扶贫政策的选择和比较研究

刘运红

摘 要：扶贫是新时期党和国家工作的精髓和亮点。本文讨论扶贫工作中普适性政策和瞄准性政策，并进行比较分析，寻求既定扶贫成本下最大的减贫效果或既定减贫目标下的最小成本的扶贫工具，为当前扶贫工作提供参考，提高扶贫实效。

关键词：扶贫；普适性政策；瞄准性政策；减贫效果

一、前言

随着中央关于印发《建立精准扶贫工作机制实施方案》的通知（国开办发[2014]30号）文件精神的下发（2014年5月27日），和十八届五中全会审议的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月26日至29日），国家主席习近平将扶贫开发工作放在更为突出的位置。

近30年中国的扶贫工作取得很大成就，总结经验的同时也发现基层扶贫工作有以下特点：（本文以陕南安康市汉阴县平梁镇为例）（1）群集性和插花型是农村贫困人口呈现的两种状态，他们是并存的。他们分布在落后地区，比如生态环境落后，经济落后和自然灾害多发的地方。如平梁镇30公里以外的蒿坪村在2014年被确定为国家级贫困村。（2）很多家庭受到自然灾害、通货膨胀和家庭变故之类的意外变得贫穷。这类人容易受到外部的影响。而且具有很大的脆弱性。在基层村组入户采集扶贫信息时，这种情况十分常见。（3）由于很多的社会保障供给不足，基础设施也很滞后，给很多贫困地区造成了很大的影响。（4）经济增长不足、扶贫政策效率也很低，对他们也产生了很大的影响。

二、扶贫中两大政策的比较分析

（一）普适性政策

扶贫工作中目前有两大类政策，一是普适性政策，普适性政策：就是不区分个体之间的类别，按照一定原则，主要从公共教育和医疗支出，基础建设等方面对个体实施政策。他扶助的对象非常广泛，不会出现遗漏。也需要政府财政预算来保证政策的有效实施。除此之外，在不同的群体之间，生存能力不同的情况下，每个个体获取也有利益的差别，也会导致差距的增大。

（二）瞄准性扶贫政策

只针对贫困主体，它需要根据贫困主体的实际生活状况来进行补贴，主要有实物补贴、雨露计划、扶贫小额信贷、易地扶贫搬迁、社保制度等，即就是十八大以来全国上下开展的精准扶贫工作。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，国家总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话，他强调实行精准扶贫，要消除贫困、改善民生、实现共同富裕。

瞄准性政策可以避免资金向非贫困主体滴漏。然而，瞄准性政策需要政府制定相应的契约来缓解直接过程中信息不全导致的福利损失，早缺少个体级家庭信息的时候，政府需要从庞大耳钉群体中找到贫困目标，才能提高精确性，但是由于期间成本比较高，个体和家庭得到的福利就会大大减少，还会使很多人放弃接受。

三、扶贫主体的识别

在开展扶贫工作时，尤其是基层乡镇，首先遇到的是贫困主体的识别问题，它包括两方面内容：一是怎样界定贫困人口；二是如何在信息不对称的情况下确定贫困主体。

（一）收入贫困维度

在贫困识别的过程中，贫困标准有重要参考价值。2015年贫困线按人均年收入计算：国家标准为2736元/年/人，陕西省标准为2875元/年/人；2016年贫困线标准为2950元/年/人；2016年陕西省安康市汉阴县确定的扶贫线标准为3150元/年/人。

对个人来说，在划定贫困线后，根据贫困指标来界定贫困人口及贫困程度，分为国标贫困户、省标贫困户、市标贫困户（暂未执行）。贫困户类型分为一般贫困户、低保户、五保户等。如汉阴县平梁镇在开展精准扶贫工作时，为客观、公正确定扶贫主体，设计了调查问卷进行综合研判。

对区域来说，现行最普遍使用的是贫困发生率，即某一地区贫困人口与总人口之比。就平梁镇扶贫信息调查问卷统计结果显示（截止2016年2月），贫困人口为2974人，总人口（常住人口）为35060人，贫困发生率率为8.48%。平梁镇蒿坪村总人口468人，贫困人口219人，贫困发生率为47%，因此该村被评为国家级贫困村（2014年4月）。不过该指标的不足在于它对贫困者的收入水平、收入改变及贫困者之间的收入转移不敏感，使其在政策分析中有很大的不足。

（二）多维贫困测度

个体很少的收入和不完全的生活情况。在健康和教育处在匮乏的水平，在多维贫困测试中识别度不高。“双界线”满足相应的公理和操作性得到广泛得运用，这个方法是lkire和Foster提出的。贫困幅度下降，收入差距也越来越大，是由于大多数个体在医疗、教育等贫乏的状态，在我国实施扶贫计划后。所以，测试多维贫困还是有很多积极的意义的。

（三）贫困脆弱性与长期贫困

贫困主题的脆弱性使贫困动态变化是长期贫困的另一个困难。脆弱性是家庭以外落入贫困的最大可能。在意外（疾病、自然、灾害、经济波动）的情况下；个体对应对风险的能力也不一定，比如资产的多少，的购买能力和自生的能力都能体现个体的脆弱性。这是一项长期的任务，降低则可以减少个体的长期贫困，增强其有效性。

四、总结

当今我国扶贫攻坚道路任重而道远，针对现时特有的贫困现状，选择合适的扶贫政策是提高扶贫效率的关键。首先，增加贫困山区以及生态脆弱区等落后地区的通讯、道路等生产性公共资本投资，促进落后地区的信息流通，打破地区固有社会网络的束缚，推动人口向外流动。对于生态脆弱区以及山区的居民可以实行整体搬迁，但是需要注意贫困人口的能力投资问题，防止他们因缺乏工作技能而产生归类效应，重新返贫。其次，增加与教育、健康等能力相互补的公共投资，提高贫困人口的教育，健康等能力水平，通过公共资本与地区私人能力分布的相互匹配来提高公共投资的益贫性。最后，对于政府和其他的资助者来说，需要通过一定的机制设计来获取私人能力分布信息，缓解相互之间的信息不对称问题，降低扶贫政策引发的贫困者行为扭曲效应，提高扶贫政策的精准性，使得相应的公共政策能够与私人能力匹配获取最大效率。普适性政策和瞄准性政策有机结合，合理权衡，提高扶贫效果。（作者单位：西安理工大学）

参考文献：

[1] 黎攀、方迎风：《减贫政策的选择与比较分析研究》[J].《学术研究》2016年第2期.

[2] 朱玲，减贫与包容发展经济学研究[M].北京：中国社会科学出版社，2013.1.

[3] 国务院扶贫开发领导小组办公室官网，http//cpad.gov.cn/.

[4] 陕西省扶贫开发网站，http：//www.shaanxifpb.gov.cn/.

[5] 汉阴县官网，http：//www.hanyin.gov.cn/Index.shtml.

[6] 汉阴县统计年鉴.

[7] 丁越峰.民间组织参与农村贫困治理的理论与实践研究[D].华中师范大学，2014.

[8] 金鑫.当代中国应对自然灾害导致返贫的对策研究[D].吉林大学，2015.

[9] 史启超.当代中国农村扶贫工作的战略模式研究[D].吉林大学，2014.

[10] 周静茹.六盘山回族地区反贫困研究[D].兰州大学，2014.