海南省文昌市农村金融综合改革路径探析

欧贻海 叶盛 陈修灿

摘 要：近年来，文昌市农村经济金融得到较好较快发展，但农民融资难、融资贵等问题依然突出。作为海南省农村金融综合改革试点市县，文昌市如何探索出一条适合农村金融经济发展的途径，是当前迫切需要破解的难题。本文结合文昌市当前金融经济实际，并借鉴国内其他市县改革成功经验，对文昌市农村金融综合改革的路径进行探析。

关键词： 文昌市；农村金融综合改革；路径探析

中图分类号：F832.3 文献标识码：A〓 文章编号：1003-9031（2014）11-0084-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.18

近年来，在政府及央行加大对“三农”支持政策作用影响下，农村经济金融得到较好较快发展，但农民融资难、融资贵及农村金融服务体系不健全等问题依然较为突出，作为海南省农村金融综合改革试点市县，如何探索出一条适合农村金融经济发展的有效途径，是当前海南省文昌市政府和当地人民银行迫切需要破解的难题。本文结合文昌市当前金融经济实际，分析农村金融综合改革工作面临问题，并借鉴国内其他市县改革成功经验，对海南省文昌市农村金融综合改革的路径进行探析。

一、海南省文昌市农村经济金融发展现状

文昌市是海南省农业大市，目前乡村人口46.5万人，占全市总人口数的77.9%。近年来，文昌辖区金融部门积极加强与政府部门协调沟通，出台惠农举措，有效推动了农村经济金融发展。一是农村经济持续增强。2013年全市生产总值175.34亿元，同比增长9.3%；地方公共财政收入11.89亿元，同比增长16.1%；农村居民人均纯收入9203元，同比增长12.3%。二是农村金融稳健发展。目前全市共有银行机构10家，储蓄网点108个，分布全市17个乡镇。截至2014年6月末，全市金融机构本外币各项存款余额235.2亿元，同比增长9.5%；本外币各项贷款余额98.7亿元，同比增长37.6%；全市涉农贷款余额54.72亿元，占各项贷款余额55.45%。三是农保试点有效推进。2013年文昌市农保试点启动以来，全市已开办水稻种植等6项险种，截至2014年6月末全市农险保费累计453万元。其中2014年1-6月农险保费99万元，责任险在校园、运输、旅游、医疗、建设等领域的保障作用增强。

二、海南省文昌市农村金融发展面临的问题

（一）抵押担保不足制约涉农投放

一是缺乏抵押物流转平台。目前农村可用于贷款的抵押物，如农村土地承包经营权、农民宅基地使用权、林权、海域使用权、农业养殖生产用房和民用住房等，由于缺乏流转平台而无法及时变现流转，这是制约涉农贷款投放的主要因素。二是抵押物评估机构缺失。目前文昌市具备评估资质的人员缺乏，专业评估机构较少，导致抵押物无法得到准确的评估，且评估收费也较高。如农信社现开展的林权抵押贷款，评估费用达贷款额度的7%。而其他抵押物种类如农村土地承包经营权和海域使用权等，因评估人员缺乏相关经验而无法得到有效评估。三是农业担保功能作用弱小。目前文昌市仅有的3家担保机构，且规模较小，业务渠道不畅通，经营品种单一，涉足农业担保业务较少，形同虚设，与市内绝大部分金融机构尚未发生担保业务。

（二）农村金融服务功能较弱

近年来，文昌市不断加大农村金融服务建设，虽然取得一定成效，但农村金融服务功能仍然较弱，其主要体现在：一是金融机构基层网点撤并。一方面，金融机构在农村地区设置服务网点需较高的投入成本。据测算，在农村地区增設一家网点，一次性投入需60万元，每年营运成本需30万元以上。另一方面，基层网点涉农金融业务较低的盈利性难以覆盖高昂的投入成本，从而造成一些国有银行大量撤并基层营业网点。二是农村金融服务种类单一。基层网点的金融服务大部分停留在简单的存取款层面，开展其他业务种类较少，难以满足县域农村对金融服务多元化的需求。三是信货投向“非农化”趋势明显。近年来，涉农金融机构出于改善经营需要，信贷资金投向“非农化”城市趋势较为明显，涉农信贷资金供给明显不足，弱化了支持地方农业经济发展作用。

（三）农业保险发展相对滞后

近几年来，尽管县域保险业一直保持快速发展态势，但县域农业保险发展仍相对滞后，主要表现有：一是农保服务水平较低。如文昌市在政策性农业保险方面虽有所进展，但农业保险服务水平还较低，整体服务功能没有得到充分发挥，在农险市场上，业务主要集中于水稻种植、商品林等6个险种，体现农业保险优势的保障型产品还有待挖掘。二是农业承保面覆盖较小。如文昌市在开展政策性农业保险业务试点过程中，乡镇一级政府响应力度不够，水稻险目前仅在文城、会文等乡镇开展，大部分乡镇还没有大规模开展，甚至处于空白状态。三是农业保险保障机制亟待完善。农业基本处于较偏远的地区且交通不便利，加上生产周期长、抗风险能力差等特点，农业风险控制和管理成本较大，因此保险公司在承保时相对审慎，积极性较低。

