农村老年群体社会帮扶与救助体系研究

雷璐璐　方付建

[摘 要]为了解老龄化背景下农村老年群体救助与帮扶状况，以重庆市石柱县土家族自治区为例，利用问卷调查与实地访谈的方法，对农村老年群体的生存状况、发展诉求、生存困境以及当前的社会救助与帮扶状况及其效果等展开分析，结果表明农村老年群体呈现高龄化、身体弱、居住差、经济支持多元而失衡、消费方式单一而低层次等态势，为解决老年群体生存困境，当前地方政府从生活保障、疾病救助、日常帮扶和公共服务等方面构建了初步的保障体系，但与农村老年群体的实际生活状况和生存发展诉求相比，当前的社会救助与帮扶体系需要进一步强化和完善。

[关键词]农村老年群体；社会帮扶；社会救助；公共服务

[中图分类号]D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0087 — 03

一、导论

农村老年群体是指60岁以上的农村老年人，这一群体属于弱势群体。目前，这一群体在生存、生活、发展等诸多层面面临着各种障碍，由于身体、疾病以及无收入来源等诸多因素的限制或制约，这一群体需要借助外部的资源、帮助以维持自我的生存、生活和发展。在当前农村人口流动、农村青壮年外出的大背景下，农村老年群体的生存与生活因为无直接性的外部帮扶机制而面临着更大的困难，为了化解农村老年群体的生存与发展困境，需要政府、社会等诸多力量建立覆盖农村的老年群体救助与帮扶体系。

为了解当前农村老年群体生存、生活与发展面临着哪些困境，当前农村老年群体社会救助与帮扶体系的建设状况及其成效，并针对农村老年群体生活困境提出具体化的建议和政策，本文以重庆市石柱县土家族自治区为具体调查地展开调查。石柱县位于重庆市东部、长江南岸、山峡库区腹心，是集少数民族自治县、三峡库区淹没县、国家扶贫工作重点县于一体的特殊县份。幅员面积3012平方公里，辖32个乡镇，总人口54万人。区域内农村老年群体的生活状况在重庆“两翼”地区乃至全国贫困地区均具有代表性和典型性，全县大部分60岁以上的老人居住和生活在山区农村。

二、农村老年群体的生存状态与诉求

山区农村散居老年人作为整个老年群体困难最多、最需要得到关注和帮助的特殊群体，其生存状况总体令人堪忧。从调查看，石柱县农村老年人中有近60%的群体生活质量已经处于社会最底层，大部分农村老年人在社会政治生活中缺少基本的话语权，也无力选择合理的渠道向各级政府诉说他们的困境与诉求。

（一）农村老年群体的生存状态扫描

一是农村老年多为空巢老人，年龄多为60-80岁，身体状况欠佳。从调查数据统计看，石柱县老人年龄偏大，许多老人独自生活，眼神涣散、行动滞缓。

二是农村老年居住较分散，且住房多为土砖房。石柱县多为高山，村民居住分散，半山腰、山脚下、山沟里或山顶上都有人居住。另外，当地居住以土砖房为主，超过60%的老人居住在土砖房中，土砖房狭窄且破旧，面临着进风漏雨的问题。

三是当地老人收入主要为劳作所得，部分靠政府、社会补助及子女提供。空巢老人作为劳动能力已非常薄弱的弱势群体得到的政府或其他社会组织的支持力度小，子女多外出打工，回家次数少，赡养费提供较少，经济来源零散且不平衡。据调查，当地农村老人大都不会主动向子女要求赡养费，主要靠种植辣椒、玉米等经济作物获得的微薄收入维持日常生活开销。

四是当地老人的生活“消费方式”具有单一性和低层次性。从调查看，石柱县67%的农村老人月收入仅有200—500元，近90%的老人月平均收入在1000元以下，较低的收入只能维持基本生活。同时，由于行动不便和缺少组织引导，农村老年很少参与旅游等服务性消费。超过50%的被调查对象表示没有出去旅游过；在文化娱乐项目上，多数被调查者表示没钱参加。消费与娱乐的单一性和低层次性不利于农村老人对外交流，致使视野缩短，接触范围狭窄。

