行人交通违章的法律治理

吴建国

〔摘要〕 我国在行人交通违章的法律治理方面存在立法缺位、处罚畸轻、标准不一、手段单一等诸多缺失。结合域外治理行人违章的有益经验，治理行人违章，从根本上减少行人违章现象发生，应根据“成本—收益”原则，提高行人交通违章成本；根据“权利责任对等”原则，赋予行人与机动车同权同责；坚持“以人为本”的理念，遵循“畅通原则”，进一步完善便民交通设置；按照“宽严相济”的原则，建立违章处罚与安全教育相结合的长效机制。

〔关键词〕 行人交通违章，法律治理，违章成本，路权

〔中图分类号〕D912.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）03-0120-05

据交通部门权威统计数据显示，中国交通事故死伤人数连续十年高居世界第一，交通事故已成“中国第一害”。在造成人员死亡的交通事故中，由行人交通违章造成的占总事故数的80%以上，由车辆违章和道路原因导致的事故只占总事故的百分之几。〔1 〕 （P93-96 ）这说明行人违章已成为威胁道路交通安全的主要因素。然而，目前国内关于治理交通违章的法律研究主要集中于机动车驾驶人，而对行人交通违章行为及其法律研究颇少。笔者通过查阅全国各地治理行人交通违章的相关文件资料，对行人违章的治理现状进行梳理，发现存有一个共同问题，那就是我国在治理行人交通违章上存在着立法缺位、处罚畸轻、标准不一、手段单一等诸多缺失，缺乏应有的规范化和制度化。针对行人交通违章治理中存在的问题，笔者在对其成因进行分析论证的基础上，结合域外治理行人交通违章的有益经验，提出治理行人违章的法律对策，以期从根本上减少乃至杜绝行人交通违章现象发生。

一、根据“成本—收益”原则，提高行人交通违章成本

生活在社会中的每个人都会通过“成本—收益”的计算进行趋利避害，对自身所面临的机会、目标及实现目标的手段做出优化选择。通过提高行人交通违章成本，使其因交通违章而付出的成本高于通过违章获得的收益，违章人就会因得不偿失而选择放弃违章行为，从而有效遏制违章行为发生。然而，我国现行交通法规对行人违章的处罚过轻，导致行人违章成本过低，在规制行人交通行为方面没有形成较好的威慑作用。1988年8月，我国开始实施《中华人民共和国道路交通管理条例》，标志着我国对道路交通的管理步入法治化轨道。该条例明确规定将行人纳入道路交通管理范围，并在“第七章”专门列举了针对行人的各种禁止性规定。但在“处罚”一章共16条的具体处罚规定中，却仅有1条且是附带针对行人违章的处罚规定，即第82条“非机动车驾驶人、行人、乘车人违反本条例规定的，处五元以下罚款或者警告。”〔2 〕 （P43 ）该条例在列举了行人的各种违章行为后，却对行人违章种类和情节轻重不予考虑，只规定了适用罚款或警告的单一处罚类别，五元以下的畸轻处罚标准。这种标准既使在当时看来处罚力度也显然过轻，处罚方式单一化，既不能罚当其行，也无法形成宽严相济、区别有致的处罚梯级。同时，为规避滥权而设定的处罚上限又在客观上限制了各地在制定实施细则时的自主性，其畸轻的处罚标准无法在实践中得到应有的修正。2003年，该《条例》被新颁布的《中华人民共和国道路交通安全法》所取代，2004年，国务院发布了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，2011年，《道路交通安全法》进行了再修订。但是，其中关于行人违章的处罚规定，除将罚款数额从之前的五元以下提高到五至五十元以下外，其他规定则完全沿用了1988年《交通管理条例》的相关规定。该法虽在许多方面得到进一步完善，然而，修法却没能改变对行人违章处罚过轻、手段单一等问题。

