键因素，也是教育公平关注的重要问题之一。2000年全国第五次人口普查千分之一抽样数据库中，118万人口的样本涵盖了近一个世纪的人口信息，为研究我国教育公平状况提供了一些整体数据。

表3 15岁以上人口中城乡学历人口比例（%）

从上表的数据可以看出来，农村15岁以上人口中仅接受义务教育的高达92.6%，而城市只有48.7%；义务教育阶段以后的教育情况恰恰相反，城市中高学历的人口比例是农村的3.5倍，中专、大专、本科、研究生学历人口的比例更是分别达到农村人口的16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。［1］71原因在于除过农村不吸引高学历人才外，农村人口接受义务教育阶段以后的教育占人口比例严重偏少。

表4 样本中在校生和辍学生的城乡比例

另一组数据也很好印证了这一情况，表4中小学、初中、高中、中专在校生和辍学学生来自农村和城市的分布再次明显表明，在校生人数按照教育程度高低来反映趋势的话，农业人口呈现递减趋势，而非农业人口呈现递增趋势；辍学方面，农村人口的辍学率逐渐递减，但所占的比例要远远比非农业人口所占比例要大，而非农业人口的辍学率在增加但所占比例却很小。这表明教育程度越高，农村人口所占比重越少，城乡差距也就越大。农村人口整体接受教育水平的年限较低，从享受教育资源的公平性角度来看，农村人口享有的教育机会、教育权利并没有得到保证。

二、教育公平对农村教育资源优化配置的呼唤

一个公平的、民主的社会在教育领域体现了每一位公民都同等享有教育的权利和具有平等接受教育的机会。目前，我国教育资源投入严重不足，教育资源配置的公平性缺失，已成为影响和制约教育机会均等的重要因素，阻碍了实现教育公平的进程。［5］教育公平是社会公平的一部分，教育公平是社会公平的一个子系统，广义的社会公平包括经济公平、政治公平、教育公平等，教育并不能通过自身来实现高水平的教育公平，教育的不平等归根结底是社会和经济不平等的反映，教育不公平的根本原因是社会经济和政治的不平等使然。［6］社会经济的不均衡发展和政治民主的不健全是有失教育公平的根本原因，也是农村教育问题产生的根本因素。随着我国的区域经济均衡发展和建立完善民主的政治体制的不断进步，教育公平越来越成为人们关注的焦点，教育资源的公平配置也自然成为教育公平的必然诉求。

约翰·罗尔斯提出正义的两个基本原则：“第一，每一个人都有平等的权利去拥有可以与别人的类似自由权并存的最广泛的基本自由权（平等自由的权利）；第二，对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但（1）可以合理地指望符合每一个人的利益；而且（2）与向所有人开放的地位和职务联系在一起（差别原则和机会均等原则）。”［7］在一个民主和正义的社会中，公平体现在每个公民拥有平等自由的权利，并且可以因现实的不平等或实际的弱势而享受差别原则与机会均等原则的特殊保护。在教育领域中，教育公平应当保证每一位公民平等、自由地享有受教育的权利和接受教育的均等机会，对处于不利地位的受教育者需遵循差别性的原则与机会均等原则，实行特别照顾，这也是教育公平对农村教育资源配置的要求。

从以上这两个原则出发，第一，在教育资源的公平配置中考虑每一位公民平等的接受教育的基本权利，第二，根据实际情况，差别对待处于不利地位的公民享有的教育机会。在教育资源的分配中城市的教育资源所占比重较大，农村教育资源所占比重较小。通过教育自身并不能解决教育公平问题。这就更多的诉诸于社会经济和政治等方面的改革来解决教育公平的问题，教育自身不能解决教育公平并不意味着教育自身对教育公平没有作为，教育本身同样应该担负起实现教育公平的责任和义务［6］。因此，农村教育资源的公平配置需要从两个方面来实现，第一是，经济方面增加对农村教育的投入，政治方面应在致力于改变城乡二元分割的社会体制的同时，制定倾斜性政策保障农村教育科学健康快速发展；第二是，教育自身的责任和义务必须落到实处，教育必须遵循教育基本规律发展，并通过自身的完善保证教育的育人性与实效性。

三、实现农村教育资源公平配置的策略

实现农村教育资源合理配置主要依靠经济的支持、政治的保障和各级政府部门立足于公平和均衡。农村教育的资源配置必须遵循公平原则和差别与机会均等原则，教育布局的调整和教育资源的优化配置应当从以下四方面入手。

（一）优化农村区域办学条件，统筹兼顾合理布局

提高农村区域的办学条件，统筹规划，把基础教育、中等教育、高等教育、成人教育、职业教育进行合理整合与规划。要把中小学布局调整作为一项重要的战略措施纳入各级政府的议事日程，加强管理，统筹兼顾合理布局。以“分片集中建寄宿制学校”为突破口，以“多种整合模式”为主渠道，坚持把布局调整与危房改造相结合、与加强薄弱学校改造相结合、与城镇建设相结合［8］。根据实际需求恢复一些盲目撤并的闲置教育资源，并提高办学水平以方便农村学生就近入学。适当根据农村实际情况合理布局农村成人教育、职业教育与高等教育。在一些地理条件优越，交通比较便利的农村区域，加大财政投入和政策、法律法规方面的支持，适当建立一些高职院校。通过在农村地区办一些高水平的高职院校来吸引人才向农村地区流动。深入农村、了解农村，在农村平静、安宁的自然环境中形成培养人才的高等院校。

