《中华人民共和国文物保护法》完善历程溯往*

文/中国建筑设计研究院有限公司 清华大学建筑学院 荣 幸

中国建筑设计研究院有限公司建筑历史研究所 王 旭

0 引言

2020年11月10日，国家文物局对外发布《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（征求意见稿），这是我国文物保护法自1982年颁布以来的又一次重大修订。回溯历史，我国文物保护法制化进程中极为重要的3部法律法规分别是中华人民共和国成立之初颁布的《文物保护管理暂行条例》（以下简称《暂行条例（1961）》），改革开放初期颁布的《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法（1982）》），以及21世纪初期颁布的《中华人民共和国文物保护法》（2002修订，以下简称《文物保护法（2002）》）。

本文尝试以时代背景为前提，梳理总结上述3部法律法规中条文的变更情况，进而揭示我国文物保护法的完善历程，对于理解新版文物保护法以及提高民众的文物保护意识有一定的现实意义。

1 中华人民共和国成立之初：《暂行条例（1961）》

中华人民共和国成立之初，为摆脱“一穷二白”社会面貌，我国各领域积极投身于社会主义基础建设，积极发展工农业。在基础建设过程中，许多不可移动文物不得不为城市化建设让路。以北京为例，为将首都建设成新型城市，先后拆除瓮城9座、城楼13座、箭楼9座、闸楼2座、木牌楼9座，混凝土牌楼14座，砖石牌楼1座、大小门楼12座等。此外，在农业生产建设中也时有发生历史文化遗址、古墓葬等文物遗迹保护与建设冲突的事件。同时，加之法律法规不健全，不少文物流失海外，盗墓事件屡见不鲜。

为有效权衡基本建设和文物保护之间的关系，遏制走私、盗掘等行为，1950—1958年，我国先后颁布多个办法、指示。但因其多针对单一问题，故在时任国家文物事业管理局局长王冶秋先生的主持下，于1961年颁布《暂行条例（1961）》这一综合性法规，共18条。该条例作为我国文物保护法的前身，总结中华人民共和国成立以来的经验，奠定了我国文化遗产保护的理论基础，具体表现为对国家保护的文物进行界定，制定不可移动文物保护的管理体系和明确可移动文物的流通管理办法。

1.1 国家保护文物的界定

“文物”一词早在唐朝诗文中便有指代“前朝遗物”之意，在1935年出版的《旧都文物略》中又具体指代城垣、宫殿、坛庙、苑囿、坊巷、陵墓、名迹、河渠关隘、金石、技艺、杂事等。在《暂行条例（1961）》第二条中规定，我国保护文物包括不可移动的建筑物、遗址、墓葬、石窟寺、石刻、纪念物，以及可移动的艺术品、工艺美术品、古旧图书资料等。值得注意的是，该条例中已明确强调文物应具有“历史、艺术、科学”三大价值。

1.2 不可移动文物保护管理体系

《暂行条例（1961）》以《关于在农业生产建设中保护文物的通知（1956）》中对“保护单位”的有关规定为基础，初步制定不可移动文物的保护管理体系。首先，该条例确立了以三级文物保护单位为纲的保护管理框架，并依等级规定相关报审程序；其次，该条例确定了以“四有工作”为基础的保护管理内容，并强调在文物保护单位拆除时应做好相应记录及对“典型建筑构件及附属文物”的保存工作；再者，明确了文物保护单位的保护工作应纳入生产规划、城市建设规划中，并以此为基础制定保护与基础建设之间的协调办法；最后，该条例规定了文物保护单位中纪念建筑物、古建筑另作他用时的审批程序和使用单位的权责。此外，在该条例第八、九条中规定了在进行大规模的建设工程或农业生产时，文物勘探工作、发现文物后的处理办法以及经费来源。

1.3 可移动文物的流通管理

《暂行条例（1961）》第十三条强调“各地文化行政部门应当加强对文物商业的管理”。并且，该条例在第十四条中明确，重要文物“除国务院批准运往国外展览、交换的以外，一律禁止出口”，以及报运出口文物的相关程序。此外，当发现出口文物为企图盗运的，国家有权予以没收。