相比而言，西方国家少有行人乱穿马路和闯红灯等违章现象发生。通过对行人交通秩序较好国家的实证研究，笔者发现，这些国家对行人违章普遍采用了相当严厉的制裁措施和多样化的处罚手段，从而迫使行人放弃违章行为，转而“自觉”遵守交通规则的。在美国，交通违章被认为是一种严重违法行为，其处罚统一由各州、市、县法院负责执行，各地法院均设有一个民事法庭专门受理交通违章。在罚金数额上，西方国家对行人违章的罚款数额相对较高，但会视违章情节轻重而具有梯度性。美国对违章行人的罚款数额一般从2美元到50美元不等，但在洛杉矶等一些地方，警察对行人闯红灯违章的罚金数额甚至高达191美元（约合人民币1200元）。当行人或机动车驾驶人第一次违章时给予一定宽容处理，如因再度违章则会被处以较高罚金，超过一定期限拒不交纳罚金或是违章情节特别严重且情况危急时，法院可以通过警察局对违章行人采取强制措施，执勤警察也可对行人给予拘留处罚。在美国，无论何种交通违章，只要被开具罚单，违章记录就会被永久性存入个人社会安全档案。这些记录在公民的晋升、信用、保险、求职等多个方面产生诸多负面影响。如雇主在招聘雇员、晋升职务时都会将社会诚信情况作为一个重要考核指标，保险公司也会根据公民的违章情况具体核定保费标准。违章记录越多，所要缴纳的保费就越高。在法国，如果行人在斑马线外横穿马路，将给予4欧元（约32元人民币）的罚款。在新西兰，基于儿童与成年人在认识能力和行为能力上的不同，违章处罚也予以区别对待。对乱穿马路的儿童罚款为10新元（约50元人民币），而对成年人罚款则高达35新元（约180元人民币）。澳大利亚对乱穿马路者给予高达200澳元（约合1300元人民币）的罚款。以严刑峻法著称的新加坡对乱穿马路行为的惩罚则更为严厉，且具有梯度性。对于初闯红灯者，罚款200新元（约合1000元人民币），如果多次违章，最重可判一年监禁，罚金数额也随之剧增。在他们看来，严管重罚是对生命权的保护和尊重。〔3 〕 （P10 ）欧洲的多数国家规定，行人违章穿越封闭高速公路造成交通事故的，由于这一行为极易导致多车连环相撞的威胁不特定多数人生命和财产安全的重大交通事故，违章行人须以“危害公共安全罪”被判入狱。在德国，当公民进行购物消费时，如果个人档案中存在交通违章记录就不能享受银行提供的分期或延期付款服务，须当即全额付清。当向银行申请贷款时，安全记录良好的人可以申请长期贷款，而有违章记录者却不被允许。同时，银行给有违章记录者短期贷款的利率也要远高于记录良好者。因为德国银行家认为，道路违章者不懂得珍惜生命，一旦出现意外事故，贷款很可能无法收回，因而采取了一系列有力的限制措施。人们由于担心丧失贷款资格和购买力，因此对自己的交通行为更加负责，客观上营造了一个人人遵守交通法规的良好社会氛围。

目前，我国在治理行人违章上尚缺乏有效的处罚手段。对机动车驾驶员违章可以采取扣车、扣证、扣分等多种制裁措施，但是对于行人违章，除了罚款之外，似乎没有更好的“抓手”。就罚款而言，违章者付出的成本较低且仅为单一经济成本，难以有效遏制违章行为。针对违章对象的不同，其罚金的处罚效果也会有很大差别。由于穷人与富人在对罚金敬畏心理上的差异，单一标准的罚金容易造成“富人横行马路、穷人寸步难行”的消极社会效果。因此，交通立法应充分考虑处罚对象和实际效果，实现两者统一。我们应当看到，违章成本并非只能是经济成本，还应包括时间成本、劳动力成本、声誉成本、信用成本甚至是人身自由成本等多个层面。鉴于此，可以考虑引入公益劳动、担任临时交通协管员、参加交通法规学习班等多种处罚方式，以补充单一罚金的不足，用时间、声誉和精力等多种成本，甚至是复合成本代替纯经济成本。我们还可以考虑将摄像头拍摄的行人违章视频或截图借助交通信息网站或当地报纸等媒体向社会公开，给予违章者一定的精神惩戒。加快行人交通诚信机制建设，进一步严格行人身份管理，探索建立公民交通诚信档案，将行人的违章信息纳入公民交通诚信数据库，使之成为公民个人信用档案的重要组成部分，成为其在升学、求职、晋升、购房、贷款等方面考量的依据。通过信用机制，让更多人意识到交通规则的重要性，为人们营造一个“守信一路畅通，失信寸步难行”的社会信用环境。违章成本不得畸重畸轻，应视违章情节而逐级提高。我们可以将行人违章行为根据违章性质、违章频次及对交通安全的危害程度进行分级和量化。对于行人的初次违章行为，可以视情节轻重给予口头警告、批评教育和交纳小额罚金，如果再次故意违章，就要提高违章成本，通过高额罚金增加其经济成本，通过公益劳动增加其劳动力成本，通过自费参加学习班增加经济、时间和声誉等复合成本，借助媒体公布违章人信息或通报其工作单位以增加其精神成本，将违章情况记入公民个人诚信档案增加其信用成本。对于少数违章情节特别恶劣、抗拒执法、拒不接受处罚的违章当事人，还可以考虑给予行政拘留以至入罪等更为严厉的处罚方式，使违章者付出人身自由的更高成本。总之，我们应当积极探索治理行人违章行之有效、灵活多样的处罚方式，提高行人交通违章成本，以期取得更好的治理效果。

