刑事案件检委会议题报告的主要功能及其制作要点

权建立　吕昊

最高人民检察院曾下发了《人民检察院检察委员会议题标准（试行）》，其中第8条对提请检委会审议的刑事案件议题报告的主要内容仅仅作了原则性规定，缺乏具体、明确的规范和标准，导致实践中制作报告内容、格式、样态混乱，检委会委员难以通过议题报告充分掌握情况，影响检委会决策效果。笔者认为，应当充分考虑刑事案件检委会议题报告的功能，结合检委会审查案件的实际情况，明确议题报告的制作要点，议题报告才能避免制作混乱并有效为检委会议案决策服务。

一、提请检委会审议刑事案件议题报告的主要功能

第一，议题报告必须服务检委会委员审查案件。检委会委员没有阅卷，对案件更是缺乏亲历性，而在这种情形下让委员们做出决定，一方面，议题报告必须充分提供决策所需信息。检委会委员通过审查议题报告就能掌握案件的基本情况以及需要检委会委员作出决定所必须掌握的关键信息。另一方面，议题报告必须充分反映承办人对案件事实证据、法律适用的分析论证，以使检委会委员能够判断承办人对案件审查判断程度。检委会委员只有建立在对承办人已经扎实有效审查案件信任的基础上才会对案件进行讨论决策。

第二，议题报告具有沟通功能。议题报告是沟通承办人与检委会委员的桥梁。一方面，议题报告必须服务于承办人汇报案件，使承办人能够向检委会委员“说清”案件。另一方面，议题报告必须能够快速引导检委会委员们把握需要讨论的核心问题。检委会议案必须注重效率和质量，不能依赖于检委会委员去发现核心问题，不对核心问题展开充分讨论必然也影响检委会议案质量。需要讨论的核心问题，必须是结合案件而厘出的影响案件决策的具体问题，而不能简单地等同于捕与不捕、诉与不诉、抗与不抗等决议事项。

第三，议题报告要服务于事后复查和错案追究。议题报告反映承办人向检委会汇报案件的情况。检委会一般不会对承办人的汇报情况进行详细记录。所以，检委会决策错误需要追究责任，究竟是承办人没有汇报清楚影响到检委会委员决策，还是检委会委员决策错误，议题报告将为事后复查承办人是否存在隐瞒证据、遗漏重要情况、错误汇报等情形提供重要的依据。

二、提请检委会审议刑事案件议题报告的突出问题

第一，议题报告不能充分提供决策所需信息。遗漏议题报告所要求的主要内容，比如，不注重写明案件诉讼过程，只写部门讨论情况而不写明部门的审查结论和理由，只写明部门意见而不写承办检察官意见，一些重要信息不在需要说明的问题部分列明。不能提供针对决议事项所需的关键信息，比如，决议相对不起诉而不提供案件起因、犯罪动机等方面的事实信息。这些导致会上检委会委员进行不必要的询问，降低检委会议案效率。

第二，议题报告不注重总结归纳。不按照犯罪构成对案件事实进行归纳式叙写，不对证据进行归纳分析，导致检委会委员不能通过阅读报告迅速有效掌握案件事实和证据情况。不总结归纳需要检委会讨论的具体的核心问题，往往将需要检委会决议事项（比如诉与不诉）等同于提请检察委员会审议决定的问题、分歧意见或者诉争要点，导致检委会委员不能直截了当地掌握需要讨论的具体核心焦点问题，而需通过在会上进行反复的沟通交流才能厘清核心问题，同样降低了检委会议案效率。

第三，议题报告欠缺分析论证。一方面，欠缺证据分析论证，只摘抄证据原文，不对关键证据、矛盾证据的证据能力、证明力进行分析，不对证据的证明内容和指向进行归纳说明。上述缺陷导致检委会委员不得不在开会时进行反复询问，降低了检委会议事效率。另一方面，欠缺法律分析论证，议题报告既不提供案件涉及的法律条款文本，不对适用法律进行学理和实践上的论证分析，也不对各种观点分歧进行学理上的分析。