（四）贴息惠农作用有待加强

近年来，针对农民融资成本较高这一问题，文昌市政府相继出台了相关的贴息贷款政策，但由于贴息贷款制约因素多，影响了政策的扶持效果。一是申办流程繁杂。目前县级农民小额贴息贷款审批要经农业局、财政局及经办银行等部门，涉及部门多，操作手续复杂，影响贷款效果。二是小额贴息贷款期限短。创业小额担保贷款期限只有2年，且只有2年内按规定财政给予贴息，展期不享受贴息，这对于农民来说普遍感到自主创业资金压力较大。三是小额贴息贷款额低。新发放的农民小额贴息贷款一般为5万元，但目前从事创业的成本较高，即使随便租个小店铺动辄就是几万元，甚至更多。四是参与银行较少。由于农民小额贴息贷款额小，成本较高、效益低而工作量大，经办银行热情不高，如文昌市目前只有农信社等4家银行机构参与。

三、文昌市农村金融综合改革案例参考

（一）丽水模式[1][5]

2012年3月，中国人民银行丽水市中心支行联合丽水市政府开展农村金融综合改革试点工作，其主要做法有：一是积极推进农信社改制工作。在人民银行和丽水市政府的积极推动下，丽水市农信社资产质量明显改善，支农投放不断增强。截到2012年6月末，农信社不良贷款率为2.13%，与改革之初相比下降35.09%；从2008—2012年，各项存款年均增长20.77%，各项贷款年均增长19.02%。二是设立“一机构三中心”。即森林资源调查评价机构和林权管理中心、森林资源收储中心、林权交易中心，提供林权调查规范设计和资产评估等服务；为金融机构开展林权抵押贷款业务打下基础。三是构建农村信用体系建设。丽水市在采集农户信用信息的同时，出台多项配套措施鼓励农户参与信用体系建设，并组建金融服务中心，负责对农户信用信息实行实时更新和动态管理。四是改善农村地区支付环境。丽水市采取涉农金融机构分片包干的方法，在行政村选取商店设立服务点，并布放专用POS机，满足农村地区基础金融服务需求。

（二）金寨模式[2-3]

2012年8月，安徽省金寨县开始开展农村金融综合改革工作，其主要作法如下：一是创新开展农村金融组织体系建设。金寨县积极引进股份制商业银行和社区式微小金融机构等各类金融机构，促进农村金融组织体系的规范发展和适度竞争。二是落实各项金融配套扶持政策。如人民银行六安市中心支行、人民银行金寨县支行给予改制的金寨县农村商业银行存款准備金率按季上浮的优惠政策，并提高对农村商业银行差别准备金动态调整政策的容忍度。三是开展农村信用体系建设。人民银行合肥中心支行将金寨县设为“安徽省农村信用体系建设试验区”，积极协助政府出台相关工作方案，建立县、乡、村三级信用采集和评审组，并搭建农户信用信息系统平台。四是优化农村金融服务环境。人民银行六安市中心支行联合金寨县政府建立全省首个规范化多功能农村金融服务室，并以此为模板在全县行政村推广。此外，金寨县政府对设立农村金融服务室和助农取款点的金融机构采取以奖代补方式给予适当补贴。

（三）田东模式[4]

2008年12月，广西田东县正式开展农村金融综合改革试点工作，其主要做法有：一是构建农村金融组织竞争格局。田东县农村信用社改制为田东农村合作银行，设立田东北部湾村镇银行等四家金融机构，形成以农合行和农行为主力，农发行、邮储银行等为补充的农村金融市场竞争格局。二是拓宽农户贷款抵押担保途径。田东县政府出资成立助农担保公司，并支持其他市县的金融机构在田东县开展林权抵押贷款和土地承包经营权预期收益抵押贷款等业务。三是建立适应“三农”特点的金融监管和保障体制。在监管方面，如人民银行南宁中心支行指导金融机构按照不同贷款主体，实行有差别的贷款利率政策等。在保障机制方面，田东县政府按照各金融机构信贷支持当地经济社会发展所占份额，确定财政性存款存放在各金融机构的比例，以增强金融机构服务“三农”的资金实力。四是创新建设农村信用体系。田东县创新地将违法犯罪、邻里和睦等作为信用评级的考核指标，并张榜公示农户的信用等级，充分调动农户争做信用优质农户的积极性，同时有效地降低了涉农金融机构的信贷风险。