2 改革开放初期：《文物保护法（1982）》

自《暂行条例（1961）》颁布实施以来，我国文物得到较为有效的保护。但由于针对犯罪分子仅有“按照情节轻重给予应得的处分”这样泛泛的规定，致使挖掘盗墓、贩运走私等行为仍时有发生。加之我国于1978年开始步入“以经济建设为中心”的改革开放新时期，文物保护事业又开始遭遇文物市场规模扩大，建设工程与不可移动文物保护之间矛盾愈发突出等前所未有的新困境。此外，随着国际上各项遗产保护文件颁布，我国文物保护工作者也开始反思保护的要义。

1982年11月19日，全国人民代表大会在《暂行条例（1961）》的基础上，综合考虑已出台的规范性文件，颁布《文物保护法（1982）》。该法作为我国文化领域首部由国家最高立法机构颁布的法律，确立“不改变文物原状”保护原则，共8章33条。相较于《暂行条例（1961）》，《文物保护法（1982）》更精确地界定了国家保护文物，完善了不可移动文物保护管理体系，深化规范了可移动文物的管理和流通，并从已有的审批、管理规定中独立出考古发掘的相关要求，细化了奖惩对象和措施。

2.1 精确国家保护文物的界定

相较于《暂行条例（1961）》，《文物保护法（1982）》在继承有关文物三大价值描述的基础上，更精准地界定了国家保护文物的类型和时空范畴。具体而言，首先，该法在删除“等”这样模糊字样的同时，补充了“手稿” “古脊椎动物化石和古人类化石”等类别。再者，该法明确规定国家保护文物的空间范围为“中华人民共和国境内”，包括地下、内水和领海；强调其时间界定为“历史上”，以区别于《暂行条例（1961）》中的“各时代”这一模糊界定。

2.2 完善不可移动文物的保护管理体系

以《暂行条例（1961）》中的既有规定为基础，《文物保护法（1982）》分别对保护管理框架、与基本建设的协调和不可移动文物再利用等方面的条款予以补充、完善。其中，在保护管理框架方面，该法在原有三级文物保护单位的基础上，增设“历史文化名城”一项；在与基本建设的协调方面，该法补充特殊情况下，在文物保护单位保护范围内进行建设工程的审批办法，并增补文物保护单位建设控制地带的划定和建设工程控制等规定；在不可移动文物的再利用方面，该法明确各级别文物保护单位另作他用的审批办法，并补充“不得损毁、改建、添建或者拆除”等规定。此外，在《文物保护法（1982）》中还规定迁移、拆除文物保护单位所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动计划，以及文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算。

2.3 深化规范可移动文物的管理和流通

相较于《暂行条例（1961）》中对于可移动文物流通管理仅有的2条规定，《文物保护法（1982）》共设3章7条，分别规定馆藏文物、私人收藏文物等可移动文物的分级管理与流通，以及文物出入境的相关事宜。对于馆藏文物，《文物保护法（1982）》明确规定，禁止出卖的馆藏文物必须区分等级，各级文化行政管理部门应建立相应的档案，并完善调拨、交换等管理制度。对于私人收藏文物，《文物保护法（1982）》除扩充《暂行条例（1961）》第十三条中对于废旧物资中涉及文物保护的规定外，更主要的是深化了私人收藏文物经济交易的有关规定，明确除文化行政管理部门外，其他任何单位、个人都不得经营文物收购业务，并强调“严禁私自卖给外国人”。对于文物出境，《文物保护法（1982）》在第二十八条中取消了国与国之间“交换”文物这一出口的可能，并在第二十七条中深化了文物出口的审批程序。

2.4 增设考古发掘审批管理专章

《文物保护法（1982）》中特设“考古发掘”一章，共6条。《文物保护法（1982）》首先将考古勘探、发掘工作的相关规定与保护、建设工程的相关规定剥离，并明确“一切考古发掘工作，都必须履行报批手续……任何单位或者个人都不得私自发掘”。同时，《文物保护法（1982）》延续《暂行条例（1961）》中关于科学研究类考古发掘需拟定计划的有关规定，并补充配合建设工程进行的考古发掘工作也应提出发掘计划。此外，《文物保护法（1982）》中还明确规定了出土文物的调拨利用审批以及明确因进行基本建设和生产建设需要进行文物勘探、考古发掘的经费来源。

