西部城乡一体化发展需要战略思考

任宗哲

内容提要 西部经济发展滞后，导致西部“三农”问题更加突出，城乡二元结构更加固化，城乡经济社会一体化进程不仅远落后于全国平均水平，更滞后于东部。《西部城乡经济社会一体化战略研究》正是从战略高度研究西部城乡经济社会一体化的一部新著。文章对该书四方面的主要内容进行了评述，同时也指出了该书在研究体系的自洽性、评价指标体系的理论基础方面的不足和改进空间。

关键词 城乡经济 社会一体化 西部战略研究

〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0038-05

一、 引言

改革开放以来，中国经济社会快速发展，被誉为“中国奇迹”、“中国模式”。但与此极不相称的是，中国城乡二元结构难题并未破解，城乡差距尚未显示出清晰的缩小趋势，城乡发展一体化格局尚未形成。可以说，中国经济社会具有特殊的二元结构特征，处理由二元结构引起的城乡关系问题是长期以来困扰中国经济社会发展的核心问题。而中国西部经济发展水平低，城乡关系问题表现得更为突出，统筹城乡发展的任务更加艰巨。

当前，我们的改革已经进入深水区，原有增长红利已经释放殆尽，各种社会矛盾进入集中爆发期，经济社会发展面临前所未有的新挑战，而中国特有的多重城乡二元结构长期存在和不断固化，正是产生这些问题的重要原因。在全面深化改革的大背景下，若要缩小城乡差距进而化解社会矛盾，寻找中国经济新的增长点，顺利推进我们的既定改革任务，实现“两个一百年”和中华民族伟大复兴的“中国梦”，那么，释放中国尤其是西部农村的增长潜力，实现西部城乡统筹发展，建立西部城乡经济社会一体化新格局，应是我们所必须面对和解决的重大问题。但是，西部城乡经济社会一体化到底有何特殊之处？西部城乡经济社会一体化的现状到底如何？西部城乡经济社会一体化到底应怎么搞，怎么设计战略、选择什么模式、依循哪些路径？我们亟需探索这些问题的解决方案。

由西北大学经济管理学院白永秀教授及其团队所著的《西部地区城乡经济社会一体化战略研究》（人民出版社2014年出版）则较为系统地回答了这些问题。该书是以白永秀为首席专家的国家社科基金重大招标项目“西部地区形成城乡经济社会一体化新格局的战略研究”的最终研究成果，全书共7章，38万字。该书研究的理论基础是国内外城乡经济社会一体化理论和对中外实践模式考察，科学评价了中国西部11个省区城乡经济社会一体化的水平，探讨、构思了中国西部城乡经济社会一体化新格局的总体战略，将西部城乡经济社会一体化概括为颇具操作性的六种战略架构和发展途径。

二、主要内容及述评

1系统研究了城乡经济社会一体化新格局的理论

第一，该书在近代以来城乡关系变迁分析的基础上，提出了中国四重城乡二元结构理论。认为中国城乡关系的演进受到近代中国特殊因素的影响，经历了一条特殊道路，大体可以概括为四个阶段：第一阶段是1840～1949年，在西方工业文明与市场经济的双重冲击之下，中国的城乡二元结构初步形成；第二阶段是1949～1978年，在计划经济体制之下，中国的城乡二元结构最终形成；第三阶段是1978～2003年，在前改革时代，城乡“级差式”发展和“分离化”改革拉大了中国的城乡差距；第四阶段是2003年至今， 白永秀教授把从1978～2003年初建立社会主义市场经济体制的时期称为“前改革时代”，从2003年到21世纪中叶完善社会主义市场经济体制的时期称为“后改革时代”。可参考白永秀及其合作者在2010～2013年期间发表的多篇论文。在后改革时代，中国的城乡关系出现既统筹又分离的复杂趋势。在近代漫长的历史演变中，中国城乡二元结构全面渗透到各个方面，形成了特殊的四重城乡二元结构，即城乡经济、政治、社会、文化二元结构。该书进一步解析了中国四重城乡二元结构的内在作用机理，从时间上看，四重二元结构具有不完全继起性；从空间上看，四重二元结构具有一定的并存性；从关系上看，四重二元结构具有一定的互动性。可以说，四阶段分析较好地梳理了中国城乡二元结构从形成到固化的发展过程，四重城乡二元结构理论全面地把握了中国城乡二元结构的特殊性，也只有突破发展经济学二元结构的分析范式，才有可能开出契合中国实际的三农问题解决药方，在这点上，该书则做出了有益的尝试。

