公益慈善参与扶贫：成效、问题和对策

〔摘要〕 我国公益慈善参与扶贫在平台建设、模式开发、完善监管举措等方面已取得较大成效，但在制度设计和管理机制等方面仍存在许多问题。进一步搞好公益慈善参与扶贫，需要创新公益慈善参与扶贫的管理机制、合作机制、运作机制和监督机制。

〔关键词〕 公益慈善，扶贫，“扶贫济困日”

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）03-0099-05

20世纪80年代以来，随着我国公共产品的私人提供问题开始较多地进入人们的视野，公益慈善也越来越多地参与到政府的扶贫工作中，并取得了较大成效。如何让民间的力量更多地参与到由政府主导的扶贫工作中，形成公益慈善与扶贫事业相互弥补、衔接、促进、监督的中国特色慈善扶贫事业路径，是一个需要引起关注的现实问题。为此，本文参照广东省通过设立“扶贫济困日”活动在公益慈善参与扶贫事业上取得的经验和效果，提出了公益慈善参与扶贫事业的几点对策建议。

一、公益慈善参与扶贫取得的成效

近年来，我国慈善事业迅速发展，公益慈善已经列入国家民生的重要战略措施，成为社会保障体系建设的重要补充。〔1 〕公益慈善参与扶贫事业，越来越受到政府和社会的重视。从1981年成立的国内首家基金会至今30年来的历史看，公益慈善参与扶贫事业的发展十分迅速。据《中国慈善事业发展指导纲要（2011～2015年）》显示，截至2010年底，在民政部门依法登记的各类社会组织达44万个，其中许多社会组织通过公益慈善直接参与了社会的扶贫事业。比如1989年10月由中国青少年发展基金会开始启动并组织实施的希望工程，资助中国农村贫困地区的失学儿童继续小学教育，改善贫困地区的办学条件， 协助政府普及九年义务教育，成为我国20世纪90年代社会广泛参与、最富影响的民间社会公益事业；1994年成立的中华慈善总会，已在全国27个省市建立了慈善组织，273个会员单位，积极倡导扶危济困、乐善好施的美德，多方筹募资金，广泛开展慈善项目与社会救助活动，开创了具有“中国特色的慈善事业”。还有如1998年抗洪救灾过程中， 国家拔款48亿元，通过社会不同渠道募集到的慈善总额（含物资）达72亿元。〔2 〕尤其是近几年来，无论是2008年抗击冰雪灾害及支援汶川特大地震抗震救灾，还是2010年支援玉树抗震救灾中，民间公益慈善的力量都无所不在，无论是直接的资金捐赠还是直接参与的志愿服务，都充分发挥了公益慈善参与扶贫济困的积极作用。

广东省在经济高速发展的同时，由于受地理因素、自然因素、经济基础和传统体制等多方面因素影响，区域之间、城乡之间发展不平衡的问题相当突出。据官方统计，目前广东省的农村贫困人口占全省农村人口的6.14%，高于全国4.6%的贫困率，甚至还有200多万户农民居住在危房和茅草房，有3409个村年人均收入低于1500元。〔3 〕因此，广东的扶贫工作任务十分艰巨，情形十分复杂。但同时广东的公益慈善非常发达，近几年来广东省每年的社会捐赠数额都是排名全国第一，志愿参与的情况和普及率也是全国第一。在这样的背景下，为尽快基本解决贫困村和贫困户问题，2010年，经国务院批准，广东省设立“广东扶贫济困日”慈善扶贫活动。通过设立“扶贫济困日”，使公益慈善参与扶贫“常流水、不断线”，鼓励对口帮扶部门以及社会各界深入贫困地区，献爱心，搞帮扶。3年多来，广东省共筹集社会资金达90亿元投入扶贫，为支持广东扶贫济困起到了十分重要的作用，在公益慈善参与扶贫中积累了一定的经验，取得了较大成效。〔4 〕

