特定非金融领域反洗钱制度框架和管理思路研究

关婷婷

【摘要】近年来，随着我国金融领域反洗钱监管制度的逐步完善，洗钱及相关犯罪活动向非金融行业转移的趋势日益明显。据调查，目前非金融领域面临的风险呈快速上升态势，房地产、拍卖、典当、律师、会计师等非金融行业均有洗钱案例发生。国际上，金融行动特别工作组（FATF）在2012年先后发布了《反洗钱和反恐怖融资新40项建议》和《新40项建议评估方法》，将特定非金融机构反洗钱工作列为评估一国反洗钱和反恐怖融资工作体系的重要内容。为了适应国内外形势需要，亟待全面启动特定非金融领域的反洗钱工作，结合国际标准与国内实际确立和制定我国特定非金融领域的反洗钱制度框架。

【关键词】反洗钱 特定非金融领域 制度框架

一、特定非金融行业反洗钱国际标准和国外立法概述

金融行动特别工作组（FATF，以下均用此简称）是目前世界上最权威的反洗钱和反恐怖融资国际组织，其制定的反洗钱四十项建议是世界各国开展反洗钱工作所公认的国际标准。FATF的主要任务是制定反洗钱国际标准，促进有关法律、监管、行政措施的有效实施，打击洗钱、恐怖融资、大规模杀伤性武器扩散融资等危害国际金融体系活动。FATF建议为各国打击洗钱、恐怖融资和扩散融资设定了全面、完整的措施框架。我国作为FATF正式成员，在反洗钱工作的推进过程中，充分注重运用国际标准，以确保我国反洗钱、反恐融资和防止大规模杀伤性武器扩散融资工作的有效性，并满足FATF对成员国的评估要求。

（一）FATF规定的特定非金融行业范围与义务

依据2012年2月FATF发布的《打击洗钱恐怖融资和扩散融资国际标准：FATF建议》，明确规定应承担的特定非金融行业包括：赌场，不动产中介，贵金属和珠宝交易商，律师、公证人、其他独立法律专业人士及会计师，信托和公司服务提供商五大类行业及职业。这些行业在从事特定业务时，均需履行规定的反洗钱义务。具体义务范围和内容包括：

1.从事以下业务时履行客户尽职调查和交易记录保存义务。（1）赌场：当客户在赌场从事3000美元/欧元及以上的交易时。（2）不动产中介：为客户从事不动产买卖交易时。（3）贵金属和珠宝交易商：当客户从事15000美元/欧元及以上的现金交易时。（4）律师、公证人、其他独立法律专业人士及会计师：在为客户准备或实施买卖房地产，管理客户资金、证券或其他资产，管理银行账户、储蓄或证券账户，为公司的设立、运营或管理进行出资安排，为法人或法律实体的设立、运营或管理以及买卖企业实体等相关活动相关的交易时。（5）信托和公司服务提供商：在为客户准备或实施担任法人设立的代理人，担任（或安排他人担任）公司董事或秘书、合伙人或者与其他法人相关的类似职位，为公司、合伙人或任何其他法人或法律实体提供注册办公地址、营业地址或办公场所，担任（或安排他人担任）书面信托的受托人或为其他法律实体中行使同样职责的，担任（或安排他人担任）他人的名义股东此类活动相关的交易时。特定非金融行业和职业应当履行的客户尽职调查和交易记录保存义务的内容与金融机构相同。

2.从事以下业务时履行可疑交易报告义务。律师、公证人、其他独立法律专业人士和会计师在代表客户（或为客户）进行以下交易时，报告可疑交易：买卖不动产；管理客户资金、证券或其他财产；管理银行账户、储蓄或证券账户；为公司设立、运营或管理进行出资安排；法人或法律实体的设立、运营或管理，以及经营性实体买卖。鼓励各国将报告要求扩展到包括审计在内的会计师的其他专业活动。当贵金属和珠宝交易商从事15000美元/欧元及以上的现金交易时，应当报告可疑交易。当信托与公司服务提供商在代表客户（或为客户）进行下列交易时，应当报告可疑交易：担任法人设立的代理人；担任（或安排其他人担任）公司董事、董事会秘书、合伙人或其他法人单位中同级别的职务时；为公司、合伙或其他法人或法律安排提供注册地址、公司地址或办公场所、通信方式或办公地址的；担任（或安排他人担任）书面信托的受托人或在其他法律安排中承担同样职能的；担任（或安排他人担任）他人的名义持股人。

3.履行其他反洗钱义务。FATF建议18-21条对金融机构的要求同样适用于特定非金融行业和职业，包括在集团内部采取内部控制措施，确保其境外分支机构和附属机构执行与集团一致的反洗钱和反恐融资措施；与特定国家的自然人、法人、金融机构建立业务关系或交易时，采取有效并与风险相适应的强化尽职调查措施；履行保密义务，严禁对外界泄密向金融情报中心报告可疑交易或相关信息的事实。