（二）农村老年群体社会诉求扫描

由于子女常年在外打工、社会交往圈子小，当地空巢老人在日常生活中遇到的最大问题是孤独寂寞，其对当地政府或村委会采取的政策措施评价并不是很高，主要是他们最迫切的需求没有得到满足，即政府虽然在解决当地老人物质生活方面采取了一些措施，但由于没有“对症下药”造成“收效甚微”。

一是当地老人对政府、社会的期望集中在保障、医疗等方面。如农村老年期待健全农村社会保障体系，提供多元化保障服务，特别是医疗服务；同时期待加大农村老人公共休闲、娱乐设施的投入力度。

二是当地老人希望改善居住和出行状况。由于当地多为高山，上下山只有一条盘山公路，商业不发达造成来往车辆非常少，当地人一般徒步上下山，来回一次需要四五个小时。因此当地老人迫切希望改善交通状况，加大车辆流动量，方便出行。

三、农村老年群体的生存困境

农村老年群体作为社会弱势群体，在流动化、农村空心化的大背景下，农村老人的弱势性表现更为明显，农村老年的生存困境也越发加剧。

（一）生活水平低且生活质量得不到保障

重庆石柱县地处山区，大部分人都生活在海拔八百米的山地之上，村庄的大部分建筑物都是土砖房。这些房子低矮、破旧、阴暗，地面也是原始的泥土地，由于时间久远，已经变得坑坑洼洼，整座房子看起来岌岌可危。地形限制，使得当地耕地资源缺乏，人们一年可食用蔬菜寥寥无几，玉米、土豆容易储存的食物成了当地人首选。烟熏肉、豆腐干等腌制食品也是常年食物。地形限制也使得出行艰难，商业不发达，只能在赶集时买卖东西。

（二）社会交往圈子急剧缩小加剧老年孤独问题

从调查看，由于居住分散，使得很多老人不愿甚至是无力去和别人交往聊天。而且当地绝大部分青壮年外出打工，家里留下的多是老人和孩子。这使得很多老人社交圈子非常狭窄，老人感觉孤单。

（三）社会和家庭关爱欠缺导致精神需求得不到满足

没有子女亲人在身边照顾和关心，老人们觉得内心空虚。这种情况在当地十分普遍，政府和社会也无法很好的关注和解决这种状况。所以老人们精神需求问题一直没有得到有效满足。

（四）农村人力资源紧缺导致老人缺乏基本照料护理

由于年轻人大多选择外出打工，整个村子剩下的都是老弱妇孺，劳动力十分缺乏，老人们日常生活只能依靠自己。对于那些孤寡老人，村委会安排人员定期照看，但这并不能解决根本问题。多种因素使得老人没有得到应有照料护理。

（五）城乡老年人获得的社会保障的差距大

石柱县农村地区的60岁以上的老人大都有养老金以及医疗保险，极少数人有农村最低生活保障、危房补贴。而在县城以及市区，老人们享有养老保险、医疗保险、单位福利、工伤保险等多类社会保障项目、多层次的完善的社会保障体系，保障水平也在不断提高。总体而言，城乡社会保障水平差距巨大，农村社会保障水平过低。

四、农村老年群体救助与帮扶的状况及其效果

（一）生活帮扶方面的保障措施

从调查看，石柱县60岁以上的老人都享有社保（60-70岁的老人每月可领取80元的养老金，70岁以上的老人每月可领取90元）。当地老人可获得农村低保户的条件：80岁以上（3000元/年，且本人年增加120元）、重病的（大病一次性花费1万元以上）、残疾的（一二级残疾）都享有有低保（240元/年），并且户主年龄在60-69周岁的家庭年人均救助金额为660元，户主年龄在70周岁以上的家庭年人均救助金额为840元。不过当地养老保险少，一般因国家征地而失去土地的人才会有养老保险（600元/月）。