二、根据“权利责任对等”原则，赋予行人与机动车同权同责

路权是指交通主体根据交通法规的规定，于一定空间和时间内，在道路上进行交通活动的权利，路权分为上路权、通行权、先行权、占用权。如机动车在机动车道行驶，非机动车在非机动车道行驶，行人在人行道上行走，都享有各自的道路权利，其他交通主体不得侵犯，否则就构成侵权行为。在处理交通事故时，违章一方往往承担主要甚至全部责任。在很长一个时期内，我国的城市交通建设是以车为本的。在这样一种思想的指导下，城市的交通发展主要是为车而非行人服务的，表现为路面越来越宽，高架桥越来越多，行人却在这些高大宏伟的路桥面前望而生畏，举步维艰。行人路权被机动车肆无忌惮地侵犯，行人在城市交通中的位置被边缘化。行人为争路权而与抢道通行的机动车对峙和冲撞的情境时有发生，最终导致行人在斑马线上被撞的交通事故频发，安全线演变成“夺命线”，这让我们不得不反思当前道路安全管理中存在的诸多问题。在现行的交通法规中，针对机动车与行人路权与责任的划分几近空白，这就为行政执法预留了太多空间。凡法律规范中权利义务留有伸缩余地的地方，行政机关就相应地取得了行政自由裁量权，其可以在法定幅度内选择，也可以根据法律原则确定相对一方权利义务的具体定量。〔4 〕 （P305 ）然而，缺乏羁束行政行为的交通执法在监管行人时更多地表现为行政不作为，不仅没有能够规范双方权责关系，反而使之陷入一种乱象。行人与机动车在通行路权和交通责任上的权责不明确和实际不对等是诱发行人违章的重要因素。对侵犯行人路权的机动车违章行为进行处罚是交通执法部门的一项特定行政作为义务，行政主体对于这种义务的不履行，将直接导致特定行政相对人合法权益受到损害，〔5 〕 （P64-73 ）即行人的道路合法权益无法得到应有保障。在城市交通上坚持以人为本，就要以行人能不能方便快捷出行作为路权设置的出发点。让行人和机动车享有同等路权，甚至在某些情况下允许行人享有优先路权，不仅是遵行对行人倾斜保护原则之要求，更是现代城市交通文明之体现。如果无视行人路权，或将机动车路权凌驾于行人路权之上，行人的通行权就无法得到根本保障，势必激起行人为争取路权的违章反制行为，道路交通就极易陷入混战状态。这不仅直接危及行人交通安全，也增加了机动车的通行难度和事故发生概率，最终导致两败俱伤。真正还行人以路权，不是设几个“让行人先行”的标志就能解决问题的，关键要通过建章立制，明确行人的路权范围，严厉制裁机动车在人行道上不减速慢行、停车以避让行人等各种侵犯行人路权的违章行为，倡导“行人优先通行”之路权理念。道路管理部门也要优化人行道设置，重视独立人行道建设、增设斑马线、过街天桥或地下通道，不得随意占用和减少人行道，以确保行人与机动车路权的实质平等。

给予行人与机动车平等路权，与此同时，也应当要求享有路权的行人承担与其权利相对等的道路交通安全责任。加强行人的道路安全责任是保障行人路权实现的必要措施。交通立法虽然需要给予行人必要的倾斜保护，但这种礼让并不等于可以恃意减轻行人的交通违章责任。相反，只有不断强化行人道路安全责任，才能使行人路权得到最终保障。权利向来是与责任相应而生的，同权必须同责，否则势必造成行人对路权的滥用，最终威胁到自身路权。美国被喻为装在车轮上的国家，但大多数美国人无论驾车还是步行，都会敬重对方的路权。在处理机动车与行人相撞事故中，也不是简单地偏向行人，而是注重责任认定。行人违反交规被撞，多数情况下主要责任还是由行人自己承担。？因此，我们应当通过健全相关立法，在明晰行人路权的同时，加强行人道路安全责任，严厉制裁行人违章，使其承担与权利相对应的安全责任。