（二）国外特定非金融行业反洗钱相关立法情况

从有关反洗钱国际标准和各国的反洗钱立法情况看，也明显呈现逐步将反洗钱义务主体范围扩大到金融机构以外的发展趋势。

1.联合国。2000年，《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第7条规定，“各缔约国均应：（a）在其力所能及的范围内，建立对银行和非银行金融机构及在适当情况下对其他特别易被用于洗钱的机构的综合性国内管理制度和监督制度，以便制止并查明各种形式的洗钱……”2003年，《联合国反腐败公约》第14条规定：“各缔约国均应当：（一）在其权限范围内，对银行和非银行金融机构。包括对办理资金或者价值转移正规或非正规业务的自然人或者法人，并在适当情况下对特别易于涉及洗钱的其他机构，建立全面的国内管理和监督制度，以便遏制和监测各种新式的洗钱……”

2.欧盟。欧盟先后制定了四个反洗钱指令，其中在2001年的第二个反洗钱指令中，将反洗钱义务主体从银行、货币兑款所等金融机构扩展到律师、会计师、审计师、房地产商、拍卖师和赌博业主等非金融机构和职业；在2005年的第三个反洗钱指令中则进一步扩大了反洗钱义无主题的范围，即包括信托、公司服务机构以及现金交易1.5万欧元的商品提供者。对反洗钱义务主体范围的界定各国虽有不同，有的在反洗钱法律中以是否从事“金融交易”界定应承担预防性反洗钱义务的“金融机构”，包括特定非金融机构在内。

3.美国。美国2001年《爱国者法案》第三章“消除国际与打击恐怖主义融资法案”第365条规定了非金融贸易或商业中收到硬币与货币报告的义务。根据该条规定，报告主体是任何从事非金融贸易或商业的人，在一次性交易或累计交易收到超过1万美元现钞或硬币，应向美国金融犯罪执法网络提交报告。

此外，随着洗钱向非金融机构渗透，某些特定非金融机构，主要是现金交易量大的行业机构以及一些专业中介机构，如律师和会计师事务所等也被要求建立于自身行业特点相适应的洗钱预防制度。

二、我国特定非金融行业反洗钱监管现状

目前，我国反洗钱工作已进入深水区，反洗钱和反恐怖融资工作复杂性和交叉性不断增加。而我国对特定非金融行业反洗钱监管，在法律规定上，《反洗钱法》第三条中规定“在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。”只在法律层面将特定非金融机构纳入了反洗钱义务主体的范围。但从《反洗钱法》出台到现在，尚未出台针对特定非金融行业和职业的反洗钱具体规定，对应当履行发洗钱义务的特定非金融行业和职业的范围也未正式明确。尽管如此，对应国际上已确定的特定非金融行业和职业的范围，我国针对相关行业也建立了比较完善的反洗钱法律和管理规定，这些法规虽然在立法角度上不是立足于专门的反洗钱和反恐融资工作，但其中的部分规定与部分反洗钱措施具有风险防范作用。

关于赌场，我国不容许开设赌场和赌博活动。在《刑法》第三百零三条设立了赌博罪，明确禁止以营利为目的的赌场、网络赌场或为赌博网站担任代理等形式“开设赌场”。

关于房地产中介，其行业管理部门为住房城乡建设部，1996年的《城市房地产中介服务管理规定》对房地产咨询、价格评估和经济活动进行了规范，明确了房地产中介机构和中介人员的执业资格条件。2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》规定：商品房销售实行实名制购房，推选商品房合同网上即时备案。

对应律师、公证人、其他独立法律专业人士和会计师三类职业，只要求相关从业人员须通过考试依法取得资格证书，律师和公证人员均受司法行政部门管理，并成为各级律师会和公证协会会员，注册会计师由各级财政部门管理，并成为注册会计师协会的成员。但是，《律师法》、《公证法》和《注册会计师法》未要求注册会计师履行反洗钱相关业务。

信托和公司服务提供商行业，我国《反洗钱法》将信托投资公司视为金融机构规定了其应履行的反洗钱义务。公司服务提供商目前在我国尚无确切的对应行业，但存在大量为公司提供注册服务的个人和中介机构，对此类职业尚无明确的行政主管部门，导致大量虚假验资行为和空壳公司的产生。

此外，我国还有众多的典当行以及近几年发展起来的小额贷款公司和民间投融资公司等与资金密集活动有关的行业，这些行业均由政府有关部门审批和管理。其中对典当行作为特种行业由商务部门和公安部门共同管理。

