生态补偿法律化：必要性及推进思路

张钧　王希

〔摘要〕 生态补偿法律化的必要性在于：生态文明建设的制度保障需求；生态补偿实践的制度规则需求；生态补偿政策的制度固化需求。生态补偿法律化的推进思路包括：准确界定生态补偿的法律概念；明确生态补偿的性质是环境法律行为；设定生态补偿的法定形式为政府主导型和市场配置型；厘清生态补偿法律关系的主体类型；规划生态补偿的法律实现途径应当包括经济性补偿和非经济性补偿两类。

〔关键词〕 生态补偿，法律化，必要性，推进思路

〔中图分类号〕D922.6 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）03-0125-04

生态补偿是协调少数个体的当前利益与社会长远利益的重要手段。生态建设的社会收益远高于生态建设负担者的私人成本，结果必然是牺牲少数个体的当前利益来保障社会的长远利益。此种情形下，如果不提供适当的补偿，就会导致社会个体投入生态保护的积极性不足。面对我国日益严峻的生态形势，以及生态环境建设领域日益突出的利益失衡现象，实现生态补偿的法律化势在必行。但就目前而言，生态补偿还主要停留在政策层面。为此，笔者尝试就这些问题做一探讨。

第一个问题，生态补偿法律化的现实必要性。笔者认为，面对我国当前日益严峻的生态保护实践，生态补偿法律化有其现实必要性，理由在于：

首先，生态补偿法律化是生态文明建设的制度保障需求。生态文明作为一种新的文明形态，需要相应法律制度来保障。生态文明建设是全体公众共同参与、共享成果的过程，不仅需要政府的责任承担，更需要市场主体的参与。由于参与主体的广泛性，自然会出现多元利益的冲突，其中包括生态利益与经济利益的冲突、公共利益与私人利益的冲突、中央利益与地方利益的冲突、流域之间的利益冲突、区域之间的利益冲突等。这些利益冲突是必须解决的现实问题。法律是解决利益冲突的理性规则，生态补偿法律化的实质就是通过法律解决在建设生态文明过程中出现的一系列利益冲突。生态文明建设需要鼓励相关主体积极投身于生态建设和生态保护活动，然而生态建设和生态保护行为产生的生态利益属公共利益，具有明显的正外部性。作为理性经济人，在缺乏相关激励机制的情况下往往不会主动从事该行为。同时，由于生态利益的公共性，一方进行的生态建设和生态保护活动往往会使他方受益，而受益方不需承担成本，这与法律所追求的公平原则相违背。基于公平原则，生态受益方应理应与生态利益的供给者共担生态建设和保护的成本。我国现有的环境法律制度尚未体现生态文明共建共享的理念。环境法领域的“三同时制度”、“环境影响评价制度”、“排污收费制度”等体现的仅仅是政府对破坏生态环境的相关主体的监管机制。这些机制是工业文明时代的产物，只注重对环境污染和生态破坏者的直接行政监管，而忽视了对生态建设和保护者的鼓励。生态补偿作为一种利益协调机制，通过使生态利益的受益者对贡献者进行一定的补偿，确保生态利益的有效、持续供给。生态补偿法律化就是通过带有强制性的法律规制，使生态受益者对生态建设和保护者的补偿成为一种常态，从而鼓励更多主体自觉从事生态建设和生态保护行为。因此，建设生态文明，就要进行理念更新和制度创新，通过生态补偿法律化，改变过去无偿享用生态服务功能的传统模式而在新的理念指引下进行法律制度创新，从而体现生态服务的功能价值。