第二，该书清晰界定了城乡经济社会一体化的内涵、特征、内容。城乡经济社会一体化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。城乡经济社会一体化是指建立在城乡之间互动发展新机制基础上的协调和融合。这种城乡经济社会一体化是既保持城与乡各自发展特色和功能分工，又打破城与乡相互割裂旧格局的新形态。该书认为推进城乡经济社会一体化协调发展与融合的过程，就是“四个一体化”的统一，即城市与农村、经济与社会、城市经济与社会、农村经济与社会一体化。城乡一体化应当在时间上同步进行，在内容上相互交融，在动力上相互推进，在统筹中融为一体。该书进一步提出，城乡经济社会一体化是一个系统工程，涉及经济社会发展的方方面面，大致包括城乡建设规划、市场体系、产业布局、经济主体、公共服务、基础设施、社会管理、生活方式、生态环境、收入分配等十个方面的一体化内容。城乡经济社会一体化内涵的科学界定，对其特征的准确把握，对十方面内容的全面概括，为进一步深化对西部城乡经济社会一体化的战略研究，奠定了坚实的理论基础。

第三，该书提出“扭住产业结构优化这个牛鼻子促进西部城乡经济社会一体化”是解决西部“三农”问题和城乡问题的关键所在。从“三农”问题角度看，三农问题的关键是农民收入，农民收入问题的关键是农民就业，就业问题的关键是就业载体即产业的培育；从农村城市化与农民市民化的角度看，城市化与市民化的关键是失地农民有一个长期稳定的收入，而长期稳定的收入取决于长期稳定的就业，这就决定了要有长期稳定的产业。因此，该书十分注重城乡经济社会一体化中的产业培育，提出“扭住产业结构优化这个牛鼻子促进西部城乡经济社会一体化”的观点。

2详细评述了国内外城乡经济社会一体化的模式

第一，该书在对人类社会城乡关系变迁史简要梳理的基础上，勾勒出城乡关系演进的总体图景。城乡关系的演进与生产力发展水平密切相关。生产力的发展推动着人类生产方式与生活方式的变革，由此带动城乡关系不断演进。从旧石器时代到新石器时代到青铜时代再到铁器时代，生产力的发展推动人类由逐水草而居向定居并进行农业生产转变，农村与城市由此诞生，此时城乡之间呈现一种互相依存的关系。工业革命的爆发和推广极大地推动了生产力的发展，机器大工业逐渐成为最主要的生产方式，城市化水平不断提高，城乡之间出现了明显的分离与对立。进入后工业化时代，城乡经济社会联系日趋紧密，生活条件不断趋同，城乡经济社会一体化最终实现。