三、坚持“以人为本”的理念，遵循“畅通原则”，进一步完善便民交通设置

由于道路上的行人本身不具备任何安全防护设施，相对于借助一定交通工具的其它交通主体而言，显然是一个弱势群体，在交通安全责任上与机动车不可能无条件的绝对平等。一边是铜墙铁壁，一边是血肉之躯，行人在机动车面前犹如螳臂当辙，不堪一击，在法律上具有给予一定倾斜保护的客观需要，这也是法律所保护的实质正义之体现。随着时代的进步，社会对人的基本价值更加关注，“以人为本”成为立法的价值取向和终极目的。如果离开了社会的道德基础，缺乏必要的伦理价值，任何立法都难以找到成功的基石。〔6 〕 （P135 ）“以人为本”的理念要求立法者在交通法规的制定和执行过程中坚持对行人的尊让性，给予必要的倾斜保护。从法律所保护的价值位阶上看，二者亦不在同一位阶之上，行人的生命健康权无疑高于机动车的优先通行权。生命健康权是最基本的权利，“由这些基本权利派生的其他权利，其价值位阶低于基本权利。在与基本人权相冲突的时候，可以为保护这些基本人权而将它置于受适当限制和从缓实现的地位。”〔7 〕 （P181 ）。倘若机动车驾驶人只是为实现自己优先通行之路权而不采取避让违章行人的措施，则违背了价值位阶原则。如果确因行人的违章行为造成威胁公共交通安全的紧急情境出现时，机动车驾驶人才能以公共安全之目的而选择不避让违章行人。此时，牺牲违章行人的生命健康权是为了保护更大范围的生命健康权，可以被认定为紧急避险行为而免于处罚。总之，价值位阶原则要求我们做到“两利相权取其重，两害相权取其轻。”

“以人为本”的理念旨在保障行人路权的充分实现，针对行人的各种交通标识、信号及设施是否完备并符合“畅通原则”对行人能否顺利通行起着至关重要的作用。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条规定“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。” 〔8 〕 （P29 ）但是，在实际道路中却普通存在交通标线模糊不清，或是应该有标线和警示牌的地方却没有设置，人行道与车行道缺少必要的隔离设置，供行人通行的斑马线较少甚至缺失，人行道缺少连通性等问题，严重有违交通出行的“畅通原则”。具体地说，红绿灯间隔时间设计不合理是造成行人乱穿马路的原因之一。这种不合理通常表现为红灯等待时间过长，超出了普通行人正常的心理承受力，导致有人先行违章而触发的羊群效应；〔9 〕 （P3-5 ）绿灯通行时间过短，无法满足老弱病残孕等特殊群体的通行之需，这都在无形中为行人自觉遵守交规带来压力。由于交通设置的非人性化，还常会遭遇行人为顺利通行而不得不违章的两难情境，致使行人被动选择违章行为。这在一定程度上造成了行人遵守交规与顺利通行的矛盾、行人违章合理与交警处罚无理的矛盾，势必引起行人对交通法规的逆反心理，不配合以至对抗交通执法的情况时有发生，影响了交通法规在民众心目中的正当性和权威性。

“以人为本”的理念要求为行人提供更多的交通便民设置。在宏观层面，注重人行道、过街天桥和地下通道等设施的合理规划，确保行人通行的连贯性，减少行人不必要的迂回，完善人车交通分离系统建设。在微观层面，在行人等待红灯的区域设立“行人等候线”和围栏，使行人等候线与围栏形成一个“行人等候区域”，既可以起到提醒行人勿闯红灯的作用，又规范了行人等待红灯的行为，增强了闯红灯违章的可量化标准。同时，对于交通信号灯的时长设置也需要增加人文关怀，红灯等待时间不宜太长，绿灯通行时间不宜太短，以免在无形中增加行人过马路闯红灯的可能性。同济大学交通运输工程学院进行的一项调查问卷显示，有半数以上的被调查者表示在许多情况下是因被迫无奈而违章。〔10 〕 （P130-134 ）在立法中坚持“以人为本”的基本理念，制定更多颇具人性化的便民设置，将会促使行人自觉守法，减少因交通设置不合理而导致的被动违章行为，避免行人与交通法规的对立。

