制约西北贫困地区城乡经济社会

袁文英　王勇

摘 要 农村剩余劳动力转移、农村土地产权制度是制约西北贫困地区城乡经济社会一体化发展的主要瓶颈。影响西北贫困地区农村剩余劳动力转移的主要因素有人口增长过快，惯性大；农村劳动力素质低下，就业技能单一；乡镇企业发展严重不足，布局分散，制约了劳动力就地转移；城乡一体化发展滞后；农业生产力低下，经济结构严重滞后。农村土地产权制度不适应西北贫困地区城乡一体化发展，需要改革的主要方面表现为耕地锐减和土地利用的低效率；农村土地的不当征用问题。

关键词 农村 剩余劳动力 转移 产权 城乡经济

基金项目：本文系2016年甘肃省社会科学规划项目“甘肃省精准扶贫精准脱贫实践经验和发展对策研究”（项目批准号16YB 072）的阶段性成果。

作者简介：袁文英，兰州交通大学马克思主义学院副教授；王勇，西北师范大学政法学院教授，博士。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.312

城乡一体化是源于城市地理学的一个概念，空间维度（包括自然空间和社会空间）是其应有之义。其实质是农业与工业之间从失衡走向整合，重在农业与工业之间的功能互补和产业对接；农民与市民从分际走向融合（统一），重在农民与市民的法律身份的同一和人格上的平等。因此，真正需要“一体化”的是农民和市民，是将农民和市民的法律身份“一体化”为“公民”或“国民”。西北贫困地区，是指处于甘、宁、青三省区的老、少、边、穷基层农牧地区。由于经济发展落后，自然条件恶劣等原因，西北贫困地区在实现城乡一体化发展中遭遇许多瓶颈，其中包括农村剩余劳动力转移和农村土地产权制度。

一、西北贫困地区农村剩余劳动力转移制约了城乡一体化发展

（一）农村剩余劳动力转移对农业生产、农民收入和农村社会的影响

西北贫困地区由于自然条件限制，农业劳动生产力水平低等原因，存在大量农村剩余劳动力。只有将庞大的农村剩余劳动力转移出去，才能提高农业的劳动生产率，才能实现农业的适度规模经营，才能真正实现城乡经济社会一体化发展。

1.剩余劳动力转移对农业生产的影响。首先，剩余劳动力转移提高了农业劳动生产率。劳动生产率和剩余劳动力转移之间又具有相互促进的关系。其次，剩余劳动力转移扩大了农户的土地经营规模，一定程度上实现了规模经济。在西北贫困地区的多数地区，土地资源禀赋条件本来就不具备优势，只有通过剩余劳动力转移，降低农业劳动力密度，扩大了农户的土地经营规模。最后，农村劳动力的转移还可以发展农业产业化组织，最终把传统的自给自足农业改造为现代的商品农业。

2.剩余劳动力转移对农民收入的影响。一方面，从农业部门转移和流出的劳动力一般都流向收入更高的地区或收入更高的产业部门，这部分劳动力的收入状况可以得到明显改善，剩余劳动力外出务工收入成为农民收入的主要组成部分。如2008年甘肃省第二次全国农业普查主要数据公报，甘肃农村劳动力资源总量1234.12万人，而外出劳动力247.8万人，占20%。而甘肃农村人均纯收入2008年只有2723元。根据调研发现，在宁夏回族自治区南部山区，有些地方的劳务收入已经超过农民纯收入的三分之一，成为贫困山区农民增加收入时主要渠道。另一方面，农业部门由于剩余劳动力的流出，农业的劳动生产率也会提高，剩余农民可以从农业的适度规模经营中增加收入。

3.剩余劳动力转移对农村社会的影响。经历了现代城市文明洗礼的输出剩余劳动力一旦返乡后，就能够带回先进的生活方式、生产技术和商品经济观念，对当地人民群众思想观念产生深刻影响，便于建设农村社区，实现城乡经济社会一体化发展。

（二）西北贫困地区农村剩余劳动力转移的制约因素分析

通常情况下，城镇化的发展水平决定了农村剩余劳动力的转移程度。西北贫困地区国有企业经济效益低、吸收就业人口有限，何况还有大量的城市待就业人口需要解决，并且西北贫困地区农村剩余劳动力数量庞大、素质低下的特点决定了这一转移途径并不顺畅。

1.人口增长过快，惯性大。在西北贫困地区，许多人生育男孩传宗接代的生育观念十分根深蒂固。结果是越生越多，越生越穷；越穷还想再生，陷入一个恶性循环。客观地讲，在西北贫困地区这样特殊的自然环境下从事农业生产，缺少男孩的家庭确实存在较多的困难。正是在这种生育观念的影响下，西北贫困地区的人口增长较快。据人口学家的推算，按我国现在的妇女生育率，即使保持在更替水平，人口增长还将持续保持35-40年，而西北人口将持续增长45-50年。由此可见，西北贫困地区人口增长的惯性还是很大的。这个因素对于解决西北贫困地区的农村剩余劳动力转移问题来说是个不利因素。

2.农村劳动力素质低下，就业技能单一。西北贫困地区农村劳动力素质与经济发达地区而言，相对比较低。2006年，西部地区农村外出劳动力4035万人，其中文盲占1.7%，小学文化程度及以下的占26.6%，高于全国同类标准19.9%。甘肃234.12万农村劳动力资源中，文盲229.96万人，占18.6%；小学文化程度431.11万人，占34.9%；初中文化程度436.16万人，占35.4%；高中文化程度121.48万人，占9.8%；大专及以上文化程度15.41万人，占1.3%。因此，农村劳动力素质低下，就业技能单一，无论在农村劳动力转移的规模和速度上，还是在农村勞动力转移层次上都是一个不容忽视的制约因素。

