我国政府采购相关研究的文献综述

姜国庆　张婷

[摘 要]政府采购是政府财政资金支出的一个重要部分，是调节整个宏观经济运行、协调经济结构的关键因素。实施政府采购制度，是社会主义市场经济的必然要求，是经济可持续发展的合适调节剂。但是在改革开放以及当前的国际形势下，政府采购在发展的同时也面临着一定的挑战，这不仅会影响到宏观经济的运行效率，而且还会阻碍我国加入WTO《政府采购协定》（GPA）的进程。本文在介绍我国政府采购制度理论和现状的基础上，吸收和借鉴《政府采购协定》及国内外有益的理论观点和研究方法，试图探索出适合我国政府采购制度改革和发展的理论，以期指导实践，解决我国政府采购制度存在的问题。

[关键词]政府采购；文献综述；WTO《政府采购协定》（GPA）

[中图分类号]F252 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）38-0041-02

1 政府采购的概念

政府采购（Government Procurement），在一些西方国家也被称为“公共采购”（Public Procurement）。虽然政府采购制度已有200多年的历史，但国际上对政府采购至今仍没有一个统一的定义。世界贸易组织《政府采购协定》中将政府采购定义为，成员国的中央政府和地方政府以任何契约形式采购产品、工程和服务，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买等。我们将其概括为各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动的需要或为公众提供服务的需要以法定的方法、方式和程序从国内外市场上为政府部门及所屬事业单位、社会团体购买商品和劳务的行为。其实质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，具有政策性、公平性、守法性和社会责任性等一般特点。

我国2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》对政府采购的定义是：政府采购指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

孟春（2001）出版了《政府采购：理论与实践》一书，他指出：“各国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，应使用财政性资金对政府采购进行统一管理。”

苏明（2003）给政府采购做了定义，他认为：“政府采购即政府统一采购或者是政府公共采购，它是各级政府日常政务活动的必要程序，是通过公开招标、合理竞争或者是直接付款给供货商开运用财政资金进行日常购买，是一种财政开支关于购买商品和劳务的行为。”

2 国内外关于政府采购的相关研究

2.1 关于政府采购理论发展的研究

1929年美国学者福布斯出版了著作《政府采购》，这本书全面论述了政府采购问题，但主要探讨的是集中采购的优缺点，以及政府采购过程中官员考核和选拔方面，最后得出的结论是：关于政府采购官员的选拔需要以立法形式进行规则化，并且应该建立一批职业化的政府采购队伍，不能随意或者临时进行选择采购。

1947年英国学者鲍莫尔发表了《政府采购论》，他主要是对政府采购方法进行了分析和归类，概括为以下几种：公开市场法、传统招标法、价格商讨法、价格公布法。

1977年美国教授勒与莱曼李合著了《采购和物料管理》，着重介绍了政府采购部门在进行私人采购人员的选拔时，应选择有经验的人员从事采购工作。并且还介绍了多种政府采购方法：政府协商采购法，询问价格采购法，以及单一来源采购法。

1995年，麦肯尼著作了《公共部门和非营利机构的有效财务管理》一书，他认为政府采购过程中会产生腐败现象，并且指出这种现象的产生原因是由于采购官员和代理机构之间的利益不协调，提出的建议是完善整个内部控制制度，防范和治理腐败的产生。

1988年美国采购专家佩奇出版了《公共采购和物料管理》，区分了政府采购和私人采购，从不同角度具体研究了政府采购制度，并对其内涵进行了详尽的分析。

与国外相比，我国对政府采购的探索起步较晚，理论研究也较落后，但是理论界和实践部门都积极地吸收和借鉴国外学者对政府采购研究的理论成果，在此基础上，我国学者从不同的视角对政府采购制度进行了深入的分析与探讨。

我国学者将对政府采购范围的研究分为两方面，一是采购的主体范围，二是采购的对象范围。通常来说，对于国家机关、社会团体和政党组织是否应纳入政府采购范围，我国学者已经达成共识，但对于事业单位，则有不同意见：马国贤（1999）认为“政府拨款占其总支出达 50%以上的事业单位应纳入其中”；曹富国（2000）认为“那些已经走向市场化的事业单位不应该纳入其中”；还有学者建议凡是使用财政资金的都应纳入其中。在对政府采购规模的研究上，经济学家李安泽（2004）认为一个国家的政府采购规模受到经济发展水平、政府职能和经济开放程度等因素影响，政府采购的规模要从供给量、需求量、相关指标以及对财政资源进行内外配置的合理比例等角度进行衡量。大部分研究者都认为，目前我国的政府采购规模较小，为了不限制其发挥应有的功能，我国应进一步扩大政府采购的规模。