现将三个市县的改革主要措施总结归纳如下（见表1）

通过对比分析，以上各市县改革的重点主要集中在涉农金融组织体系、财政支农作用、金融支农方式、信用体系建设和农村金融生态环境五个方面。通过这五个方面的改革，各市县均取得了明显的成效，主要体现在：

1.农民收入明显提高。自2008年开始，丽水市农民纯收入达5050元，较上年增幅15.5%，增幅居浙江省第二位；2013年，金寨县农民人均纯收入7104元，较改革前增长13.5%，成为近年来增长最快的年份之一[6]；2010年，田东县农民人均纯收入4451元，增长17%，增幅居

广西前列。

2.金融服务普惠性日益显著。截至2012年末，丽水市银行卡助农取款服务惠及130余万农民，并在全国率先实现“银行卡助农取款服务”农村全覆盖；截至2012年末，金寨县已发放银行卡65.8万张、布放24小时自助银行20处、ATM机59台，并在全县设立309个助农取款服务点，基本实现了金寨县银行卡助农取款的全覆盖；截至2011年3月，田东县全县ATM及自助服务终端、POS机、转账电话等现代支付工具的每万人拥有量均达到全国平均水平[7]。

3.金融支农力度明显加大。截至2013年末，浙江省丽水市涉农贷款余额657.45亿元，占全部贷款余额的一半左右，增速连续五年居全省第一。其中林权抵押贷款余额36.58亿元，居全省首位[8]；截至2013年5月末，金寨县各项贷款余额53.7亿元，较改革启动前增加11.82亿元，其中涉农贷款和小微企业贷款分别为40.24亿元和15.04亿元，分别较改革启动前增加7.74亿元和3.97亿元；田东县2010年各项贷款余额46.25亿元，较试点初期增加2.27倍；2007—2010年新增贷款年均增幅达到37%，涉农贷款占比均达到贷款总额的70%。

四、海南省文昌市农村金融综合改革路径选择

不同的地方存在着差异，如经济发展水平和农民家庭收入水平等，因此改革的着力点也有所不同。通过参考其他市县的改革具体措施，文昌市农村金融综合改革应从以下几方面着力：

（一）建立合理金融监管体制，强化人民银行窗口导向作用

为确保辖区内金融机构支持此次改革试点工作，合理的金融监管体制是必不可少的。一是建立金融服务“三农”监测机制。要求辖区涉农金融机构定期向当地人民银行汇报服务“三农”情况，内容包括支农再贷款流向和“三农”产品创新等，人民银行及时掌握金融服务“三农”动态并指导调整。二是建议借鉴金寨县和田东县经验，对辖区内涉农金融机构准备金率实行差别化管理，并由人民银行向上级行争取更大的支农再贷款额度。三是建议借鉴田东县经验，在风险可控的前提下，适当调整农信社存贷比考核指标，以此间接加大涉农信贷的投放力度。四是适当放宽法人机构申请支农再贷款的条件，特别是涉农贷款占比70%的要求，并允许村镇银行申请支农再贷款。

（二）建立抵押物流转平台，破解农户融资难制约瓶颈

将农民的生产资源转化为有效的贷款抵押物，是解决农民抵押物不足的有效方式。一是建立抵押物流转平台。为使潜在的抵押物发挥作用，建立抵押物流转平台是一项基础性的工作。建议文昌市政府借鉴丽水市经验，设立涉农贷款抵押物管理中心，负责抵押物的确认登记、资源资产的收储管理和挂牌交易等，并设立涉农贷款抵押物调查评估机构，统一提供资源评估和流转中介的有偿服务。二是制定出台配套政策。文昌市应出台相关的配套政策，如利率优惠和评估费用减免政策等，充分调动文昌市农户、企业和金融机构参与涉农抵押物贷款业务的积极性。三是创新抵押担保合作机制。建议建立金融机构与农业担保公司的风险分担机制，以多种方式如在抵押物价值确定的前提下，合理确定担保放大倍数等，拓宽抵押物贷款途径。

（三）建立农业担保机构，完善涉农贷款风险保障机制

针对涉农贷款易受市场和自然灾害影响的特点，积极健全涉农贷款风险保障机制，保障农户和金融机构利益。一是积极扶持文昌市现有的担保机构，并设立专门的农业担保公司，为县域涉农贷款投放扫除障碍。建议借鉴广西田东经验，由政府整合闲散的支农资金，成立农业担保公司，专门服务于涉农贷款的担保。二是在大力推广现有的保险业务的基础上，建议文昌市政府联合辖区内保险机构开发更多类型的政策性农业保险业务，并通过补贴或减免税收的方式对涉农保险业务进行补贴，减轻保险机构负担。三是建议借鉴广西田东经验，出台相关的金融机构涉农贷款风险补偿办法，并在文昌市财政预算中安排涉农贷款風险补偿基金，用以补偿金融机构因涉农信贷风险造成的信贷损失。