上述有关制度管理一方面为我国开展特定非金融行业反洗钱工作奠定了相应的行业管理和法规基础，另一方面与复杂而深刻变化的反洗钱工作形势要求还有一定差距。按照《反洗钱法》规定，需要尽快全面制定和管理我国特定非金融行业的反洗钱工作相关制度。

三、我国特定非金融行业反洗钱工作的管理对策

随着金融监管制度的不断严格和完善，洗钱风险向特定非金融领域转移的趋势日益明显。金融行动特别工作组每年发布的洗钱类型研究报告不断强调关注特定非金融机构存在的洗钱风险，要求有关国家考虑采取应对措施，扩大反洗钱措施的覆盖范围，并将反洗钱体系有效性引入新评估方法，成为与合规性同等重要的评估内容。

（一）立足我国反洗钱实际，借鉴国际标准合理确定我国特定非金融行业的范围和履行义务内容

FATF建议中关于“评估风险和适用风险为本的方法”指出，各国应当识别、评估和了解本国的洗钱与恐怖融资风险，在风险评估基础上适用风险为本的方法，确保防范或降低洗钱和恐怖融资风险的措施与已识别出的风险相适应。如发现风险较高，应确保其反洗钱与反恐融资体系能充分解决这些风险。如发现风险较低，可以决定在特定情况下，允许对某些FATF建议采取简化的措施。FATF新建议中确定的特定非金融行业与我国相关行业存在的法律基础、运行机制和业务范围存在部分差异，所以，不应完全照搬国际标准。此外，我国还存在一些洗钱风险相对较高的非金融机构有必要尽快将其纳入反洗钱义务履行范围，如拍卖行，典当行、投融资公司等等。因此，我国在确定国内适用的特定非金融行业的范围框架时可以从两个方面入手：

一是充分借鉴国际标准。国际标准中涉及的行业在国内有对应行业的应当全面纳入义务范围；二是适用风险为本的方法，根据我国洗钱风险评估状况，适当将其他高风险行业纳入义务范围，并合理确定特定非金融行业应当执行的反洗钱和反恐融资具体制度框架。

（二）立足我国行业管理实际确定具有中国特色的特定非金融行业反洗钱监管模式

我国《反洗钱法》规定，国务院反洗钱行政主管部门组织、协调全国的反洗钱工作，负责反洗钱资金监测，制定或者会同国务院有关金融监督管理机构制定金融机构履行反洗钱义务的情况，以及在职责范围内调查可疑交易活动等。可见，人民银行在我国反洗钱工作中发挥牵头部门的作用，并对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督检查，未涉及非金融行业主管部门的职责及对特定非金融机构的监管。《反洗钱法》第三十五条规定，应当履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部门会同国务院有关部门制定。由于特定非金融行业涉及的行业众多，各行业均涉及不同的专业领域，各行业对从业机构和人员的要求千差万别，由人民银行统一形式对这些行业的监督检查将面临着信息不对称、人力资源不足、监管效率低等困难。我国《反洗钱法》规定：“国务院有关部门、机构在各自的职责范围内履行反洗钱监督管理职责”，“国务院反洗钱行政主管部门、国务院有关部门、机构和司法机关在反洗钱工作中应当相互配合”。我国特定非金融行业都有相应的行业主管部门，可考虑在完善反洗钱部级联席会议的基础上构建特定非金融行业反洗钱制度，形成与人民银行的有机配合和协调系统，着力提高我国反洗钱工作的有效性。

（三）建立和完善我国特定非金融领域反洗钱工作核心制度

反洗钱和反恐融资以及防止扩散融资工作既关系到我国经济安全和社会稳定，又对我国开展国际合作、履行反恐和共同打击犯罪等国际义务具有重要意义。为使我国特定非金融行业的反洗钱和反恐融资工作符合国际标准要求，强化部门合作，结合国内实际展开顶层制度设计，才是适应反洗钱新形势的工作模式，才能解决中国的实际问题，因此，需要从战略高度来调整和深化部门合作，应对特定非金融行业的范围、义务内容、反洗钱行政主管部门和行业主管部门的职责划分和相互配合以及行业自律组织在反洗钱工作中的角色定位等问题予以明确。同时，还应学习一些西方发达国家，对我国出台的反洗钱法律进行合并和拓展，使其涵盖特定非金融行业等领域。

（四）建立特定非金融机构内部控制指引，有效规避和控制经营中的洗钱风险

建立有效的反洗钱内部控制制度，目的在于提高特定非金融机构的风险意识，加强自我约束和风险管理，引导特定非金融机构主动履行反洗钱义务。各国立法和有关国际标准对金融机构和特定非金融机构建立反洗钱内部控制制度军做出了比较明确的要求。因此，我国为适应日益复杂而繁重的反洗钱形势，有必要建立特定非金融机构涵盖有反洗钱制度的内部控制指引，以引导其在开展自身业务的同时能够履行反洗钱义务。