目前文物保护单位管理模式及面临的问题

李洪岭

摘要：文物保护单位是人民政府按照法定程序，将历代遗留下来的具有历史、艺术、科学价值的革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等不可移动的文物公布为各级文物保护单位，正式列入国家有计划地、科学的和法治的管理之中。文物保护单位的管理是文物工作的重要内容。如何按《文物保护法》的要求，对文物保护单位进行有效的管理，是我们面临的难题之一。本文从管理模式的分析，结合我县的实际情况，对文物保护单位的管理问题作一初步探讨。

关键词：纪念建筑物；古文化遗址；文物保护法

中图分类号：TV62 文献标识码：A 文章编号：1674-3520（2014）-02-00176-02

一、目前的管理模式

所谓管理模式，就是根据各个文物保护单位的不同情况而采取的管理方式。根据《文物保护法》的规定，我国文物保护单位分为国家级、省级、市级、县级和一般文物保护单位。由于文物保护单位级别多，具体情况又千差万别，因而管理模式，成效也不可避免地存在差异。经过多年的探索与实践，目前所采取的管理模式可归纳为如下几种：

（一）机构管理模式：即国家针对某一具体的文物保护单位，建立专门的保护管理机构，对其实施有效的保护和管理。它的主要任务，是负责对该处文物保护单位进行保护、管理、维护、修缮、藏品保管、宣传陈列和科学研究工作。这是对文物保护单位的最佳管理方式。

（二）直接管理模式：即由当地的文物管理机关对文物保护单位进行直接的管理。该模式通常适用于地面无明显标志的纪念遗址、古文化遗址、古墓葬等，由于无具体的使用单位或使用者，由文物部门对保护单位进行监督或监探管理，或由文物部门直接聘请专人，专职或兼职作为文管员，进行日常管理看护，定期向文物部门汇报情况，遇有紧急情况立即报告。文物部门则给予文管员一定的补贴。

（三）部门管理模式：即由非文物系统的其他部门管理的模式。因产权和管理权不在文物部门，只能由使用单位或部门与文物管理部门签订使用合同，明确保护责任与任务，并指定法人代表或责任人为文物保护负责人。由于历史的原因，很多文物保护单位的权属关系比较复杂，因而在各管理模式中，该模式占有相当比例。

以上三种管理模式，从管理效果来看，由于采用专门的机构管理或直接进行管理，减少了各种干扰，故而第一、二种管理模式效果较佳。第三种模式的关键是监督管理。各使用者对文物的认识水平不同，在使用或维修的过程中的态度与处理方式上也存在差异，因而加强监督与管理，依法履行合同尤为重要。委托管理模式相对松散，若能与第二种模式互相结合，也能起到良好的效果。从各县市区来说，根据自己的实际情况，管理模式上不尽相同。一些文物保护单位建立文物管理组，利用离退休人员及其他人员进行日常管理，文物部门对其进行监督管理，不承担相应的经费，日常开支自筹解决；有些县市区根据文物保护单位的分布情况，聘请兼职文物管理员，每个文管员负责一处或几处文物保护单位，由所在乡镇发给一定的补贴，解决了一些文保单位管理难的问题；多县市区鉴于境内文物较多的实际，采取多种形式，或成立专门机构，或直接管理，或投专管人员，或签订使用合同；其他县也根据自己的情况，结合各级文物保护单位的“四有”工作，采取了适合自己特点的措施和管理模式。虽然各县（市）及各文保单位的情况不同而采取不同的管理模式，但只要认真实施，加强管理，不断完善，均能取得预期的成效。只采取一种管理模式，或推行一刀切来对情况各异的文保单位进行管理是不切实际的，也无法做到有效的管理。

二、当前面临的问题

现在的管理模式，是在《文物保护法》及其相关法规的指导下，各地多年探索的结果，对文物保护管理工作起到一定积极的作用。然而，在新的社会环境条件下，仍面临很多问题。一方面，由于各级文物保护单位涵盖面广，各单位情况不一，不可能都建立相应的管理机构，将所有的文物单位都纳入文物部门的直接管理之下。另一方面，地方领导、部门领导对文物工作的认识、重视程度不一，也影响了对文物保护单位的管理。特别是近几年经济建设的发展，文物保护单位管理上的问题日益突出，旧的矛盾未彻底解决，又出现许多新的矛盾、新的问题。目前，困扰文物保护单位的问题有：

（一）现状经费的矛盾：经费短缺一直是困扰我们文物工作的一大难题，其中最直接反映在文保单位的管理上。由于经费缺乏，很少文保单位的管理、维修能够真正得到落实，有的只能任其损坏，甚至倒塌。僧多粥少的现实矛盾，使得文物保护中“先革命，后治病”这一起码的政策也难以真正落实。在保护维修经费中，上级的补助经费往往是唯一来源，地方上难以筹集。