第二，该书评述并借鉴了五个发达国家的城乡一体化（城镇化）发展模式。随着工业化、城市化和农业现代化的完成，发达国家和新兴工业国家基本实现了城乡经济社会一体化，这为中国西部统筹城乡发展提供了重要借鉴。作者选取英国、法国、德国、美国和韩国等5个国家，对它们的城乡经济社会一体化模式进行评价，并分析其对于西部的借鉴之处。一是英国精密协调发展模式。自20世纪中期开始，英国在高度城市化的基础上，依靠精细的科学规划和论证，大力发展中小城市，而形成了以大中小城市协调发展、农村劳动力就业结构多元化、农村基础设施和公共服务水平不断提高为主要特征的城乡一体化模式。二是法国分散平衡发展模式。自20世纪中期开始，法国依托工业分散计划和领土整治计划等政策，实现了城乡经济社会一体化。分散平衡即在城市与乡村之间，不偏重于一方，不追求过高的城市化水平，实现分散平衡发展；在大城市与中小城市之间，不偏重于一方，实现分散平衡发展；在经济与社会之间，不偏重于一方，实现平衡发展。三是德国小城镇发展模式。自二战后，德国在实现高度城市化与工业化的基础上，依托大力发展中小城市和小城镇、实施乡村更新计划、促进农业产业化经营、建立起完善的城乡社会保障体系等城乡发展政策，形成的以中小城市和小城镇发达、城乡社会保障体系完善为特征的城乡一体化模式。四是美国郊区化发展模式。自20世纪60年代开始，美国在成为高度城市化国家之后，依托高速公路网、汽车的普及、新科技革命兴起，经济活动向大城市郊区和农村小城镇转移，促使这些地区快速发展，而形成的以城市郊区化、“逆城市化”、农业现代化、农村公共产品供给体系完善化为特征的城乡一体化模式。五是韩国新村建设模式。自20世纪70年代开始，依托韩国政府实施的以“勤奋、自助、合作”为宗旨，以农业现代化、农村城镇化和工业化、加强农村精神文明和法制建设为主要内容的“新村运动”，实现韩国由城乡分离向城乡融合转变的城乡一体化模式。对五个发达国家或新兴工业化国家城乡一体化（城镇化）模式的研究，不仅为西部城乡经济社会一体化提供了有益借鉴，更为西部乃至中国城乡经济社会一体化探明了发展的方向、目标和可能的路径。

第三，该书评价并借鉴了四个国内城乡经济社会一体化的模式。作者选取了国内特色鲜明、相对成熟、效果良好的嘉兴模式、诸城模式、佛山模式和成都模式进行研究，并分析了其对西部推进城乡经济社会一体化的借鉴意义。一是嘉兴“两分两换”模式。嘉兴按照“土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障”的要求，以“农业生产经营集约，农村人口要素集聚，提高农民生活水平和生活质量”为目的，以“两分两换”（将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换农民生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换农民生活方式） 王彧、郭锦辉、张海生：《“两分两换”：嘉兴探索优化土地资源》，《中国经济时报》2009年10月15日。为主要内容，推进城乡经济社会一体化。二是诸城“社区建设”模式。自2007年以来，诸城大力开展农村社区化建设，依法撤销全部行政村，将其合并为农村社区，在此基础上构建农村社区管理服务平台、加强农村公共产品供给、打造城乡产业发展载体，推进城乡经济社会一体化。三是佛山“三化”解“三农”模式。进入21世纪以来，佛山以跳出“三农”看“三农”、跳出“三农”解决“三农”为指导思想，以农业产业化、城镇化和新型工业化“三化”联动来解决“三农”问题，推进城乡经济社会一体化。四是成都“三个集中”模式。自2003年开始，尤其是2007年成都被确定为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，成都以推进工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中为抓手，带动新型工业化、新型城镇化和农业现代化，以推进城乡经济社会一体化。全国四个城乡经济社会一体化典型模式，既有来自东部发达地区的嘉兴、诸城、佛山，也有来自西部的成都，对他们的详细剖析，更为西部城乡经济社会一体化提供了切实的借鉴和对标榜样。

3较为科学、全面地评价了西部城乡经济社会一体化的现状及时空变化趋势

该书构建了包含城乡空间、经济、社会、生态环境一体化等四方面的二级指标体系，并细化为包含35个具体指标的三级指标体系，规定了指标属性，明确了指标含义及算法。按照指标体系中4个二级指标、35个三级指标的设计，既注重广泛收集各地的统计年鉴、各种专业年鉴的资料数据，也注重通过实地调研获取第一手数据，并将两类数据进行对接。从适用范围上看，这套指标体系既适用于对西部层面的城乡经济社会一体化水平进行评价，也适用于对全国省级、市级行政区划的城乡经济社会一体化水平进行评价。从功能上看，这套评价指标体系能反映城市与乡村在空间、社会、经济和生态发展过程中相互作用的程度，能描述和表现区域城乡互动发展任一时间各个方面的现状和各个方面要素的变化趋势。接着，作者运用主成分评价方法，对西部除西藏外的11个省（自治区、直辖市）2000～2011年间12年的面板数据进行分析研究，进而从时序变化视角对西部城乡经济社会一体化水平进行了分析，对总体状况及4个方面一体化现状进行评价，对全国四大区域的5个代表性省份城乡经济社会一体化水平作了比较分析，将西部城乡经济社会一体化状态划分为城乡一体化起步地区、初步推进地区、推进地区、加速推进地区四种类型。四种类型的划分，清晰界定了不同省份所处的城乡经济社会一体化发展水平，而针对每个省的具体分析为相关决策者指明了下一步统筹城乡工作的重点。