其次，生态补偿法律化是生态补偿实践的制度规则需求。生态补偿实践的秩序化发展要求生态补偿法律化。我国目前虽然开展了一系列的生态补偿实践，但与生态补偿的社会需求相比，仍然是零星的、局部的。从生态补偿实施的领域而言，“现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴”。① 就生态补偿实施的地域而言，“现有较为成功的生态补偿案例均发生在经济较发达的省份，如浙江、广东和福建等，而西部地区的生态补偿工作进展较慢，取得的成效也不显著”。 〔1 〕就生态补偿实施的主体而言，主要是政府进行的补偿，市场主体之间的补偿数量较少。就补偿主体之间的关系而言，主要是上级政府对下级政府的纵向补偿，区域之间的横向补偿步履维艰。总之，我国的生态补偿机制还没有根本确立，生态补偿实践的范围还有待于进一步扩大，生态补偿实践的方式还有待于进一步扩宽。虽然生态学、环境经济学、环境伦理学、法学等学科都为生态补偿实施的正当性提供了一定的理论基础，然而，由于生态补偿涉及对原有利益格局的调整，所以这一新的生态保护手段的实施必将面临一系列的阻力。立法源于实践的需求，同时立法对实践也有巨大的推动和引导作用。生态补偿法律化一方面是生态补偿实践的秩序化需求，另一方面生态补偿法律化也是推进生态补偿实践的重要保障。秩序在人类社会中起着重要的作用，无法想象人类在混乱的状态中如何生存和发展。哈耶克认为，“所谓‘秩序，我们将一以贯之地意指这样一种事态，其间，无数且各种各样的要素之间的相互关系是极为密切的，所以我们可以从我们对整体中的某个定向部分或某个时间部分所作的了解中学会做出正确的预期，或者至少是学会做出颇有希望被证明为正确的预期。” 〔2 〕 （P54 ）在哈耶克看来秩序的主要功能在于为人的行为提供有效的预期。目前我国已开展的生态补偿实践带有很大的偶然性，是否能得到补偿主要来源于政府的决策。面对生态环境建设和保护行为付出的成本和牺牲能否获得相应的补偿，相关主体不能做出明确的预期。在没有明确预期的情况下，行为人出于自利性的考量很难主动实施保护生态环境的行为。美国现实主义法学的主要代表之一卢埃林认为法律的重要功能之一是对人们的习惯和期望进行引导或转变人们的行为和观念，积极地促使人与人的相互合作。生态补偿法律化即是对人们习惯性行为和观念的一种转变，是保护生态环境的一种合作机制。对于生态环境保护的受益者而言，由于长期以来无偿享受生态系统的服务功能，要让其承担补偿义务往往存在较强的排斥性。生态补偿以法律的形式对无偿享受生态系统服务功能的这种传统观念进行否定性宣示，引导人们正确认识生态服务的价值。同时，法律也可通过强制性手段，约束生态受益者承担补偿责任。

再次，生态补偿法律化是生态补偿政策的制度固化需求。生态补偿政策经验的固化需要法律提供运行规则。生态补偿的顺利进行需要相关制度为其提供切实可行的运行规则，例如生态补偿应由谁补偿谁、补偿标准如何确定、补偿程序如何操作、补偿纠纷如何解决等。目前有关生态补偿的法律和政策难以为生态补偿提供明确的运行规则，这严重阻碍了生态补偿实践的顺利进行。我国目前没有生态补偿专门立法，与生态补偿有关的规定零星地散落在环境保护基本法和一些环境保护单行法中。这些关于生态补偿的规定都过于原则，仅仅表明了进行补偿的要求，但对于如何补偿缺乏详细的规定。虽然在《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中对补偿标准作了规定，但其范围仅限于国家级生态公益林 ②。同时，关于生态补偿的规定具有分散性，只专注于某个生态保护领域或某个工程中的生态补偿，但生态系统具有整体性，个别领域或个别工程中的生态补偿并不能完成对整个生态系统的保护任务。而且，从目前生态补偿相关法律涉及的领域而言，也没有包括所有类型的生态系统。生态补偿法律化需要在发现生态补偿一般规律的基础上，明确对生态补偿实践具有普遍指导意义的法律规则。规则有多种表现形式，包括道德、习惯、政策等等，法律只是其中之一。生态补偿虽然具有道义上的正当性，但由于道德不具有强制性，在调整生态补偿关系上显得力不从心。而就习惯来说，生态补偿的要求恰恰和我国长期以来无偿享受生态服务功能的习惯相违背。生态补偿机制的建立就是要逐渐改变人们的传统观念，树立保护者获益、受益者补偿的意识，通过扭转人们的习惯性行为，达到保护生态环境的目的。目前，我国生态补偿实践的开展主要依据的是中央和地方出台的相关政策。但政策具有一定的短期性，与生态建设的长期性特征不符。我国目前实施的相关生态补偿政策许多都是短期的，因为这些政策针对的大都是项目和工程（如天然林保护工程、退牧还草工程），而这些项目和工程是有一定的期限性。“当项目期限过后，农牧民的利益得不到补偿，为了基本的生活和发展需求，他们就不再会从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境造成压力，为不仅不能改善当地的生态环境，还可能会造成更为严重的生态破坏或生态灾难。” 〔3 〕 （P35 ）因此，生态补偿政策在一定条件下应及时转变为法律，以便政策所要达到的目的有法律保障。生态补偿法律化的任务就是通过生态补偿法律规范的创设，促进生态补偿的开展，规范生态补偿的运作，使生态补偿的各环节都有法律制度的支撑，从而确保通过生态补偿达到保护生态环境之目的、实现公平正义之法律价值。