（二）重视与落实的矛盾：随着文物在经济建设以及在旅游开发中的作用的增强，文物保护工作得到普遍的重视，地位得以提高。但这种重视与文物单位的管理显得有不和谐之处。其一是以加强管理为名，随意将之纳入景区管理或旅游管理部门，有的成立综合管理机构，但结果几乎都是削弱了文物的行政管理和业务管理；其二是只重视特殊的、经济效率好的文保单位，这种片面重视根本上无法改变文物单位的困难局面，也难已解决文保单位管理中的诸多问题。

（三）开发与保护的矛盾：文保单位的开发利用是体现文物价值的重要内容。但目前的开发热潮，对文保单位的管理造成空前的威胁，开发与保护的矛盾较为突出。一些文保单位的管理部门或法律意识淡漠，或功利思想严重，只顾眼前利益，未能履行相应的责任和义务，未征得文物部门的同意和批准，随意维修，甚至拆毁古建筑，破坏地下遗存，造成建设性破坏。这些违法行为，往往发生在其他部门管理的文保单位，很难对其进行有效的监督，管理上也很容易失控。

（四）效益矛盾：由于各文保单位的知名度、地理位置、旅游趋向不同。少数单位经济效率较好，但绝大多数经济效益较差或根本没有效益，这种内部贫富悬殊的矛盾，在全国也带有普遍性。就部分县市区情况而言，景区文物保护单位平均年收入上千万元，但是绝大多数单位却仍在贫困中徘徊，等待救济，等待“救命”和“治病”。这种贫富矛盾是由多种因素造成的，但若长期存在，无疑对文物事业的可持续发展是极为不利的。增强自身活力，缓解效益矛盾，是我们面临的重要问题。

三、几点认识

针对当前存在的问题，我们需要认真的分析，冷静的思考。目前文保单位管理中存在的问题，并不是管理模式不再适应工作的发展而需彻底改变，几种管理模式是我们长期以来对各级文物保护单位管理经验的总结，随着形势的发展，新的问题、新的矛盾也因之出现，机械地套用某一模式已难适应发展之需。因此，对现有的的管理模式，一是要不断完善，二是要依法进行管理。在认真贯彻执行对文保单位“有效保护，合理利用，加强管理”原则的基础上，抓好以下方面的工作：

（一）提高认识。它包括三个方面的内容。一是提高广大人民群众对文物及其重要性的认识，这是搞好文物管理的基础；二是提高领导干部对文物工作的认识水平，这是搞好文物保护管理工作的关键；三是进一步提高文物工作者的认识水平，这是搞好文物保护管理工作的保证。作为文物部门，要抱着守土有责的态度，认真宣传、贯彻《文物保护法》，不但要向广大人民群众宣传，也要向各级、各部门领导宣传。同时，面对复杂多变的形势，文物工作者更要解放思想，转变观念，将文物保护单位的管理，与经济建设、社会发展更好的结合起来，在矛盾中找到共同点，使之能互相促进，和谐发展。目前的普法教育，虽已开展多年，但《文物保护法》始终未列入范畴，为增强广大干部、群众的法制观念，提高对文物的认识水平，很有必要将《文物保护法》列入全国性的普法计划，以营造遵守、执行《文物保护法》的良好氛围，这对于文物保护单位的管理，同样具有积极的意义。

（二）强化管理职能。文物管理职能主要表现在行政执法管理和业务监督管理上。全国各地发生的违反《文物保护法》的行为中，针对文物保护单位的占有相当比例，而法人单位的违法现象比较突出。法人违法反映出来的是群体性违法，且往往涉及部门或集体利益，追究起來难度大。要强化管理职能，须从两方面入手，一方面，各地要根据本地的实际情况，制定相应的可操作性的法规或管理办法，在此基础上，针对不同的情况，采取相应的措施，树立《文物保护法》的权威性，解决执法不严、违法不究的问题；另一方面，文物管理部门要加强业务管理，加大监管力度，认真履行保护合同及有关管理措施，将文物保护单位纳入科学、正规的管理体系，使业务管理、监督真正落到实处。

（三）处理好开发与保护的关系。对文物保护单位一味进行保护而不加以利用是无意义的，但只讲利用而不注意保护同样是危险的，二者必须兼顾。对一个地区来说，众多的文物保护单位，全面开发利用也不现实，保护仍是主题，但开发利用是必然之路，而且要走出自己的路。因此，各地区的开发利用应有主次，要贯彻“重点开发，全面保护”的原则，先以一个或几个点为突破口，不断摸索经验，循序渐进，促进整个地区文物保护工作的开展。对先开发的文物保护单位，要以保护作为前提，以实现开发利用与保护工作的良性循环；对一时无法开发利用的，当以保护为主，使其真实性和完整性不受自然和人为的破坏，在适当时候再予以开发利用。

文物保护单位的管理功在当代，利在子孙，同时也是一项艰巨任务。近几年经济建设的发展，既为文物保护单位的管理提供了条件，也对我们的工作提出了更高的要求。适应社会主义市场经济的发展需求，适应文物事业的可持续发展需求，完善和补充现有的管理模式，建立灵活多变和行之有效的管理模式，这是客观形势对文保单位管理工作的需求，也是我们的目标。