（一）形成了新格局。广东在扶贫工作实践中提出，人民群众是扶贫开发的主体，扶贫公益事业加快发展的力量源泉蕴藏于人民群众之中。2010年，广东建立了扶贫开发“规划到户、责任到人”的“双到”工作机制；同年，经国务院批准，自2010年起每年6月30日为“广东扶贫济困日”，在全省范围内开展扶贫济困活动，帮扶全省城乡贫困人口、弱势群体和困难群众，在全社会营造扶贫济困、奉献爱心的良好氛围。3年来，全省各地各部门广泛动员、精心组织，社会各界热情支持、踊跃参加，广泛开展各种形式的爱心捐赠、访贫慰问和专项扶贫等活动，社会各界爱心人士（企业）共认捐款物达90多亿元，支持帮扶3407个贫困村、36.7万贫困户、158.6万贫困人口脱贫致富，其中2013年全省就筹集到公益慈善款30.8亿元用于2571个重点帮扶村，〔5 〕有力地促进了全省扶贫开发“双到”任务完成，推动了全省公益慈善参与扶贫深入开展，形成了全党动员、全民动手、规模空前、实效凸现的扶贫开发新格局。

（二）建立了新平台。亚洲开发银行把改善贫困治理结构看作三大减贫战略之一，其中，政府、企业与民间组织建立合作伙伴关系是改善治理结构的关键之一。“广东扶贫济困日”建立了一个统筹协调、资源整合的组织平台，由省扶贫开发领导小组负责“广东扶贫济困日”活动的组织领导，统筹协调人民群众、企业家、社会团体、民间组织等，采取捐资、捐物、送医、送技术、探访、办实事等多种形式，广泛开展慈善募捐活动，参与扶贫济困。同时，“广东扶贫济困日”还建立了一个扶贫济困、乐善好施的网络平台，有利于进一步团结社会各界的力量参与扶贫济困，有利于提高人们的公益慈善意识、提升社会的文明素质，有利于形成扶贫济困、互助友爱的良好风尚，最大广度地推动“全民公益、全民扶贫”的实现。

（三）丰富了新内容。贫困不仅是经济剥夺和物质匮乏，而且涉及能力低下，社会排斥等更多深层次的因素。物质资本救助是扶贫济困的基础，可以缓解贫困问题，保障贫困人口的基本生活，但不能解决贫困问题。物质资本救助式扶贫只强调扶贫的“输血”功能，忽视了“造血”功能，结果反而有可能造成低收入与低消费的恶性循环。“广东扶贫济困日”通过公益慈善改变了物质资本的“输血式”扶贫为“造血式”扶贫，建立长效的“脱贫”机制，丰富了扶贫形式内容：采取慈善组织定点结对帮扶形式，兴办实业，推动产业扶贫；通过慈善基金免费提供职业技能培训教育，赠送书籍、学习用品以及兴教助学等形式，推动智力扶贫；通过组建慈善超市、爱心亭等帮助贫困家庭劳动力就业，推动劳务扶贫。可见，广东公益慈善组织采取造血式扶贫，除了送钱送物，送致富信息、科技知识、就业机会，提供文化教育、卫生保健、法律、技术等综合配套服务外，重点向贫困人口提供脱贫解困的机会和方法，使其形成自我积累和自我发展的能力。

（四）开发了新模式。“广东扶贫济困日” 发展了特色的扶贫工作模式，并有力地促进广东省公益慈善事业的发展，筹得大量善款。活动日募集到的善款将较集中地投向贫困农村地区的教育、卫生、农村饮水、道路、危房改造等几大项目，致力于改善贫困人口生产生活条件，实现脱贫致富。在首个“广东扶贫济困日”活动当天，就筹集到社会各界的捐款超过30亿元。其中，“企业扶贫”“专家扶贫”是“广东扶贫济困日”活动的重要扶贫模式。现在很多地区贫困是因为没有主导产业，因此企业对产业扶贫尤为重要。通过“扶贫济困日”活动形式，使300多个企业单位一对一地开展扶贫工作，比如有的去贫困地区打造温泉小镇、共建社会主义新农村；有的深化订单农业，重点解决农民“丰产不丰收”问题；有的倾力建设油茶示范基地，解决留守人员就业问题。企业积极投身扶贫，同时以自身行动影响和带动更多的企业投身到扶贫中，从而形成全社会积极参与扶贫济困的良好氛围。在“专家扶贫”模式方面，广东省扶贫开发协会通过慈善资金，按行业和类别设立了产业扶贫专家指导组，力争实现扶贫开发发展实践、理论研究和中介服务的紧密结合。