（二）疾病救助方面保障措施

当地农村合作医疗每人每年缴纳的费用从30元到50元再到60元，呈上升趋势。当地有个不成文的规定：看病时交门诊费100元才能算作住院，之后的医疗费用就可按比例报销，门诊费不算做在内，不交门诊费即为临时看病，药钱即为看病钱，并不予报销。当地农村医疗机构简陋，据调查，石柱县32个乡镇卫生院尚缺基本设备，如B超机、100—200mA X光机等医疗设备，此外医务人员专业素质和服务质量也不高。当地普遍存在着买药难，报销药品种类少，药价虚高的问题。农村卫生资源严重不足，“小病不医、大病难治、因病返贫”的现象在全县贫困山区农村老年人群体中较为普遍。

（三）日常照料方面的帮扶措施

从调查看，大多数村庄，村级组织会安排专人看护孤寡老人，帮助他们解决生活上的困难；在农业生产上，村委会也会给与老年人一些帮助，如送农肥、帮助收割。有些村庄正准备筹建老年人文化娱乐场所。当地困难或残疾老人享有危房改造补贴，用于从高山向平地或低地迁移。

（四）社会服务方面的帮扶措施

从调查看，由于政府重视不够，没有激发起民间救助力量的热情，导致当地救助机构发育滞后，民间救助工作停留在初级阶段，有的地方没有第三方组织的救助与帮扶。此外，当地村落正在积极申请将特色石屋列为风景区，希望以旅游业带动经济发展，为老人增收带来帮助。

针对当地政府或是基层组织为救助和帮扶农村老年人而采取的政策措施，研究者以生活满意度为指标，对农村老年群体的救助与帮扶绩效进行了调查。从数据看，近50%的老人对政府或基层组织所提供的服务持保留态度，32%的老人持不满意态度，二者达到了74%；认为满意的仅仅26%。

虽然当地政府和基层组织采取了多元的救助与帮扶措施，但满意度总体不高，这是因为当地政府或村委会只注意到提高农村老人的物质支持水平，而忽视了对老人的关心和精神状况的关注。从这个意义上讲，当地政府或村委会所采取的措施缺乏针对性。

五、农村老年群体救助与帮扶的相关建议

作为建设服务型政府重要内容的社会救助与帮扶体系，对实现社会公平、公正，维护社会稳定具有其他社会保障制度不可替代的作用。完善的社会救助与帮扶体系既是农村老年群体的迫切期望，也是当前建设社会主义和谐社会的必然要求。〔1〕

（一）政府层面的救助与帮扶措施

作为社会制度核心框架和象征的政府，履行社会救助功能，推动新型农村社会救助体系的建立，有着不可推卸的责任。

1.我们了解到当地的救助与帮扶框架呈现救助金额小、救助力量分散的特点，这给困难老年人申请救助带来不便，也造成部分救助不到位的现象。而社会救助与帮扶的资源整合和协调涉及多个职能部门，这就需要当地上级政府在出台救助政策时，要实现救助资金资源和救助信息资源的共享，达到有效的协调和衔接。

2.当地的社会救助与帮扶政策措施覆盖面较低，涉及层面较少。政府应积极扩大基本养老参保面，实现对农村老年人在物质与精神上保障的多元化。比如可根据各县、镇、乡的老人们的实际生存情况具体问题具体分析，按照经济发展情况和老人们的收入状况等对救助资金和资源进行不同等级的比例分配，比如对经济发展极其欠发达地区有计划地适当提高最低生活保障水平或增加额外的救助。此外，加强农村文化基础设施建设，比如兴建阅读室、老人活动广场或中心等，为老人们的日常交流提供更多平台。

