财政支出绩效评价存在的问题及建议

郭行

[摘 要]我国正处于经济的升级期、改革的攻坚期、开放的深化期、社会的转型期，而财政支出改革在这一发展进程中起着异常关键的作用，构建并完善财政支出绩效评价体系，提高我国财政支出绩效水平，对我国经济的持续发展具有重要意义。本文先简要阐述了我国财政支出绩效评价的发展历程及现实背景，继而从财政支出绩效评价的评价主体、评价内容、评价效果这三个视角分析我国目前财政支出绩效评价体系存在的问题，进而有针对性地提出从评价主体的明确、评价标准的设立、评价效果的加强这三个方面来推动我国财政支出绩效评价体系改革的政策建议。

[关键词]绩效评价；监督体系；评价标准；对策研究

[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）38-0137-02

1 我国财政支出绩效评价的发展历程

早在19世纪中期，建立于国家审计制度基础上的近代财政支出绩效评价就已经开始萌芽，且在随后的两个世纪中得到了长足的发展，我国财政支出绩效评价工作真正意义上是从十一届三中全会后开始的，改革开放进程的不断推进使许多西方的经济思想和管理理念相继被传入中国，其中“经济效益”这一指标的引入就是一个典型的例子，并在此基础上财政学界开始了对“财政效益”的进一步研究，该类研究主要集中于财政资金的分配使用上，具体表现为防范财政资金挪用、防止财政资金损失、防备财政资金浪费，但这些理论研究和实践工作还是主要侧重于“财政效益”的提高，没有重视财政资金使用的“经济效益”，导致这种情况的主要原因在于那个时代的人们认为财政支出以满足社会公共服务需求为主要目标，而不在于获得经济效益，这种观点在特定的经济和政治背景下有其合理性。

迈入21世纪，随着经济的进一步发展，财政改革进程的加快，财政学的理论界和实业界对财政的经济效益越来越重视，最开始的表现形式是国家为提高财政支出绩效水平对大型建设项目进行投资评价分析，随后地方和中央都相继开始系统性地研究财政支出过程中的效益评价问题。我国的现代财政支出效益评价体系其实可以分为两个阶段：第一阶段，是由地方政府开始的，湖北施恩市作为地方财政支出绩效评价改革的“排头兵”，率先进行了公共支出绩效管理试点工作，随后在各省市推广，中央的经济工作会议也提出“建立预算绩效评价体系”的财政改革规划，这一阶段可称为“自下而上”的财政改革历程；第二阶段，中央在总结各地方的经验基础上，适时、适度、适量的对财政支出绩效评价工作进行了推进，并出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76 号），这一阶段财政支出绩效评价主要特点是中央定规则，地方探索执行，由此这一阶段可称为“自上而下”的财政改革历程。文章立足于分析中国当前的财政支出绩效评价发展现状，以评价的主体、评价的内容、评价的效果为切入点，找出我国目前财政支出绩效评价的症结所在，切实做到对症下药，找到科学、可行、合理的解决对策，具有较大的理论价值和较强的实际意义。

2 我国财政支出绩效评价工作存在的问题

2.1 评价管理体系不健全，财政支出绩效评价的主体不统一

长期以来，我国的财政支出绩效评价体系是不健全的，最直接突出的表现就是其评价的主体混乱，没有形成统一、权威、规范的评价主体，我国现有的财政支出绩效评价主体异常广泛，涉及了政府、企业、公民等各个层面，主要包括各级财政支出部门、大型项目机构、大型项目的实施者、专业的评价机构、民间评价组织等，但各评价主体的组织程序差异非常大，专业资质水平也不同，其财政支出绩效评价标准、内容、立场也均有较大不同，最终造成了评价结果的主观性色彩浓厚，评价专业性不够强，评价结果差异明显，财政支出绩效评价的有效性大打折扣，难以形成一个统一、权威、全面的财政支出绩效评价，这在一定程度上是我国财政支出绩效评价体系落后于人的根源所在。

