反洗钱法规体系问题及建议

尚蕾

【摘要】在全球经济蓬勃发展的同时，各种各样的洗钱犯罪活动也愈加猖獗。中国作为国际反洗钱战线的重要成员，必须采取各种措施预防洗钱活动，打击洗钱犯罪。然而我国现行的反洗钱法规体系还存在一定的不足，需要借鉴其他国家的先进经验，逐步进行完善。本文将介绍我国反洗钱法规体系的发展历程，提出我国反洗钱法规体系中存在的问题，并为建设更加完善的反洗钱法规体系提出一些建议。

【关键词】反洗钱 法规体系 治理措施

一、前言

国际范围内洗钱活动的猖狂，已经引起了世界各国的重视，世界各国开始联合起来打击这种经济犯罪行为，对世界范围内的经济秩序进行整顿。世界各国的反洗钱经验表明：建立一套完善、有效的反洗钱法规体系，才是打击洗钱活动的根本方法。我国在2006年10月1日颁布了《反洗钱法》，并随之产生了一系列规范反洗钱工作的法规和部门规章，这些法律法规为我国的反洗钱工作提供了较为完善的法律依据，对我国反洗钱工作的健康、有序发展保驾护航，但是在实践工作中也确实存在一定的不足，需要进一步的补充和完善。

二、我国反洗钱法规体系的发展历程

我国反洗钱工作起步较晚，现代意义的洗钱概念从20世纪80年代开始散见于一些部门规章或条例中，但是并未形成体系。随着我国改革开放的不断深入，国际洗钱活动向我国各领域渗透的形势日益严峻，反洗钱工作逐渐成为维护我国政治、经济安全的一个内在需要和国际义务。1988年12月19日，我国政府签署了《联合国禁毒公约》，将“转移、隐瞒出售毒品所产生的经济收入”定性为犯罪行为[1]。虽然没有明确出现“洗钱罪”的字样，但是从本质上来说这是我国法律史上第一次对洗钱行为进行专门的规定。随着毒品犯罪、走私犯罪和相关洗钱活动的进一步蔓延，我国政府开始重视起洗钱犯罪所带来的危害，逐步在立法当中加入“洗钱罪”这一罪名。1997年3月，全国人大通过了新的《中华人民共和国刑法》，在第一百九十一条明确了“洗钱罪”的概念，并将“洗钱罪”的上游犯罪增加到三种，填补了我国刑法上原有的罪名体系所存在的漏洞和空白，健全了我国反洗钱刑事立法。2006年6月，全国人大常委会通过《刑法修正案（六）》，将“洗钱罪”的上游犯罪增加至七种，进一步完善了对洗钱罪上游犯罪的规定。

我国反洗钱行政立法相对于刑事立法起步较晚，但进展很快。2006年10月1日，我国颁布了《反洗钱法》，并于2007年1月1日正式实施，这是我国首部专门的反洗钱法律，它是反洗钱工作上升为国家意志的体现，为我国反洗钱法制化、规范化揭开了新的序幕。与此同时，我国对原有的部门规章进行了有体系、有计划的完善和修订，形成了以《刑法》、《反洗钱法》为基础，《金融机构反洗钱规定》、《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》等为补充的一系列预防和打击洗钱行为的反洗钱法律法规体系。

三、我国反洗钱法规体系中存在的问题

（一）洗钱罪的上游犯罪范围过窄导致洗钱罪难以认定

目前，我国《刑法》和《反洗钱法》仅将洗钱罪的上游犯罪限定为：毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动组织犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪。而从我国的司法实践看，当前的组织卖淫犯罪、偷逃税款、私分国有资产罪、赌博罪以及证券市场上的内幕交易和市场操纵等严重犯罪等也大多伴有洗钱行为，但是洗钱罪是基于上游犯罪而产生存在的，因此就无法追究其洗钱罪的刑事责任。如果犯罪分子不仅仅是犯了洗钱罪，还同时实施了上游犯罪，我国的司法实践多是归并为上游犯罪，因此实践中以“洗钱罪”宣判的案例也少之又少。由此可见，如果合理界定洗钱上游犯罪的范围，必将能够更有力的打击洗钱犯罪行为。

（二）尚未建立对特定非金融机构的监管措施

《反洗钱法》第三条规定了履行反洗钱义务的主体既包括在中华人民共和国境内设立的金融机构，也包括特定非金融机构。特定非金融机构是指从事房地产销售、贵金属和珠宝交易机构、拍卖企业、典当行以及律师事务所、会计师事务所等。而在现有的反洗钱法规体系中，均未制定对特定非金融机构的监管措施。也就是说特定非金融机构是我国反洗钱监管的“真空地带”，极易成为洗钱犯罪分子利用的工具。