第二个问题，生态补偿法律化的推进思路。笔者认为，从立法要求和我国实际来看，推进生态补偿法律化应解决以下五个方面的问题。

首先，对“生态补偿”概念进行准确的法律定位，是构建生态补偿法律制度的首要前提。在国内，生态补偿这一概念从提出到现在有二十多年的历史了，可以说这是一个由中国学者在实践中总结归纳和不断积淀的概念，对这一概念的研究应当首先回顾当初学者们研究的成果，认真梳理学者们研究的脉络。就目前所能查到的资料来看，最早将“生态”和“补偿”相提并论的是马世骏（1981），他认为“自然生态系统各成分之间具有一定程度相互补偿的调节功能，但这种补偿和调节作用是有限度的” 〔4 〕；最早将“生态补偿”作为一个概念固定搭配使用的是张诚谦（1987） 〔5 〕；最早将“自然生态补偿”列入工具书词条，并给出概念界定的是《环境科学大辞典》（1991） 〔6 〕 〔P20 〕；之后的学者们就开始不断引用该书所提出的概念作为权威表述，并开始广泛研究“生态补偿”问题 〔7 〕。

现在看来，国内自然科学学者提出生态补偿这一概念是很偶然的，并且从一开始就没有能够区分“自然生态补偿”与“人工生态补偿”，这从逻辑上讲是有重大漏洞的。如前所述，作为第一个使用“生态”和“补偿”概念的马世骏，在研究中强调的是自然生态系统作用于自身的“自力补偿”；而之后使用“生态补偿”概念的张诚谦，在研究中强调的却是由人类向生态系统投入能量以维持生态系统的动态平衡的“他力补偿”。相对而言，《环境科学大辞典》关于“自然生态补偿”的概念解释在逻辑上是比较严谨的，因为有“自然”一词在“生态补偿”之前做限定语。但可惜的是，之后的学者们引用该辞典时，基本都是断章取义，对作为定语的“自然”一词视而不见，直接取“生态补偿”的概念用于各自的研究。然而，这个逻辑上的瑕疵竟然被学者们承袭至今，从来没有人意识到这个问题的存在，更没有人提出过置疑。这也就解释了为什么不同学科的研究，从自然科学的农林业学到环境科学、从社会科学的经济学到法学，所有学者的研究居然都是在同一的概念下展开的。

笔者认为，无论从实践中看还是从逻辑上讲，生态补偿概念本应有“自然生态补偿”和“人工生态补偿”之分，正如同“环境”有“自然环境”和“人工环境”之分。“自然生态补偿”指环境自净的过程 ，是生态系统所天然具备的自我调节能力，是不需要借助外力的“自力补偿”；“人工生态补偿”指与生态保护相关的人类自觉的环境管理行为，是人类对自然生态系统进行主动干预的“他力补偿”。早期学者们研究生态补偿大多是从自然科学视角对“自然生态补偿”的规律进行探讨；随着“生态补偿”研究的社会科学研究视角的创新，学者们的研究更多是在“人工生态补偿”语境下进行的。从法学视角研究“生态补偿”，其重点是进行制度层面的探讨，必然更关注“人工生态补偿”。法律是调整社会关系的制度和规范的总称，法律规范的是人的行为、调整的是人与人之间的关系，并不能规范和调整生态系统的活动和功能。这里的“生态补偿”就是人类为弥补因其行为造成的、超出生态系统自净能力而导致的自然生态功能减损所采取的措施，目的是维持自然生态系统的动态平衡。因而，将“生态补偿”定位在与生态保护相关的人类环境管理行为，是从法学角度界定生态补偿的逻辑前提。基于上述分析，笔者认为从法学角度对“生态补偿”可以进行如下界定：生态补偿是为了预防和弥补人类活动造成的生态系统功能减损，促进恢复生态平衡，实现社会公平，由资源开发利用者及生态利益获益者通过行政或市场等法定方式，向资源所有者或生态利益付出者支付补偿费用或提供补偿利益的制度安排。