3.当地老年人普遍反映农村医疗保障存在诸多问题，政府需健全当地基本医疗保障制度，完善农村合作医疗制度，多渠道充实农村合作医疗基金，加强农村医疗服务的基础设施建设，适当提高对最低生活保障对象的医疗补助标准，完善大病救济制度，积极探索农村住院医疗商业化保险的运作办法。〔2〕

4.我们的调查也发现，当地城乡居民在物质和精神生活上是存在很大的区别的。因此，应积极探索社会救助模式，可通过创办市级与乡镇级“爱心超市”和设置“网上爱心超市”栏目等方式，成立相应配套的社会捐赠接收站，以进一步扩大社会捐赠接受面，方便农村困难老年人领取爱心物资。〔3〕此外，探索开展城乡“富帮贫”的社会结对帮扶活动，城市或县城里生活较为富裕的家庭或是老人可根据自己的经济承受能力，对农村老年人进行定期的帮助与探访，既可一定程度上减轻农村老年人生活的物质压力，又可扩大他们的社会交往圈，改善和充实精神世界，满足内心需求。

5.建立健全社会救助与帮扶工作运行机制和监督管理机制。调查发现，当地社会救助工作并没有得到很好落实，不少老人反映并未享受到应有的社会救助。因此，在实际工作中，要积极抓好乡镇农村老年人救助平台建设，提供“一站式”的救助服务，对救助与帮扶信息进行动态分布，保证救助信息即时、准确、有效的利用，既做到“应保尽保”，又保证不“过保赖保”。同时，也需建立社会监督机制，特别是加强群众监督力度，实现政府救助与帮扶资金和资源的到位、基层政策的落实到位。

（二）社会层面的救助与帮扶措施

社会救助与帮扶体系的社会化在许多国家都是一种非常普遍的现象，鼓励各种民营机构、慈善团体等社会单位的参与，对社会救助与帮扶体系的发展有很大的促进作用。而根据实地调查的结果，当地民间层面的救助与帮扶机构发育滞后，因此来说需要：

一是拓宽社会救助资金来源。从美国、加拿大等国家救助资金的多层次投入体制的经验，结合我国社会救助资金来源大部分是由政府承担的现实情况，可形成综合投入机制，加强宣传力度，实现救助资金多元化发展。

二是大力发展农村为老服务的社会化实体和产业。通过适度政府扶持、企业资助、民间参与等方式，适度控低收费标准，可优先解决一批农村老年人的集中养老和护理照料的需求；兴办农村乡镇老年学校、在人口集中的村落增添老年人活动的娱乐、健身和体育设施，努力满足农村老年人多样化的服务需求。〔4〕

三是加快发展农村经济，增加收入，为老年人提供后续保障。加快第二、三产业的发展，为当地农民提供更多就业机会，从而使得很多年轻人不必外出打工，既可提高收入维持生活，又可就近照顾老人。

（三）农村老年群体的自我保障措施

农村老人可主动和村委会或是第三方组织加强交流沟通，表明自己的政治或生活层面的诉求，也可通过各种通讯媒介丰富自身精神世界；村落间的老人可自发建立老年人协会，在物质和精神上实现互帮互助；发展经济的同时培养年轻人树立敬老爱老的观念，使其尽到赡养父母的义务，可对优秀的养老典型及和谐相处的家庭给予精神或物质上的表扬和支持，以起到对大家的鼓励和推动作用。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张明.服务型政府建设途径探析—以社会救助体系为视角〔J〕.兰州教育学院学报， 2013，（05）.

〔2〕中共慈溪市委办公室.慈溪市社会弱势群体帮扶实施办法〔EB/OL〕.慈溪市弱势群体帮扶中心网.2003-2-18.

〔3〕余斌权.余姚市农村社会救助体系研究〔D〕.上海交通大学硕士学位论文，2009.

〔4〕重庆市云阳县老龄办.贫困山区农村老年人生存状态调查〔EB/OL〕.重庆市云阳县政府信息公网，2013-6-8.

〔责任编辑：史焕翔〕