四、按照“宽严相济”的原则，建立违章处罚与安全教育相结合的长效机制

宽严相济原本是一种刑事政策，“宽不是要法外施恩，严也不是要无限加重，而是要严格依刑法、刑事诉讼法及相关刑事法律，根据具体的案件情况来惩罚犯罪，做到宽严相济，罚当其罪。” 〔11 〕 （P352 ）其精神和理念同样可以适用于交通法规的立法和执法过程中。宽严相济并非宽严无度，而是该严则严，当宽则宽，宽严有度，宽严审时。具体地说，比如《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》中规定“行人列队在道路上通行，每横列不得超过2人” 〔4 〕 （P49 ），但该条并不为大家所熟知，在实际通行中，我们经常会看到成群结队通行的情形，完全遵守这一规定缺乏期待可能性，加之该行为的危险性相对不大，对违反该项规定的行人不能一罚了之，除给予必要的警示告知外，更为重要的应是对其进行交通法规的宣传和教育。“以人为本”的理念必然禁止“创收式执法”，处罚不是目的，引导行人遵守交规才是交通立法与执法的意旨所在。对行人违章应做到一经发现，立即制止，使其不能为，而不是使其为而罚之。那种执勤交警站在道路对面，等待违章行人通过后进行处罚的执法方式不仅无法起到预防交通事故的实际作用，还极易激起行人对执法行为的抵触情绪，进而抗拒执法。因此，文明规范的交通执法应尽量做到事前制止，而不是事后处罚，使执法更具人性化。美国对于行人违反交通规则的处罚采用罚款与教育并举的方式，收到了较好的治理效果。在美国，如果行人是初次违章，一般以强制接受安全教育的方式代替罚款，每年只有一次机会，如果再犯将被重罚。这种惩罚与教育并用的方法成效显著，接受了教育的违章者大都能够自觉遵守交通规则。在菲律宾，违章人可以选择接受处罚的具体方式，如不愿交纳罚金，还可在违章地点当众演唱国歌，通过激发其爱国意识和自尊心，以示处罚。在印度尼西亚，行人闯红灯有可能受到剃光头处罚。剃光头在当地是一种羞辱式的惩罚方式，以唤醒违章行人的廉耻心。德国在严格处罚行人交通违章的同时，极为重视对公民的交通安全教育。德国人认为，违章处罚只是一种惩戒措施，培养遵纪守法的素养才是治理违章的根本，关键在于通过交通安全教育，营造一个人人遵守交规的社会氛围，并把培养儿童交通安全意识作为整个教育系统的重要组成部分。日本是世界上交通事故率极低的国家，这主要得益于日本人从小培养起的交通安全意识。从娃娃抓起，寓教于乐是日本交通安全教育的成功经验之一。为了使儿童尽早熟悉交通规则，日本建有“儿童交通公园”，模拟公路交通环境，通过身临其境，教育儿童如何遵守交通规则。日本成年人严禁在儿童面前做出闯红灯或横穿马路的违章行为，以免对儿童产生不良的示范效应。因此，我们应当广泛利用新闻媒体和网络、课堂等多种渠道和方式加大交通法规的教育和宣传力度，让更多行人了解交通法规，树立规则意识，探索将交通安全教育纳入国民教育体系，依托全民交通安全普法教育，营造一个人人遵守交规的社会环境。

行人遵守交通规则有赖于科学严谨的法律规范和制度保障，完善的行人交通违章监管和处罚立法是实现对行人违章治理法治化的前提和依据。我国应尽快建立和健全治理行人交通违章的法律法规和配套制度，将行人违章等级、处罚标准、处罚方式和处罚程序等在立法中予以明确规定和具体量化，使其具有更好的明示性、强制性、稳定性与可操作性。通过立法，在合理分配路权的基础上充分保障行人路权，同时强化行人交通安全责任，提高行人违章成本，建立违章处罚与安全教育相结合的长效机制，标本兼治，实现对行人交通违章治理的规范化和制度化，从根本上减少行人违章现象发生。

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责任编辑 杨在平