4系统设计了西部实现城乡经济社会一体化的战略

第一，系统提出了西部地区推进城乡经济社会一体化的战略思路和战略步骤。在西部城乡经济社会一体化战略思路的设计中，应注意全面反映城乡经济社会一体化的内容、模式、路径等三方面内容。西部城乡经济社会一体化新格局基本实现的时间是建国百年后的2050年左右，在这个过程中应采取“三步走”战略：第一步从2007年到2020年，是西部实现城乡经济社会一体化的基础奠定期；第二步从2021年到2040年，是西部实现城乡经济社会一体化的深入推进期；第三步从2041年到2050年，是西部实现城乡经济社会一体化的系统完善期。

第二，详细论述了西部推进城乡经济社会一体化的战略内容。西部城乡经济社会一体化的实现，绝不可能一蹴而就，而是一个长期的系统工程。具体涉及十个方面的一体化内容，它们之间也绝非简单的并列关系，发挥着不同的作用。作者提出“城乡建设规划一体化是前提，城乡市场体系一体化是桥梁，城乡产业布局一体化是载体，城乡经济主体一体化是内在动力，城乡公共服务一体化和基础设施一体化是基本内容，城乡社会管理一体化是保障，城乡生活方式一体化和生态环境一体化是深化，城乡收入分配一体化是基础”。在此基础上，作者从战略定位、现状、滞后原因、战略措施四个方面，逐一详细论述了西部上述十个方面的城乡经济社会一体化的具体情况。可以说，与同类研究相比，对这十方面城乡经济社会一体化具体内容的详尽分析，体现了本书作者认真严谨的治学态度和顶“天”立“地”的治学追求。

第三，科学设计了西部推进城乡经济社会一体化的战略模式。西部不同地区的发展基础、区位条件、各类资源禀赋、既有产业结构各有特色，推进城乡经济社会一体化的战略模式也应当有不同选择。该著概括出西部城乡经济社会一体化的“六种模式”：大城市拉动型模式、现代农业拉动型模式、资源产业拉动型模式、特色产业拉动型模式、综合优势拉动型模式和生态旅游拉动型模式。作者在西部充分实地调研、掌握一手数据的基础上，提出西部城乡经济社会一体化的六种模式，这是本书区别于以往笼统给出对策建议研究的一大特色，只有解决农村发展的动力问题，依循不同的动力模式，才有可能真正实现城乡差距的缩小，从而实现城乡经济社会一体化。

第四，清晰确立了西部推进城乡经济社会一体化的战略路径。西部推进城乡经济社会一体化的过程，实质上就是西部农村生产要素集中的过程。西部应通过6条战略路径来集中分散的要素：即“大县城-大镇-大社区”的农村城镇化路径；“对不适宜生存和发展的农村采取人口逐渐外迁和在原住址进行生态环境建设，对只适宜生存但没有发展潜力的农村尊重市场机制选择分类建设，对既适宜生存又有发展潜力的农村进行重点建设”的新农村和美丽乡村建设路径；“企业-产业-产业集群”的产业发展路径；“一部分农村劳动力到外地就业与居住、一部分在县城就业与居住、一部分在镇政府所在地或大村就业与居住”的农村劳动力就业与居住路径；“社区办幼儿园-镇办小学-县办初中-市办高中”的基础教育资源配置路径；“社区办卫生所-镇办卫生院-县办综合医院-市办区域中心医院”的医疗卫生资源配置路径。作者准确把握了中国农村落后的本质原因，即农村生产要素分布过于分散，而这背后，是城镇化布局过散、新农村建设过散、产业分布过散、劳动力就业过散、教育医疗资源过散，从这一根本性节点出发，作者提出了整合、集中相关要素资源的战略路径。