2.5 细化奖惩的对象及措施

在《文物保护法（1982）》中，关于奖惩的有关规定已由《暂行条例（1961）》中的1条扩充为1章3条14款，更具体地规定了奖惩对象及相应的奖惩措施。首先，明确奖励对象应有《文物保护法（1982）》中详列的7类事迹中的1类或多类，奖励措施包括“精神鼓励”“物质奖励”；其次，明确惩罚对象的行为包含7类，依据严重程度惩罚措施分为“行政处罚”“刑事责任”。

3 21世纪初期：《文物保护法（2002）》

随着改革开放逐步深入和人民精神需求日益增长，新一轮的城市建设与旅游开发给不可移动文物保护带来前所未有的挑战；社会主义市场经济的持续发展又影响可移动文物的管理、流通。在20世纪80年代至21世纪初期，我国先后与联合国教科文组织以及欧美、日本等30余个国家或地区开展文物保护合作，并于2000年制定颁布《中国文物古迹保护准则》，我国文物保护管理和工程实践理念逐步与国际文化遗产保护理念接轨。

基于此，2002年10月28日，在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上通过《文物保护法（2002）》，首次明确文物保护工作“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”十六字方针，并突出强调研究和公众认知的重要性，将其扩充至8章80条。该法补充建立了从业单位的审批许可制度，体系化完善了文物保护的管理框架，深化了对“不改变文物原状”的认知，以及落实了既有规定的可操作性等。

3.1 建立从业单位审批许可制度

在《文物保护法（2002）》中，首次以法律条文形式明确在我国从事文物保护相关工作的单位应由相关文物行政部门审批许可。具体来说，该法第二十一条规定“从事文物保护单位的修缮、迁移、重建工程的单位必须是取得文物保护工程资质证书的单位”；第二十七条规定 “从事考古发掘的单位，应当经国务院文物行政部门批准”。而有关民间收藏文物的交易、流通的执行部门，则由《文物保护法（1982）》中的文化行政管理部门，改为《文物保护法（2002）》第五十三、五十四条规定的已获批设立的“文物商店”“拍卖企业”。

3.2 体系化完善文物保护管理框架

《文物保护法（2002）》首次明确提出，我国文物分为不可移动文物和可移动文物两大类。其中，关于不可移动文物，该法在完善近现代文物定义的同时，于第二条第一款中增补“壁画”一项，于第十四条中增设“历史文化街区、村镇”一项。至此，我国不可移动文物“文物保护单位—历史文化街区—历史文化名城”的保护管理框架构建完成。关于可移动文物，该法一改《文物保护法（1982）》中“必须区分文物等级”的笼统规定，于第三条中明确国有可移动文物分为珍贵文物和一般文物，珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

3.3 深化对“不改变文物原状”的认知

在《文物保护法（2002）》中，扩展了关于“不改变文物原状”保护原则的应用范围，除应用于文物保护单位的修缮、保养、迁移、利用等方面外，该法规定，在修复、拍摄、拓印馆藏文物和不可移动文物的单体文物时也应遵循该原则。此外，对于不可移动文物的“原状”也有更深入的阐释。首先，该法在第二十条中明确规定位于建设工程中的不可移动文物应尽可能选择“原址保护”，并于第二十二条中规定“不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得原址重建”。再者，该法强调周边环境作为文物价值载体的重要组成部分，对其历史风貌和环境污染情况必须予以重视。

3.4 落实既有规定的可操作性

《文物保护法（2002）》扩充的条目，更多是对既有规定中关于权责机构、实施、时效性以及法律责任等内容的补充、细化。例如，在规定如何保护馆藏文物安全时，该法第四十七条明确指出博物馆、图书馆和其他收藏文物的单位作为权责机构应按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施。又如，该法在第三十二条中规定发现文物的相关办法时，特意强调“应当在24h内赶赴现场”“在7日内提出处理意见”“在接到报告后15日内提出处理意见”等有关时效的内容。再者，该法单设“法律责任”一章，共16条，详细落实违反我国文物保护法的行为及其对应的处罚措施。

4 结语

通过梳理总结上述3部法律法规中条文的变更情况，明确我国文物保护法制化经历了由初步建立到精确完善，再到系统深化的全过程。时至近日，我国文物保护法又将迎来一次新的重大修订，将进一步加大对文物的保护力度，促进文物的合理适度利用，并有效提高文物保护工作的依法管理水平。日臻完善的文物保护法必将为保护好、传承好中华民族优秀的历史文化遗产提供坚强后盾。