2.2 关于政府采购现状及问题的研究

随着欧美等国家国内产业的成熟和国际竞争力的增强，为了进一步开拓和占领国外市场，解决国际贸易失衡问题，在全球关税壁垒逐步降低的大背景下，政府采购越来越成为这些国家关注的焦点。进行了大幅修改之后新的《政府采购协议》，于1996年1月1日正式生效。GPA对签署方境内的政府采购适用范围和政府采购市场的开放程度做出明确规范，从而限制了政府采购歧视政策和消除贸易保护主义，以在全球范围内实现更大程度上的贸易自由化。

Aaditya Mattoo（1996）认为，GPA的非歧视条款好像最接近最大化全球福利的规则，但是同时被经济学理论挑战，首先，他证明了在一定条件下，如果各国政府在采购中实行歧视政策，可能与其没有关系，产出和贸易不可能受到影响。其次，阐释了在迄今作为优先采购具有真正的效果，它可能提高采购国家的福利。Alfons J.Weichenrieder（2000）认为，政府公共采购决定是影响产业结构的方式，政府可能偏向国内企业而拒绝更为有效的国外企业。

在我國，随着采购规模的扩大，采购中不断暴露出各种弊端，国内学者对其原因探究后提出以下观点：

第一，制度设计不完善，法律上存在漏洞。阮劫松（2004）指出，目前我国虽然出台了《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》），但实施细则还不够完善，在采购的过程中出现的许多实际问题没有统一的解决方式，操作起来比较困难。马志强、习云蘅（2005）提到《政府采购法》与《招标投标法》在某些方面相互不协调，在一些相同问题上，《政府采购法》与《招标投标法》的规定也不一致。这样法律上的冲突不仅无法规范政府采购行为，反而给相关人员钻了法律漏洞的机会，滋生腐败。

第二，监督“真空”。包军（2010）指出，由于我国在理论上缺乏契约国家观念，政府是纳税人的公共资金托管人的概念并没有被大家广泛接受，所以纳税人也缺乏对公共资金进行监督的意识。即使是有意识想要进行监督，政府采购没有足够的透明度，也无法实现真正意义上的监督作用。

3 完善我国政府采购的对策建议

学者们针对问题的原因提出了一系列对策，有从经济学的角度分析政府采购的宏观以及微观作用；有从《政府采购协议》（GPA）与我国的政府采购制度比较中寻找应对之策的；有专门针对政府采购的法律进行研究分析的；有建立政府采购绩效评价模型谈如何治理政府采购的对策，实现“绿色政府采购”的；有从寻租理论的角度分析如何抑制政府采购中的腐败现象，有从经济全球化的背景中来探讨如何完善政府采购制度等，但从研究中也可以看到，学者们对于对策的研究主要集中在两个方面，一是政府采购制度的完善，二是监督体系的构建，实现真正的“阳光采购”。

第一，政府采购制度的完善。倪东生（2013）认为要搞好政府采购，最直接和最见效的就是先把政府采购的职能体系建立起来，并将现代管理方式应用到政府采购中来，张得让（2004）从政府采购支出的综合效益的角度分析，为我国政府采购制度的改革提供方向；徐焕东（2007）等人通过对政府采购制度完善中一些重点问题进行探讨，提出相应对策。如政府采购制度规范范围需要明确的界定；运行机制和管理体制需更科学规范，处理好由谁采购、由谁管理、由谁监督、由谁仲裁等一系列问题；增强政府采购需求规划和预算控制，从源头上避免不必要的浪费；邱泰如（2009）认为我国的政府采购制度虽已初步形成框架，但是在社会主义市场经济条件下，还需进一步的完善，促进经济在稳定中发展。

第二，监督体系的构建。何毅华（2003）等人指出政府采购的监督不能片面的认为是对集中采购机构的监督，而应是对所有采购当事人的监督。于明奎（2006）经过分析政府采购中设租、寻租行为产生的原因和过程，提出治理政府采购中设租、寻租行为的路径选择为：一方面，根据设租者“经济人”的特性，规范政府采购中的委托代理关系，建立有效的监督约束机制，使设租的成本和风险加大，设租行为得不偿失；另一方面，建立租金的消散机制，完善政府采购市场，实行科学、合理的政府采购方法，使供应商在竞标中市场化的成本加大，寻租的预期下降。

我国目前出现的一些采购乱象是发展过程中必须经历的一个阶段，不能因为这些问题就否认政府采购的经济以及社会效益。应该找出产生问题的原因，将其引向正确的发展道路。

参考文献：

[1]Russell Forbes.Governmental Purchasing[M].New York：Happer & Brothers Publishers，1929.

[2]W.J.Baumol.Notes on the Theory of Government Procurement[M].Economic Journal，Feb，1947.

[3]Lamar Lee，Donald W.Dobler.Purchasing and Materials Management：Text and Cases[M].McGraw-Hill Inc.1977.

[4]Harry Robert Page.Public Purchasing and Material Management[M].Mass.D.C.Heath & Company，1980.