（二）扩大农村教育的资金投入，多渠道充实资金基础

农村教育经费不足是长期存在的一个问题，农村生均教育经费与城市生均教育经费相比较低。这就需要根据差别性原则和机会均等原则，通过中央财政和地方财政加大对农村生均教育经费的倾斜性投入，切实提高农村教育经费的投入标准。同时通过多渠道筹集教育经费，设立农村教育基金，向社会募集资金，积极鼓励、支持和号召企事业单位向农村教育事业募捐。号召广大群众为农村教育事业积极贡献，为农村教育事业出钱出力等［9］。积极鼓励民办教育在农村的发展，通过鼓励在农村兴办教育吸收社会闲散资金，扩大农村教育资金来源多样化，充实农村教育的资金基础，提高农村学校的办学水平。

（三）优化师资配备，促进城乡教师交流合作

撤校合并政策带来的不利影响还在于农村的一些优质教师资源向城市流动，以及一些农村教师闲置并向其他行业分流，这使得农村教师资源急剧减缩。农村教师资源的减缩和优秀教师向城市分流，使得原本就不足的农村教育资源更为脆弱。国家实行一系列政策措施以期弥补这一问题，诸如，支教计划，教师培训计划，免费师范生计划，农村特岗教师计划等，以此来提高和充实农村缺乏师资的状况。但实际情况是，这些计划并没有能长期留住优秀教师，出现了“走马观花”的情况。国家在实行以上这些计划时，应当借鉴一些国外的作法，如英美日等国家实行的方向分配制度，以此来保障和吸引优秀教师向农村地区流动，这一制度具体为：同一地区的公办学校教师的薪酬，按照地理位置远近，条件的好坏实行方向分配，即越是条件艰苦的地方教师的工资待遇越好。［10］这种制度的好处在于能够长期留住和吸引一些优质的教师在农村地区长期从事教育工作。另外，优化农村教师结构，促进农村教师和城市教师之间的交流合作，加强农村学校教师与高等师范院校、教育研究所以及教育研究专家、学者之间的交流与合作。以此来提高农村教师和农村教育水平，缩小农村教育和城市教育之间的差距。

（四）加强信息技术建设，推动城乡教育公平

信息资源建设依靠信息技术的支撑，信息技术主要是指多媒体计算机技术与计算机网络技术。通过信息技术环境下的资源共享机制可以有力地推动城乡教育公平的实现［11］。利用信息技术资源，农村地区的师生可以共享各种信息资源和现代先进的教育经验，促进农村地区师生质量的提高，缩小在教育信息资源享有方面的差距。因此，信息技术在农村的建设，在这个信息时代显得尤为重要。此外，还在于信息技术人才的引进和培养，信息技术人才的充实是强化农村信息技术建设的重要保障。通过强化信息技术建设，使农村地区的学校管理人员、教师和学生共享现代信息资源，以推进城乡教育公平的实现。

［1］杨东平.中国教育公平的理想与现实［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［2］袁振国.缩小差距：中国教育政策的重大命题［M］.北京：人民教育出版社，2005.

［3］汪新华.科研教学互动：重点学科可持续发展的有效路径［J］.文史博览（理论），2005，（3）：74－75.

［4］庞丽娟.当前我国农村中小学布局调整的问题、原因与对策［J］.教育发展与研究，2006－2B.

［5］李群芳.论教育资源的公平配置［J］.学术交流，2007（7）：183.

［6］褚宏启.关于教育公平的几个基本理论问题［J］.中国教育学刊，2006（12）.

［7］约翰·罗尔斯著，何怀宏，何包钢，廖申白译.正义论［M］.北京：社会科学出版社，2010：60.

［8］杨庭江.整合农村教育资源后的现状分析与对策［J］.工作研究，2012（10）：10.

［9］周美丽.对农村教育资源整合现状的思考［J］.教学研究，2012（2）：11.

［10］何永刚，夏宇尘.公共教育资源配置问题与改进意见［J］.教育发展研究，2009（19）：80.

［11］孙刚成，闫世笙.西部农村教育改革研究［M］.西安：西北大学出版社，2011：70－71.

［责任编辑 刘国荣］

G522

A

1004－9975（2014）02－0113－04

2013－09－23

陕西省教育厅专项科研项目“陕北县域义务教育均衡发展模式研究”（11JK0326）；延安市科学技术研究发展计划项目社会攻关课题“延安市义务教育均衡发展理论与实践研究”（2011KS－18）

孙刚成（1969—），男，河南濮阳人，延安大学教育科学学院副教授，北京理工大学教育研究院博士研究生。