应急产业民营化：产业升级与优化的新路径思考

张国磊　张燕妮

[摘 要]当前，我国突发公共事件频发，其诱因的复杂性，使政府应急管理任务更加严峻。在我国构建与完善应急管理机制背景下，应急产业发展逐渐得到重视。文章通过分析国内外应急产业发展概况，找出应急产业发展的局限性，从政策角度和理论角度提出应急产业民营化可行性，从历史角度与现实角度分析应急产业的必要性。从理论上提出应急产业民营化的构想，也为应急产业研究提供理论参考。

[关键词]应急产业；民营化；可行性；必要性

[中图分类号]F014.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）01 — 0041 — 02

引言

应急产业是一个新的概念，学术界关于应急产业理论的研究以及实践探索才刚刚起步，对应急产业的认识和概念的界定并没有达到统一。学者们大致认为，应急产业指由于受到自然灾害与社会不安全等因素的影响，突发公共危机事件威胁到公众切身利益，政府采用先进的科学技术为应急救援活动提供相关公共产品以及公共服务。随着我国经济社会发展，各种突发事件频发，应急产品供不应求。特别是在一些地区，突发公共事件处理过程存在滞后现象，应急产品分布不均，将会是政府应急管理机制出现疲软。因此，应急产品作为一种公共物品，能否将应急产品通过民营化模式发展？文章试图通过应急产业发展现状存在的问题，以历史和现实角度分析应急产业民营化的必要性，以政策与理论角度分析应急产业民营化的可行性的构想。在政府引导下提升应急产品购买力和竞争力，是提升政府公共服务质量的关键，也是突发公共事件应急管理机制完善的体现。

一、应急产业发展现状

在国外，尤其是美国、英国、日本的应急管理工作起步较早，应急产品和服务的市场化程度也比较高。相对与国外，我国应急产业发展比较滞后。

（一）国外发展现状

美国由于工业水平较高，应急产业发展较快，不仅在制造业与电子商务方面，而且在提供服务的第三产业同样发展迅速。再加上美国的保险业很成熟，因此产业链一直延伸到灾后服务。此外，在其他的灾难防护方面也有拨款，但是并不是直接扶持应急企业发展，而是都直接提供给联邦应急管理局，通过够买应急产品和招募应急人员，间接促进应急产业的发展，美国应急产品生产制造企业以外，销售应急产品的专门网站也比较成熟，通过网站把各公司的各种类型的应急产品进行整合，产品比较集全，并支持全球网上订购，对应急产品的供应链的整合发挥了重要作用。英国关于应急装备生产的企业很多，这些应急装备主要有：医药急救箱、个人防护用品、急救车辆、临时住房等，这些应急产品能满足水陆空各个层次的紧急救援需求。同时，英国将许多供消防的企业在官方网站上公布，以便交易。英国的应急产业主要集中在应急装备的提供，关注点在于救灾阶段，品种集全，在搜救产品和火灾救护产品最多。但是在应急培训咨询服务比较少。日本由于遭受的自然灾害比较频繁，以地震和火灾为主。因此，他们的应急产品侧重于预防地震和火灾上，采用先进的 IT技术与机器人技术等预防和应对突发公共事件。日本将先进的IT技术、机器人技术充分运用到灾害的救助当中，并注重相关应急技术专利发明，在一定程度上促进应急产业的发展。虽然，日本将应急产品渗透到应急救援的各个环节，但应急产业并没有独立出来，形成一个新的产业链。

综合上述，国外应急产业发展比较成熟，应急产业一些国家形成新的产业链，不仅科技含量高，而且与其他相关产业的交叉性很强，在一定程度上带动其他企业发展，为应急产业提供良好的产业环境。

（二）国内发展现状

我国学者主要从2003年抗击非典、2008年南方冰冻雪灾以及汶川抗震救灾等案例入手。分析出我国应急产业处于起步期，各项指标落后与欧美国家。学者们认为我国应急产业现状主要有：应急产业缺乏科技含量，应急产业人才缺乏；应急产业标准亟待完善，质量监督工作亟待加强；应急装备发展滞后；全社会的参与程度亟需提高；促进应急产业发展的政策形成机制仍不顺畅， 难以形成合力〔1〕〔2〕。此外，我国学者认为当前应急管理工作存在瓶颈，体现在应急救援能力方面存在资源保障体系存在缺陷；由于应急物资储备体系尚未建立，应急救援产品数量与质量远远不能满足应急管理的需要；同时布局不够合理，调运不及时；应急救援技术与装备落后；产业科技含量低，缺乏自主创新能力；资本市场、社会力量支持不足足应急需要〔3〕。

综合国内外关于应急产业发展现状分析，我国应急产业发展相对于国外比较滞后，应急救援技术相对落后，应急产品种类较少，供给远远不能满足应急救援任务，应急专业人才极缺。因此，我国政府着眼与现状，应加大对应急产业投入，培育应急专业人才；充分利用民间资源，投入应急产业发展，使应急产业走向市场化与民营化，促进应急管理与应急产业的发展。

二、应急产业民营化必要性分析

在我国公共突发事件频发背景下，应急管理趋向成熟，但我国应急产业发展落后与其他国家。面临公共突发事件诱因多样性历史背景下，以及应急产业全国分配不均的现实背景，大力发展应急产业是必然的，将应急产业民营化也是顺应产业发展规律。