（四）完善“三农”服务品种，扩大金融支农服务领域

鼓励引导银行业金融机构积极创新涉农信贷产品和服务方式，不断扩大支农领域。一是创新抵（质）押品种。建议地方政府配合金融机构研究制订海域使用权、农村土地承包经营权、基础设施、大型农机具、大棚设施等可列为农业贷款抵（质）押物贷款管理办法；并积极探索应收账款、股权、分红、商标专利权、知名品牌等作为质押品种的贷款业务。二是完善普惠金融服务。根据城乡居民消费特点，开发满足不同层次需求的 多元化消费信贷产品，推进居家养老、休闲文化等与民生密切相关的消费信贷。积极开办针对农村转移劳动力、妇女等人群和劳动密集型小企业的小额担保贷款业务，扩大小额担保贷款覆盖面。三是支持小城镇建设。抓住文昌市龙楼镇建设卫星发射基地和新型城镇化战略带来的重大机遇，满足以农业转移人口市民化、农民工返乡创业和农村富余劳动力转移就业为基础的住房消费需求，大力开展农村青年、返乡农民工创业等支持小城镇建设的贷款业务。

（五）推动农村信用体系建设，改善农村金融生态环境

一是稳步推进农村征信体系建设。建议借鉴浙江丽水市经验，将征信体系建设纳入各级党委年度考核指标，并抽调机关干部、乡镇驻村干部、大学生村官、金融机构干部、各行政村干部及村民代表组成信息采集小组，对农户信用信息进行采集。二是建立金融生态环境评价考核体系。设立征信服务中心，由当地人民银行代管，负责管理农户信用信息和开展“信用户”等评价工作。通过开展信用乡镇、信用村组、信用农户评比活动，大力倡导守信光荣、失信可耻的诚信氛围，全力推进信用县市创建工程。三是推动标准化农村金融服务室建设。借助村邮站这一平台，并结合安徽金寨县经验，建立标准化农村金融服务室，在原有的便农取款功能基础上，增加并完善协助采集征信系统信息、代办评估农户信用、提供代理咨询、金融知识宣传等功能，并以此为模板推广至辖区内所有其他行政村。

（六）强化政府主导作用，充分发挥政策扶持效果

地方政府要进一步健全财政政策扶助机制，强化政府主导作用，充分发挥政策扶持效能。一是建议借鉴广西田东县经验，建立财政性存款与贷款投放挂钩机制。根据各家金融机构当年新增贷款投放规模占文昌市的比重，确定财政性资金存放金融机构的比例。二是建议借鉴丽水经验，在稳步推进农村征信体系建设的同时，出台相关的奖励措施，如简化申请贴息贷款手续和提高申请贴息贷款额度上限等，对优质信用农户进行奖励，以此调动农户参与农村征信体系建设的积极性。三是建议借鉴安徽金寨县经验，在鼓励涉农金融机构在乡镇合理开设网点的同时，地方政府对在农村地区设立网点或助农取款点的涉农金融机构给予补贴。四是建议地方政府出台涉农贷款增量奖励办法，引导和激励金融机构加大涉农贷款投放力度，更好地发挥财政政策撬动社会资金流向“三农”的杠杆效应等方面发挥积极作用。■

（责任编辑：张恩娟）

参考文献：

[1]吴豹.关于丽水市农村金融改革的几点思考[EB/OL].[2013

-03-25]，http：//www.dss.gov.cn/News_wenzhang.asp？ArticleID=341356.

[2]佚名.安徽金寨县探索农村金融综合改革发展新路[EB/OL].[2013-07-02]，http：//finance.people.com.cn/bank/n/2013/0702/c202331-22045089.html.

[3]中国人民银行六安市中心支行.金寨县“六个创新”深入推进农村金融综合改革[EB/OL].[2013-01-22]，http：//www.sinotf.com/GB/News/1002/2013-01-22/zNMDA

wMDEzNzUzNg.html.

[4]刘振伟.田东县农村金融综合改革试点经验及启示[N

].农民日报.2010-07-21.

[5]孔祖根.改革生金——浙江丽水市农村金融改革的探索与实践[M].北京：中国金融出版社，2013.

[6]中国人民银行六安中心支行.金寨县农村金融综合改革获得全国人大中期评估肯定[EB/OL].[2014-06-19]http：//

www.luan.gov.cn/openness/detail/content/53a23684e1b1d15f6

b49c46c.html.

[7]王西翼.农村金融改革的“田东样本”[J].中国金融，2011（11）.

[8]中国人民银行丽水市中心支行，农村金融改革试点工作情况[EB/OL].[2014-02-20]http：//www.lishui.gov.cn/ztfw/

ztzl/schy/cywj/t20140220_957150.htm.