（五）完善了监管新举措。无论公益慈善款还是扶贫款，资金监管一直是热点、难点问题。广东省不断加强公益慈善参与扶贫的法制化和制度化建设，增强社会捐赠募集、使用、监管的公开性和透明度，促进扶贫公益事业走上规范化、法制化轨道。“广东扶贫济困日”活动对募集资金监督的创新是，对所筹的善款按照“谁募集，谁安排”的原则，优先用于当地的帮扶贫困人口，用于贫困人口的脱贫致富。同时尊重捐赠者的意愿，将其捐赠款项或物品安排到其指定的项目或希望帮扶的贫困地区，并且捐赠者可以到实地考察、督查。另外，资金监管机制也得到了完善，2011年11月30日，《广东省农村扶贫开发条例》由省人大通过，并自2012年1月1日起施行。通过人大立法，明确了扶贫资金管理和法律责任，对所筹善款的用途、去向进行审计，并向社会公布，充分发挥社会的监督作用。

二、公益慈善参与扶贫存在的问题

尽管公益慈善参与到扶贫取得了一定的成就，但受各种因素的制约和影响，我国公益慈善参与扶贫在制度设计和管理机制等方面仍存在许多问题，特别是在参与的管理上没有一整套可推广施行的合作机制、协调机制、运营机制和监管机制等，在很大程度上制约了公益慈善参与扶贫工作的深度和广度。

（一） 没有建立完整的管理机制。扶贫工作是从政府层面开展的一种帮扶工程，旨在让帮扶对象脱贫致富；而公益慈善是建立在社会捐赠基础上的社会救济事业，旨在从道义层面解决贫困家庭或贫困人员的生活问题，带有救济性质的民间行为。如何让民间行为参与到政府工作，需要一整套相互对接和管理的制度。但从目前来看，公益慈善参与扶贫工作，更多的是民间力量的推动和民间社团的单打独斗，有时也是基于政府的组织和号召，缺乏一套现成可操作的管理制度。广东省虽然也制定了《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》和《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》等政策文件，将公益服务类社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，大力培育和扶持公益慈善组织参与社会扶贫，但就如何让公益慈善更好地参与扶贫还没有制定专门的制度政策。

（二）没有形成协调合作机制。随着《中国农村扶贫工作开发纲要（2011～2020年）》的颁布实施，我国扶贫开发站上了再出发的新起点，从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。虽然我国综合国力有了显著增强，但还是一个人均收入水平较低的发展中国家，缩小城乡、区域、贫富的差距始终是国家发展面临的重大挑战。鉴于有限的政府力量，要解决庞大的扶贫工作任务，需要全社会的共同参与，而公益慈善作为社会保障体系的重要组成部分，是一支不可或缺的力量。据长期从事中国NGO研究的清华大学副教授邓国胜统计，中国慈善事业近年得到较大发展，慈善组织数量迅速增加，基金会数量从2005年之前的不到1000家，增长到2009年的1597家。其次，社会捐赠的数量也急剧增长，例如慈善捐赠的数量从2005年之前不到100亿，增加到2007年的300亿左右，2008年的1000亿左右，2009年仍然保持在500亿左右。近年来，年捐款额也近千亿元。〔6 〕从公共经济管理学角度看，发挥公益慈善在扶贫上的作用，潜力巨大。但由于公益慈善参与扶贫工作缺乏专门机构与政府部门协调，没有形成公益组织与贫困地区或贫困户之间的合作机制，使巨额公益资金没有得到规范引导和有效参与。