2.2 局限于合规性的评价，财政支出绩效评价的内容不合理

不可否认，合规性评价是财政支出绩效评价的重要组成部分，也是财政支出绩效水平提高的前提和基础，但是财政支出的合规性评价绝对不是财政支出绩效评价的全部，在实践财政工作中绝不能把财政支出绩效评价概念狭义化。但是，现今中国绝大多数的公共财政支出绩效评价主要侧重于各相关部门或大型项目管理部门的财政支出是否符合国家现行的财政政策及相关财务方面的有关规定，对于财政支出的效率性和有效性方面的分析评价几乎很少涉及。事实上，在财政支出绩效评价理论中，财政学大师芬维克（Fenwick）曾提出了绩效评价的三原则：经济性原则、效率性原则、有效性原则，这就是著名的“3E”绩效评价原则，该原则在欧美等先进国家的财政支出绩效评价中起着非常重要的指导作用，而我国的财政支出绩效评价仅局限于合规性，合规性属于经济性原则。

2.3 缺乏权威的法律保障，财政支出绩效评价的约束力不足

众所周知，法律是任何制度体系有序、有力、有效运行的最后一道屏障，财政支出绩效评价体系也不例外，要想财政支出绩效评价工作做到评价合规、执行到位、效果明显，就必须形成一个制度化的基础法律体系。改革开放以来，随着我国财政领域改革的不断深化，财政支出绩效评价体系得到了一定的发展和完善，财政支出绩效评价工作得到了进一步的重视，特别是对大型的重点公共项目的绩效评价更是日趋严格，但总体来说还是未形成常态化的法律约束体制，迄今我国仍未出台一部全面的全国统一的财政支出绩效评价工作的法律法规，这是长期以来我国财政支出绩效评价工作令人詬病的原因之一。

3 改善我国财政支出绩效评价工作的政策建议

3.1 统一明确财政支出绩效评价的主体及其职能

毫无疑义，明确财政支出绩效评价的主体对财政支出绩效评价工作水平的提高有着明显的作用，既可以明确评价主体的责任，使其依法、按量、保质的完成财政支出绩效评价工作，又可以结束当前鱼龙混杂的财政支出绩效评价主体构成现状，可谓一箭双雕。但是，明确财政支出绩效评价主体并不是单独的设立一个全国统一的唯一评价主体，因为这种做法成本高昂，构成复杂，不符合十八大以来中央推行的简政放权理念，目前行之有效的方法是按照财政支出项目的主客体的不同，将财政支出绩效评价进行具体的分类，每一类的财政支出绩效评价的主体都分别确定好，现有的财政支出绩效评价分类主要有：财政支出、单位财政支出、部门财政支出、区域财政支出四个性质的绩效评价。

3.2 统一完善财政支出绩效评价的标准及其体系

在日常的财政支出绩效评价工作中，财政支出绩效评价的核心部分是对公共财政支出绩效的评价。统一完善财政支出绩效评价的标准及其体系主要从以下三个方面着手：第一，要确立合法、合规、可行的综合性的评价标准体系，定好了指标才好具体去评价；第二，要确定合理、准确、恰当的指标权重，形成统一的评价标准；第三，选取科学、实用、高效的绩效评价计分的具体方法，提高绩效评价的效率性和准确性。总而言之，要真正实现科学的评价指标、恰当的评价标准、适当的评价方法“三位一体”的财政支出绩效评价体系。

3.3 统一加强财政支出绩效评价结果的约束作用

一直以来，我国的财政支出项目绩效评价的结果主要用于对未来相关项目的设立和运行提供经验借鉴，而对财政资金支出项目的执行者并没很强的约束力，这直接导致了我国的财政支出绩效评价工作成为一种走过场的形式主义，大大地降低了财政支出绩效评价的严肃性和有效性。因此，务必要加强财政支出绩效评价结果的约束作用，主要从以下3个方面推进：首先，向社会公众公开财政支出的绩效评价结果，这既符合政府工作信息透明化的要求，维护国民的知情权，又可以使财政支出受到公众的监督；其次，对过失、违规、违法的财务行为采取批评教育、行政处罚、法律追责等手段进行惩罚；最后，建立财政支出绩效评价信用体系，对于各部门的财政支出绩效进行记录，作为未来项目审批和资金拨付的重要评判标准。

参考文献：

[1]霍素军.财政支出绩效评价初探[J].财政监督，2007（19）.

[2]姚凤民.财政支出绩效评价：国际比较与借鉴[J].财政研究，2006（8）.

[3]陈学安，钟红菲.西方国家的财政支出绩效评价体系[J].中国财政，2004（5）.