（三）实施反洗钱调查权的范围局限性较大

《反洗钱法》第二十三条规定国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构可以向金融机构进行反洗钱调查。开展反洗钱工作的一个重大意义就是金融机构能够在日常工作中发现可疑交易活动，人民银行根据实际情况可以启动调查程序，从而发现洗钱犯罪行为。但是在实际工作中，由于人民银行地市一级派出机构不具备反洗钱调查权，金融机构报送的重点可疑交易只能向上一级机构报送，而上一级机构在人员配备、工作重点等方面的原因，很多线索实质上处于搁置状态，到最后不了了之，很大程度上降低了反洗钱工作的有效性，也大大打击了金融机构反洗钱工作人员的积极性。

（四）客户身份识别制度与金融机构业务发展不相适应

《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》已经制定实施十年之久，在这期间无论是金融机构的各类产品创新，还是国家在工商管理、税收管理等方面都出现了新的政策和变化，而原有的制度规定已经不能适应反洗钱工作的新要求。比如近几年蓬勃发展的非柜台业务——自助发卡、网上银行、手机银行等，客户身份识别制度中没有明确规定具体的操作要求，各家金融机构的做法也不尽相同，在实际操作中难免造成反洗钱行政执法的困难，也容易使得个别金融机构投机取巧，简化客户身份识别措施，从而被犯罪分子所利用。

（五）大额和可疑交易报告制度过于“客观化”

《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》中明确规定了金融机构上报大额和可疑交易的标准，然而这些标准过于“客观化”，存在一定的问题。一是不能随着经济金融环境的发展变化而变化。近年来，不同客户对于现金、转账等方式的支付偏好发生了很大变化，很多支付工具也应运而生，比如微信、支付宝、财付通、借贷宝等，很多不法分子就利用这些新的工具进行不法活动，试图逃避监管。二是容易造成金融机构过分依赖系统标准，缺乏主管能动性。大部分金融机构在实际执行大额和可疑交易报告制度时，都是依靠本机构建立的反洗钱系统根据报告标准将符合要素的客户和交易筛选出来，而对于在办理业务中发现的可疑行为缺乏敏感性，往往错失真正的犯罪线索。

四、对建设完善我国反洗钱法规体系的建议

（一）进一步拓宽洗钱罪的上游犯罪范围

建议结合我国的实际情况，并借鉴国际上的先进经验，尽可能的将能够诱发洗钱行为的犯罪都纳入“洗钱罪”的上游犯罪。

（二）尽快出台针对特定非金融机构的反洗钱监管制度

建议人民银行联合国家工商总局、税务总局、商务部等部门，共同出台专门针对特定非金融机构的反洗钱监管制度，从客户身份识别、可疑交易报告等方面明确它们应当履行的义务和责任，切断企图利用这些行业进行洗钱犯罪的利益链条。

（三）合理扩大反洗钱调查权的范围

建议人民银行将反洗钱调查权的范围扩大至地市一级派出机构，赋予它们对于金融机构报送的重点可疑交易线索进行调查的权利，一方面能够提高重点可疑交易的成功率，另一方面也能够激励金融机构反洗钱工作人员的主动性。

（四）完善客户身份识别制度

建议人民银行在修订客户身份识别制度时，不要对具体业务的操作规程进行细化，而是按照业务类别制定基本标准，并且赋予金融机构自行制定基于法定标准之上的更为严格的识别措施，使得客户身份识别制度在合规的前提下更加具有可操作性，并将这一要求纳入日常对金融机构的考核范围。

（五）建立大额和可疑交易“主观”报告制度

建议人民银行在修订大额和可疑交易报告标准时，不再制定统一的“客观”标准，而是要求各金融机构根据自身业务发展的情况，自行制定上报大额交易的标准，同时对于可疑交易报告工作，鼓励金融机构设计自己的可疑交易标准，在依托反洗钱系统的基础上强化自主识别能力，充分发挥主观能动性，逐步实现以主观分析为主，辅以客观指标的可疑交易报告形成方法，提高可疑交易报告的情报价值。

五、结论

洗钱行为会扰乱我国的经济秩序，导致大量资金外流，政府财政收入减少。打击洗钱行为是世界各国的共同责任。我国政府要积极加强法制建设，完善反洗钱的法规体系，同时确保反洗钱与金融改革同步进行，建立良好的反洗钱生态环境，将犯罪分子的洗钱渠道彻底切断。

参考文献

[1]郭静红.国外反洗钱经验对我国的启示[J].内蒙古金融研究，2014，02：59-63.

[2]唐朱昌，汤俊.转型国家反洗钱形式合规与实效不对称的原因分析——基于规制俘获的视角[J].上海金融，2014，05：29-33.

[3]叶葆华，袁达松.论自由贸易区试验下的反洗钱监管法制[J].河南警察学院学报，2014，06：124-129.