（三）没有制定有效的监督机制。公益慈善参与扶贫作为一项社会实践，不管在公益领域还是在扶贫工作都是新生事物，对其日常运作和资金管理目前还没有正式的法律法规可循。特别是当公益慈善参与扶贫工作达到一定规模、参与民间组织或社会团体众多时，其资金使用的公开透明就更加容易存在问题。还有在扶贫资金监管上存在诸多盲区，存在监管意愿不足、难度太大、法制不健全、蚕食鲸吞等情况。在2013年12月28日审计署公告的19个扶贫开发工作重点县财政扶贫资金审计结果中，其中17个县存在各种骗取扶贫资金行为，总额超2150万元，另有11个县存在贪污侵占问题。暴露出来的问题“令人震惊，深感痛心”。〔7 〕

三、几点对策建议

在我国，扶贫工作更多的是政府职责，所以政府每年投入了大量的资金、人力来从事扶贫工作。但是由于我国当前贫困面太大，仅仅靠政府来消除贫困，或者改善贫困人口的生活条件，提高他们的收入水平远远不够，所以还需要不断提升全民公益意识，倾力参与扶贫济困的社会风尚和氛围。扶贫济困是全民公益事业中的头等大事。公益慈善参与扶贫，是具有“中国特色”和“中国模式”的一种独特的扶贫路径。参照广东省通过设立“扶贫济困日”，较好地建立起全方位、多层次、全覆盖的公益慈善参与扶贫济困的长效机制，同时，健全了扶贫资金的监管机制和考核机制的经验做法，就公益慈善参与扶贫提出几点思考和对策。

（一）创新公益慈善参与扶贫的管理机制。首先，加强制度建设，形成有利于公益慈善组织参与扶贫工作的法规政策体系。公益慈善参与扶贫具有民间性、自愿性和无偿性，要不断完善和创新管理方式和制度，进一步明确公益慈善参与扶贫工作的原则、范围、对象及程序，让公益慈善参与扶贫工作实现规范化、制度化和日常化。首先，在遵循“政府推动、民间运作、社会参与、各方协调”的前提下，改革社会组织参与扶贫工作的行政化，鼓励和扶持慈善组织直接参与社会扶贫。目前，广东涌现出登记成立社会组织的热潮，县区以下基层社会组织蓬勃发展，年均增长达15%，约占全省社会组织总数的60%。截至2011年底，全省在民政部门登记的社会组织共有30535个，其中社会团体13637个、民办非企业单位16631个、基金会267个，从业人员42万多人 ，这些组织为扶贫开发直接提供了资金和物资。〔8 〕其次，健全反馈制度和激励制度。为激发和调动公益慈善参与扶贫的积极性，建立起针对捐赠者个人及企业的反馈机制和激励机制。政府有关部门或基层村组织要将慈善组织参与的扶贫项目和取得效果情况，及时地向慈善组织或机构进行信息反馈。在激励政策上，广东针对每年举办的“广东扶贫济困日”活动，设立了红棉杯金杯、银杯和铜杯奖，根据企业和个人的捐赠情况，给予公开的表彰和奖励，同时对一些成效较好的公益慈善项目授予广东扶贫济困优秀项目并颁发证书。还有完善和落实社会募捐和捐赠的税收优惠政策。第三，赋予公益慈善组织更多自治权，构建政府扶持与社会自治空间并存的健康政社关系。让公益慈善组织有权自行决定参与扶贫工作的慈善项目及其后续管理，赋予公益慈善组织更多更大的自主权。比如，广东省佛山市顺德基金会、东莞市的“千分一”等都实行“独立社团化运作”，独立社团化运作包括财务、事务和人事的独立。从2012年4月起，广东开始重点推动“五自四无”公益慈善组织建设，即自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职。通过去行政化管理，形成社会化产业扶贫大格局。