（一）从历史角度

从2003年抗击非典，到2008年南方冰冻雪灾，再到2008年汶川抗震救灾，反映出我国当前应急产业的重要性，同时也提出大力应急产业发展的需求，我国是自然灾害多发的国家之一，其中地质灾害最为严重，2008年地质灾害为26580次，2010年地质灾害为30670次，比2008年增长15.39%，直接经济损失638509万元，比2008年增长95.30%〔4〕。随着我国经济社会的发展，城市化进程不断加快，资源、环境和生态压力加剧，自然灾害形式更加严峻复杂，政府公共突发事件应急管理任务艰巨。在我国自然灾害多发的背景下，政府不仅要建立和完善应急管理机制，同时也要注重应急产业的发展，使应急产业市场化与产业化。民营化的目的是将更多的应急产品通过资源优化配置，为防灾救灾提供更多的物资。政府通过够买私营企业的应急产品，为公共突发事件提供良好的应急产品。应急产业从政策到赋予法律效力的演变，说明我国重视应急产业发展，积极吸引社会资本投入到应急产业发展，也为应急产业发展提供法律依据。

（二）从现实角度

我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家，严峻的公共安全形势要求我们必须进一步加强应急管理工作， 当前我国政府迫切需要提高保障公共安全与应对突发事件的能力〔5〕。应急产业是以满足政府与社会公众的公共安全需求而从事经济活动的集合，该集合包括企业主体或组织也包括企业或组织所从事的经济活动的结果，即具有应急功能的产品和服务〔6〕。应急产业实质上是政府应对公共突发事件提供公共服务所衍生的产业，这种产业是在特定的情况下发挥着至关重要的作用，应急产业服务的对象是突发公共事件处理。应急产业民营化立足于产业多元化，公共安全事件的不确定性、难以预见性和迅速扩散性等特征，客观上要求应急产业的专业化、规模化发展以科技力量为支撑点和推动力，企业生产的产品多元化可以有效的提供有效的公共服务，使政府更好的应对公共安全事件。应急产业民营化的意义：有利于合理发挥政府和市场的作用；有利于培育新的经济增长点；有助于产业结构的升级与优化。

三、应急产业民营化可行性分析

应急产业是政府为满足公共需要而提供的一种公共产品，应急产业是政府应对公共危机应急管理体系中运用到的一种社会资源，以政府为主导，在资金和政策支持下，将这些产业民营化，政府通过够买民营企业的应急产品，向社会提供服务，从而减少政府治理公共危机成本。

（一）从政策角度

当前我国处于突发事件高发期，政府侧重于应对公共突发事件应急管理机制的建设与完善。2006年《国家突发公共事件总体应急预案》提出建立健全应急物资监测网络、预警体系和应急物资生产、储备、调拨及紧急配送体系，完善应急工作程序，确保应急所需物资和生活用品的及时供应，并加强对物资储备的监督管理，及时予以补充和更新。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。2009年《关于加强工业应急管理工作的指导意见》提出依据国家突发公共事件应急体系建设规划，结合应对相关突发事件应急工业产品需求，编制并实施工业产品应急保障能力建设规划，统筹推进工业产品应急准备、生产和供给能力建设，工业企业负责应急工业产品生产，履行应急社会责任。因此，从不断完善的突发事件应急管理机制分析，我国政府越来越关注应急产业发展，不仅在资金与政策上支持，还赋予应急产业发展的法律效力，为应急产业发展奠定基础。同时也为我国应急产业民营化提供政策与法律的可能性。

（二）从理论角度

民营化指政府将持有权益转让给私人企业。萨瓦斯指出民营化可以改善政府公共服务提供的绩效，提升政府公共服务职能。欧文·休斯认为民营化改革本质上是个政治问题，它需要政府进行管理，并对民营化进行了总结。盖伊·彼得斯提出市场化模式，主张在人事、财政等方面进行改革，破除政府垄断供给。在公共服务业民营化理论指引下，将部分应急产业民营化，在政府的主导下，企业扩大应急产业规模，可以改善应急产业在我国分布不均衡现象，从而为应急管理提供物质保证。当前我国公共突发事件频发，政府公共管理环境变化，需要政府不断地调整公共突发事件应急管理策略，应急产业发展处于动态的过程。新公共管理理论认为主张将一些公共部门私有化或者公共部门与私营部门合作，这样可以提高公共部门竞争力，解决效率低下的问题。政府将竞争机制引入应急产业发展，提高应急产业生产企业竞争力，提高企业生产效率，促使企业生产出科技含量高的应急产品，并在市场化过程中淘汰落后的产品，使应急产业良性发展。

四、结语与展望

文章通过研究国内学者关于应急产业发展存在的问题，在此基础上提出应急产业民营化的构想，只是理论的初步设想。如何将应急产业民营化，在应急产业民营化过程遇到的实际问题以及规避风险问题也有待探索。

〔参 考 文 献〕

〔1〕闪淳昌.大力发展应急产业〔J〕.中国应急管理，2011，（01）：17-19.

〔2〕郑胜利.我国应急产业发展现状与展望〔J〕.经济研究参考，2010，（28）：10-17.

〔3〕 余廉.基于国家应急能力建设的应急产业政策研究〔J〕.中国应急管理，2009，（07）：10-15.

〔4〕 国家统计局.中国统计年鉴（2006-2010年）〔EB/OL〕. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/（2013-10-01）.

〔5〕 李岗.提升基层政府应对突发事件能力的对策建议〔J〕.国家行政学院学报，2012，（01）：43-46.

〔6〕 林霞，邹积亮.应急产业发展的动力机制及政策激励分析〔J〕.中国行政管理，2010，（03）：80-83.

〔责任编辑：杜 宇〕