其次，明确生态补偿的性质是环境法律行为。（1）生态补偿具有社会性，强调公益而非私益；生态补偿行为对相关社会主体的利益产生直接或间接的影响。（2）生态补偿具有法律性，强调公力救济而非私力救济；生态补偿是由法律规定、受法律调整、能够发生法律效力或产生法律效果的行为。（3）生态补偿具有意志性，强调可预期力而非盲目性；生态补偿是人的行为，受人的意志控制和支配，反映一定的价值追求。

再次，生态补偿的法定形式包括政府主导的生态补偿和市场起决定性配置作用的生态补偿两大类。从目前的生态补偿实践中可以看出，现阶段我国在生态补偿的实践方面所开展的工作主要是三方面：一是以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与。但是，随着我国市场经济体制和环境管理体制的进一步完善，市场必将在生态补偿实践过程中发挥越来越重要作用。

复次，生态补偿法律关系的补偿主体是资源开发利用者及生态利益获益者，受偿主体是资源所有者或生态利益付出者。以“资源开发利用者和资源所有者”为相关主体的生态补偿法律关系强调的是环境资源的经济价值；以“生态利益获益者和生态利益付出者”为相关主体的生态补偿法律关系强调的是环境资源的生态价值 〔8 〕。这里需要说明三点：（1）生态补偿不是法律责任形式。补偿主体承担补偿义务的原因是合法行为的负外部性而非违法行为，因而不存在追究法律责任的问题。（2）生态补偿的补偿主体不宜使用否定性概念进行界定。例如，很多学者都将补偿主体界定为“环境污染者”或“生态损害加害者”，而把受偿主体界定为“生态利益受益者” 〔9 〕，这种界定方式，就使得补偿主体与受偿主体的概念存在内容上的交叉而指代不清。同时，由于生态补偿是针对合法行为而言的，如果使用否定性概念来界定法律关系主体，则容易使生态补偿行为与环境侵权行为相混淆。（3）受偿主体与补偿对象应有所区别。受偿主体是生态补偿法律关系中的一方主体，而补偿对象是生态系统。人类活动造成了生态功能减损，所以要对生态系统进行补偿，使之保持良好的生态功能，达到平衡稳定的状态。

最后，生态补偿的法律实现途径应当包括经济性补偿和非经济性补偿两类。经济性的补偿方式主要表现为庇古税手段和科斯手段的运用，例如征收生态补偿税（费）、生态补偿财政转移支付（补贴）、生态补偿专项基金、碳汇交易、水权交易、生态产品认证制度等；非经济性补偿主要是政策上的扶持，如税收优惠政策、资源利用政策、劳动就业政策和扶贫援助政策等。

注 释：

①徐绍史：《国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_

1793568.htm，2013-12-06.

②《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》第四条：中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准。国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中管护补助支出4.75元，公共管护支出0.25元；集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩10元，其中管护补助支出9.75元，公共管护支出0.25元。

参考文献：

〔1〕 冯艳芬，刘毅华，等.国内生态补偿进展〔J〕.生态经济，2009（8） .

〔2〕 〔英〕哈耶克.法律、立法与自由：第1卷〔M〕.邓正来，等，译，北京：中国大百科全书出版社，2000 .

〔3〕洪荣标，郑冬梅.海洋保护区生态补偿机制理论与实证研究〔M〕.北京：海洋出版社，2010 .

〔4〕马世骏.现代化经济建设与生态科学——试论当代生态学工作者的任务〔J〕.生态学报，1981（1）.

〔5〕张诚谦.论可更新资源的有偿利用〔J〕.农业现代化，1987（5）.

〔6〕环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典〔Z〕.北京：中国环境科学出版社，1991.

〔7〕叶文虎，魏 斌，仝 川.城市生态补偿能力衡量和应用〔J〕.中国环境科学，1998（4）.

〔8〕韩卫平，黄锡生.利益视角下的生态补偿立法〔J〕.理论探索，2014（1）.

〔9〕曹明德.对建立生态补偿法律机制的再思考〔J〕.中国地质大学学报（社会科学版），2010（5）.

责任编辑 杨在平