（二）创新公益慈善参与扶贫的合作机制。首先，建立民间组织和政府之间的合作关系。公益慈善组织和政府之间的良好关系是建立在有完善的制度基础之上的，政府与公益慈善组织之间的关系、权限要非常清晰，要界定好各自的职能、职责等，互相之间边界清楚，工作内容互补。比如，在扶贫的具体项目上，要以国家确定的扶贫工作重点作为公益慈善组织具体工作的重点。这样，公益慈善参与扶贫工作，就能起到民间组织对政府拾遗补缺的作用。〔9 〕其次，让公益慈善组织直接与帮扶对象签订帮扶协议，建立1+1结对帮扶关系，整合公益慈善资源，聚焦扶贫项目。公益慈善组织分散各地，加上受到管理体制的限制，很难形成有效的合力参与到扶贫工作中来。要将社会扶贫工作纳入政府扶贫开发的整体战略之中，建立公益慈善组织与政府扶贫办之间的合作协调机制，加强彼此合作，发挥各自优势，实现资源的有效整合。“广东扶贫济困日”为社会爱心人士、企业和组织搭建起一个表达爱心的平台，改变了政府投入的单一模式，调动了社会各种力量参与，实现了扶贫济困效益最大化。除了整合公益慈善资源外，还能发挥平台优势，聚焦某一特定扶贫项目。比如，根据《2013年广东扶贫济困日活动公告》，活动认捐项目直接聚焦在资助广东省高寒山区不具备生产生活条件贫困村搬迁安置等四个项目上，通过民间机构广泛发动社会力量参与、统筹社会帮扶资源及帮扶项目投资方面，发挥非政府组织不可替代的作用。第三，加强市场运作合作。进一步开放慈善市场，激发慈善市场活跃程度，鼓励各类社会主体广泛参与其中，积极引导公益慈善参与扶贫。广东积极发挥政府这只“有形的手”，鼓励多元主体的广泛参与，形成一个相对活跃的公益慈善市场。政府通过各种方式，包括企业社会责任投资、购买公益志愿服务、加强“扶贫爱心网”建设等，力促公益慈善组织和政府在扶贫活动中的良性互动、和谐匹配和有机结合。

（三）创新公益慈善参与扶贫的运作机制。首先，创新运作方式。利用现代信息网络技术，构筑各类慈善平台。 农村是扶贫的主体，特别要发展慈善扶贫农村网络，充分利用网络募集的方式和功能，将募集到的资金投入到扶贫中。据腾讯公益慈善基金会公布的数据，仅在2008年四川汶川大地震，腾讯通过财付通平台就为灾区募集求助资金达2000多万元。广东省打破传统扶贫工作不需要技术的理念，积极利用互联网技术，构建虚拟网络、社区等新型网络慈善平台，包括专门的门户网站、微博、微信、手机、移动终端等，与时俱进，不断探索公益慈善参与扶贫的合作新方式。2010年开始，广东正式启用了扶贫基金会与中国银行合作的“全民公益月捐平台”，并在广东全省中国银行一千多个网点开通月捐平台，让任何一个想捐赠的组织或个人都可以去参与。其次，创新运作形式。结合当前社会发展和扶贫工作形势的新需要，不断创新公益慈善参与扶贫的运作形式。“广东扶贫济困日”设立之后，采取产业扶贫、智力扶贫、劳务扶贫等多种形式创新扶贫工作的内涵，从根本上和长期有效性上推动公益慈善参与扶贫，积极探索共同富裕和和谐发展的新途径。目前，除资金和物资的扶贫外，心理辅导也是当前一项十分需要的精神扶贫。第三，构建长效机制。积极拓展公益慈善参与扶贫的范围，优先选择困难群众急需求助的项目，向特色品牌项目倾斜，组织实施“慈善品牌工程”，形成公益慈善参与扶贫项目形式多样化、内容丰富化。广东省出台了《广东省农村扶贫开发条例》，明确了农村扶贫开发应当遵循政府主导、社会参与、自力更生的原则，构建了一个政府主导、社会参与、自力更生的大扶贫工作格局，突破了以往单纯依靠扶贫部门来组织实施扶贫工作的传统套路。还有围绕“广东扶贫济困日”，广东省不断探索公益慈善组织参与扶贫的长效机制，比如，广东青少年扶贫济困“一元捐”志愿服务活动、广州市“慈善一日捐”、深圳市募师支教活动、佛山市“慈善万人行”等活动品牌各具特色，形式丰富多彩。还有，不同于以往临时性的 “送温暖”活动、阶段性的扶贫、单方面的扶贫等扶贫形式，“广东扶贫济困日”作为每年的活动日，促进广东建立起长效机制，将公益慈善参与扶贫济困变成一项常态工作。