该著写作历时五年，与白永秀教授所主持的重大招标项目同步进行。在项目完成和本书写作过程中，白永秀教授和他的团队取得了一系列成果，在《中国工业经济》《中国软科学》《学术月刊》《复旦学报》《改革》《经济学家》等期刊发表论文70余篇，出版专著8部，提交成果要报5份，为政府提交咨询建议6份；依托该项目孵化国家级、省部级科研项目23项。团队的研究成果在经济学界产生了广泛的学术影响，所发表论文被《新华文摘》全文转载2篇、论点摘编1篇、索引1篇，《中国社会科学文摘》、《高等学校文科学术文摘》各摘录1篇，《光明日报》论点摘编3篇，《人大报刊复印资料》全文复印10篇。该书所提出的西部城乡经济社会一体化的战略内容、战略模式、战略路径及战略支持体系已被西安市、贵阳市，延安市安塞县、吴起县等县、市的《“十二五”规划》所采纳；提出的陕西城乡经济社会一体化的相关建议被陕西省决策咨询委员会采纳；与延安市政府共同设计的《延安市率先实现统筹城乡发展总体方案》2010年获陕西省政府批准实施；提出的西部地区城乡一体化的产业载体发展建议被延安市延川等县采纳。

总之，《西部地区城乡经济社会一体化战略研究》是作者直面现实重大问题，理论与实践紧密结合的研究成果，充分体现了国家社科基金重大招标项目所应达到的学术高度与水准。多年来白永秀教授笔耕不辍，他带领的研究团队，不断探索和破解中国西部“三农”及城乡一体化问题，该书中做出的一些判断、分析和发现是独到的，所作的理论分析和概括有创新、有深度，并有政策参考价值。希望本书的问世能为推动城乡经济社会一体化发展提供科学的理论指导和政策支撑。

三、研究不足与改进建议

1研究不足

第一，理论体系、评价指标体系、战略内容体系三大体系之间有差别。在理论部分，作者论述了近代以来中国逐渐形成了城乡经济、政治、社会、文化四重城乡二元结构，并且相互作用，使中国城乡二元结构不断固化、城乡差距难以缩小。在指标体系部分，该书从城乡空间、经济、社会、城乡生态环境一体化等四个方面设计了指标体系。而在战略内容体系部分，作者将城乡经济社会一体化分解为十个方面的内容，即城乡建设规划、市场体系、产业布局、经济主体、公共服务、基础设施、社会管理、生活方式、生态环境、收入分配一体化。亦或是考虑理论、评价指标、战略内容尤其各自特点，该著的这三部分内容并不完全一致。

第二，评价指标体系的理论支撑不足。该著研究的是西部的城乡经济社会一体化问题，从直观来看，指标体系设计应围绕着两方面进行，但书中是从空间、经济、社会、生态环境这四个方面设计指标体系，似乎是城乡一体化或城乡发展一体化的所应对应的指标体系。对于这样设计的根据，缺乏明确的说明和解释。进一步说，出现这一问题，原因在于设计指标体系的理论支撑不足。

2改进建议

第一，一致化分析框架。从严格意义上讲，一项高水平的社科研究，其理论研究、现状刻画（或现状评价）、对策建议（该书为战略内容）三大体系之间应保持内容统一和逻辑自洽，即应在同一个框架下展开研究。建议研究团队在本书的再版或后续研究中，注意这个问题。

第二，强化指标体系的理论支撑。评价指标体系的全面、科学程度直接决定了被评价对象的真实、客观程度。而衡量一个评价指标体系本身，除了指标体系的覆盖面、信度、效度外，最关键的就是指标体系的理论基础，即回答：为什么要这样设计指标体系，为什么要选取这些基础指标等问题。这决定了一个指标体系的生命和其评价的质量。建议研究团队应进一步说明指标体系设计的依据，加强指标体系的理论基础研究。

作者单位：陕西省社会科学院

责任编辑：秦开凤