第四，承办人不能正确认识议题报告服务于事后复查的功能。有的制作报告马马虎虎，使议题报告不能如实反映承办人的汇报情况；有的存在负面心理，认为议题报告写的太清楚不利于所提出的处理意见在检委会上获得通过，有意不将一些事实写清楚，甚至意图隐瞒一些信息。

三、提请检委会审议刑事案件议题报告的制作要点

第一，首部的主要目的在于使检委会委员判断待讨论案件是否属于检委会议案范围、办理情况以及明确需要审议决定的事项和具体问题。所以，其应当写明案件来源、收案时间、移送案由、审查经过以及需要检委会决议事项，并指明需要检委会讨论审查的具体核心问题。

第二，正文的主要目的是介绍案件情况，并强调影响检委会决策的其他重要信息。本部分从先后内容上看依次包括：犯罪嫌疑人基本情况、侦查机关认定事实、经审查认定事实、证据分析论证、法律适用分析、需要说明的问题等六个部分，具体可以参考高检院公诉厅颁布的《公诉案件审查报告（样本）》中的部分内容和格式标准。撰写中应当把握如下重点：（1）注重把握详略得当和突出重点。在概括式介绍各类涉案信息的基础上对与决议有关的内容要详述，无关的内容可以略述甚至省略。比如，侦查机关认定事实如与经审查认定的事实完全或基本一致则可省略。犯罪嫌疑人基本情况无需全面介绍，如与议题无关的内容则可予以删减。对案件事实的叙述，如果审议相对不起诉，就需要对案件起因、犯罪动机、犯罪行为方式、手段、情节、危害后果进行详述，便于委员判断是否属于不需要判处刑罚或可免除刑罚的情况；如果属于审议存疑不起诉，则对争议事实部分作重点表述；如果审议定性或法律适用问题，则要对可能影响案件定性的各方面事实和情节作全面表述；如果审议是否抗诉，则要对有关量刑的情节作全面详尽的表述。（2）注重分析论证。一方面，注重对证据分析论证，力求层次清晰，分析透彻，逻辑严密，让委员在尽可能短的时间内了解证据状况。如果对案件事实无争议则只需略述证据基本情况，但要对证明构成要件事实或者重要量刑情节的关键证据作出概括性说明，以增加检委会委员对犯罪事实的确信。如果对案件事实有争议的，则应当梳理出分歧意见和诉争要点，就证据能力和证明力展开分析论证。另一方面，注重对法律适用的分析论证。主要针对需要改变侦查机关定性、或部门讨论中形成定性分歧意见等法律适用问题的审议时，要注重提供法律、司法解释、批复、会议纪要、文件的文本规定，同时运用相关的刑法理论论证自己观点。同时，需要列明其他争议观点，并作简要分析论证。（3）注重总结归纳。议题报告无论是对案件事实的叙写，还是对证据分析论证，都比《公诉案件审查报告》更加注重总结归纳。一方面，要按照犯罪构成对公安机关叙写的案件事实和经审查认定的案件事实进行总结归纳和概括式叙写，这样方便于检委会委员通过阅读迅速掌握案件事实。另一方面，要对每一个证据的证明内容和指向进行归纳说明。（4）注重补充说明关键信息。犯罪嫌疑人、被害人、其他司法机关、辩护律师以及人民监督员等对案件处理的意见，案件的社会影响，案件经过沟通、协调情况，领导批示情况，等等，在议题报告中予以补充说明，有利于厘清承办人的汇报责任和检委会委员们的决策责任。

第三，尾部主要用以表述承办人对案件审查的结论和处理意见，表达提请检委会讨论决议的意愿。主要是针对需要检委会决议事项以及需要检委会讨论的核心问题，承办人要提出自己的处理意见和理由，列明承办部门讨论中所形成的各种意见，并说明何种意见为多数意见，何种意见为少数意见以及承办部门的审查结论及各自主要理由。如果是对于审议是否作存疑不起诉或案件定性问题的案件，此部分的理由实际上已经在“证据分析论证”部分和“法律适用分析”部分作了阐述，所以此处只需做概括式阐述以免内容重复。