（四）创新公益慈善参与扶贫的监督机制。首先，建立政府监管、公众监督的监督体系。建立健全公益慈善资金参与扶贫使用全过程的信息公开机制，将每一笔扶贫资金使用公开作为监管的重点内容，对专项资金的设立目的、资金规模、扶持范围、扶持条件、分配依据、分配结果、管理使用规定及资金使用情况和监督检查结果等进行全过程公开，接受群众和社会监督。广东省先后出台了各类公益慈善事业相关的制度规定，比如《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》（1997年）、《广东省青年志愿服务条例》（1999年）、《广东省红十字会法》（2005年）、《广东省青年志愿者注册管理办法》（试行），《广东省农村扶贫开发条例》（2011年），以及现已进入立法程序的《广东省慈善事业条例》等等。这些法律法规对公益慈善市场参与主体的定位、性质、宗旨及其管理运作都做了明确，有力地保障了公益慈善市场的透明规范、有序开展。还有一种方式是在项目的本身设计上，让捐赠人参与进来，从而做到透明化，保证了公益慈善参与扶贫的公信力。其次，加大对公益慈善参与扶贫资金的经常性监督检查力度，着力发挥监督合力。逐步建立一批独立的第三方独立评估机构，制定评估规程和评估指标，为公益慈善参与扶贫的项目进行过程和结果审计，同时对扶贫单位接受公益慈善帮扶情况进行定期评估，并公开审计和评估结果，以供民众进行慈善捐助时作为参考，也为公益慈善组织和接受帮扶单位的监管机构提供监督依据。〔10 〕第三，以法律形式规定捐赠人、受助人和新闻媒体监督。捐赠人是公益慈善事业的相关利益人，应该赋予他们要求公益慈善组织向自己报告所捐赠的款项的使用情况的权利，尽量做到“全过程”透明。就是说，慈善的每一个过程，或者项目进行到什么程度，捐赠人实际上都应知道。对于挪用资金的行为，可以向主管部门提请调查。社会大众和新闻媒体是社会监督机制中最主要的力量，建议在法律中规定公益慈善参与扶贫活动时，在任何情况下都要接受捐赠人、社会大众和新闻媒体对捐赠款项的数量、用途和结果等方面的查询，并给予答复，使公益慈善参与扶贫公开透明，完全暴露于阳光之下，从而杜绝违法现象的发生。

参考文献：

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〔2〕吴建国.扶持民间公益慈善事业 促进社会保障体系发展〔J〕.社会保障制度，2001（10）.

〔3〕仔细想一想，我们能为“穷广东”做些什么〔N〕.南方日报，2010-06-30.

〔4〕省政府部署扶贫“双到”工作〔N〕.南方日报，2014-02-25.

〔5〕许晓蕾.广东民间组织不再四处找“爹”了〔N〕.南方都市报，2012-05-03.

〔6〕陶 勇.中国慈善捐款调查〔DB/OL〕.共识网，2013-12-12.

〔7〕审计署公布19个县扶贫资金审计结果，123名责任人被查处〔DB/OL〕.新华网，2013-12-28.

〔8〕汪大海，何立军.中国慈善事业的合作治理模式及其路径选择〔J〕.江西社会科学，2010（5）.

〔9〕贾若祥，侯晓丽.我国扶贫事业开发面临的新形势及发展思路〔J〕.宏观经济管理，2011（3）.

〔10〕廖建军.论我国公益慈善事业管理机制的创新〔J〕.新华文摘，2011，10（20）.

责任编辑 于晓媛