3.乡镇企业发展严重不足，布局分散，制约了劳动力就地转移。发展乡镇企业，可以充分利用乡镇企业吸收农村剩余劳动力的经济作用。西北贫困地区的乡镇企业发展严重不足，布局分散的现状制约着西北贫困地区农村劳动力的转移。与经济发达地区相比，西北贫困地区乡镇企业的发展严重滞后。西北贫困地区发展乡镇企业的制约因素是多方面的，主要有封闭的思想观念，薄弱的农业基础，资金运行的恶性循环，乡镇企业产业结构安排与布局短视化，产权结构落后，缺乏创新动力等，使得乡镇企业发展严重不足，而且布局十分分散，从而影响了对农村剩余劳动力的吸收，这也是西北贫困地区农村剩余劳动力问题严重于经济发达地区的一个重要原因。

4.农业生产力低下，经济结构严重滞后。西北贫困地区由于受自然条件和经济发展水平的限制，农业生产力非常低下。一方面，农业生产力低下，农业剩余严重不足，就会降低农民的资本积累，农民每年都在重复进行简单再生产。农业的基础性地位就会受到影响，最终又减缓工业的发展速度。工业发展受到影响就会减弱对农村剩余劳动力的吸收能力。另一方面，农业生产力低下，必然导致农业产业化水平不高。通过发展科技，加强组织，不断扩大农业吸收劳动力的空间，同时建立农村城镇（社区），才能实现农村剩余劳动力的就地转移。西北贫困地区经济结构严重滞后于全国发展水平。在第一产业就业的劳动力超过一半，有的甚至高达70%以上。大量农村剩余劳动力因为不能充分就业，收入水平很低，陷入贫困边缘。

二、西北贫困地区农村土地产权制度不适应城乡一体化要求

（一）耕地锐减和土地利用的低效率

十五期间中国耕地面积净减少9240万亩。1999年与1996年相比，耕地面积净减1300万亩，平均每年净减433万亩。2000年耕地减少244.4万亩，2001年耕地减少895万亩，2002年耕地减少2526万亩，2003年耕地减少3796万亩，2004年耕地减少的速度得到了控制，但耕地净减少仍近1200万亩。至此，目前农村土地产权制度安排的滞后性就更为突显了。另一个不争的事实就是西北贫困地区农村土地的低效率利用。这一方面是由土地承包方式引发的。农村经济体制改革之后，我国耕地主要实行的是按人均包的方式，一部分劳动力较弱农户经营不了或经营不好耕地，就只好走粗放经营的道路。而劳动力较强农户在种地之余涉足他业谋取收入，成为兼业型农户，而当兼业经营发展到工商收入成为家庭收入的主要来源时，农户逐渐削弱了对土地的投工投资，导致部分地方土地产出呈现下降趋势。另一方面，就是土地经营的分散化。实行承包制初期，我国耕地一般采取按人均包、按劳均包、按人劳比例均包三种方式。当时能在较大程度上激励劳动者的热情，但平均承包造成了土地高度分散、资源配置效率低下等问题。这种超小型平均化经营成为农业降低成本，吸收资金、技术和对传统农业进行改造的主要障碍，引发了一系列土地低效率利用的问题：首先，造成耕作不便，许多农户共同使用同一水利设施，因较难管理造成水利设施年久失修，利用率低；其次是地块多而零碎，田埂道路占地多，给耕作、灌溉、植保等带来诸多障碍，且不利于大型机械化的使用；再次是地块分散，各家各户地界相连，农民争界争水纠纷不断。农业剩余是城乡一体化的基础和必要条件。城乡一体化也并不是将农村人口都推向城市，而是农村土地的城市化、农村产业结构的调整和农民社会保障体系的建立，使农村人口就地转化为城市人口。

（二）农村土地的不当征用

农村土地的征用，确切的称谓是农村土地的“被”征用，是影响农村城乡一体化进程和城市土地规模的直接因素。就城市土地经营来看，目前土地征用中主要存在以下三项问题：

1.补偿标准偏低，农民损失严重。我国当前土地征用立法对土地征用补偿标准，有的规定了固定的标准，如土地管理法。《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，即“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费；安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。被征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年產值的6-10倍，被征用耕地的安置补助费，为该耕地被征用前三年平均年产值的4-6倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”这一补偿标准只考虑了农民的直接损失，没有考虑间接损失。而且对农民直接损失的补偿也很少，这对农民不公平。另一方面，农村土地被征用后即转化为城市土地，城市土地基本是用于第二、第三产业，某土地的GDP贡献率在各城市及城市内各区位有所不同，但总体要远高于农村土地。而农民的土地征用补偿费在城市中连套房子都买不起，而其被征用土地的面积却是欲购买房屋的数十倍。

2.补偿方式单一，补偿金发放监管不力。我国农民长期缺乏资金积累，又没有比较完善的社会保障措施，抵御自然灾害和社会风险的能力都比较低，所以对征用土地的补偿金心理预期比较高，希望提供一个长期的保障。但现有的一次性给付的补偿方式使缺乏理财和投资能力农民很快就会将有限的补偿金消耗殆尽。

3.农村土地城镇化与农民市民化的脱节。也正因为农村土地和城市土地之间的巨大价差，才引发了土地城市化的速度大大快于人口城市化速度的现象。由于大量“农民”没有有效转化为“市民”身份，近年来进城务工的农民大量失业。在城市郊区，有不少想种地的农民，却无地可种，同时并没有真正融入城市的经济社会网络中。