新型城镇化进程中的城市综合承载能力与城市边界研究——以四川省为例[1]

揭筱纹 尹 超

新型城镇化进程中的城市综合承载能力与城市边界研究
——以四川省为例[1]

揭筱纹 尹 超

在新的时代背景下，对城镇化的发展提出了新的要求，四川省急需通过新型城镇化的建设实现城镇的更好、更快发展。在新型城镇化的建设中，对城市综合承载能力的正确评估及合理确定城市边界具有重要的意义。本文通过对城市综合承载能力及城市边界的研究，提出了提升城市承载能力及合理确定城市边界的对策建议，为四川新型城镇化的建设提供借鉴。

新型城镇化；城市综合承载能力；城市边界；四川省

一、四川省新型城镇化道路与建设

(一)新型城镇化的内涵与特征

1.新型城镇化的内涵

城镇化在新的时代背景下赋予了新的科学内涵，新型城镇化的科学内涵即：以科学发展观引领新型城镇化道路；科学合理的城镇网络体系；以促进人的全面发展为根本目的；集约化的发展模式；生态化的发展模式。

2.新型城镇化的特征

新型城镇化既不同于其他国家所走过的城市化道路，也不同于我们以往所走过的城镇化道路，它是新的历史发展阶段适合中国国情的城镇化道路，具有以下特征：发展理念的科学性；发展战略的系统性；发展目标的人本性；发展方式的集约性；发展过程的协调性。

(二)四川省城镇化发展中存在的主要问题分析

四川省城镇化经过几十年的发展，在取得巨大成就的同时，也出现了许多的问题，主要有以下几点。

第一，城镇化水平相对较低。尽管四川的城镇化总体水平在不断提高，城镇化率已达到43.53%，但因其发展基础薄弱，仍低于全国水平，距离77.71%的全面小康社会的城镇化水平差距更大。此外，受地理环境、自然资源、历史条件、经济基础和社会发展的影响，四川不同地区的城镇化水平也存在明显差异。

第二，城镇化质量不高。流入城市的农业人口尚未完全融入城市，市政和公共服务设施规划建设不尽合理，城镇功能不够完善，城镇管理水平较低，城镇综合承载力较弱，城镇生态与人居环境参差不齐，城镇文化传承与特色风貌不够突出，城镇品位尚需进一步提升。

第三，城镇结构不合理。“一城独大”，首位城市发展与次级市发展不够均衡，单极支撑格局突出，尚未形成更多更强的支撑点和增长极，尚未建立布局合理、层级清晰、功能完善的现代城镇体系，尚未构建首位一马当先、梯次竞相跨越的新格局。尤其是中小城市，特别是县城，重点集镇，山区、少数民族及特困地区城镇发展滞后，基础薄弱。

第四，城镇化产业支撑不足。四川省城镇化进程中，产业的支撑还有待进一步增强，四川省除农业现代化发展比较滞后外，第二、第三产业的发展也存在滞后，城镇化产业支撑的不足导致了城镇对劳动力的吸引力较弱。且城镇中缺乏主导优势产业，这些都直接影响着四川新型城镇化的建设和发展。

综上，面对四川新型城镇化发展过程中的诸多问题，未来的建设任务更加艰巨，仍需把深入推进城镇化作为全省扩大内需的战略重点，也作为推动两化互动、产城一体、城乡统筹发展的重要动力。在新型城镇化建设中要借鉴国内外城镇建设的经验教训，充分利用城镇化发展的规律，结合四川省省情，走具有四川特色的新型城镇化道路，在新型城镇化建设中要充分考虑城市综合承载能力，合理确定城市边界。

二、新型城镇化进程中的城市综合承载力与边界问题

(一)城市综合承载力

城市综合承载力是指：在一定空间、时期和经济社会条件下，城市所能够承载的土地、资源环境、产业和人口的规模和强度的阀值。城市的综合承载力的综合不是指把城市各方面简单地组合在一起，而是表达各部分之间的关系。土地资源环境、产业和人口承载力各组成部分之间的联系是有机综合体，集中表现在承载力各因子间的集合性。各要素综合后能更好地描述城市的承载能力，这些能力的综合集中表现在整体的承载力。城市综合承载力包含土地、资源环境承载力、产业承载力和人口承载力三个方面。城市承载力的指标体系有人口素质指标、资源消耗指标和环境质量指标。新型城镇化进程中，对城市综合承载力的合理评估具有重要的意义。

(二)城市边界的确定

在对城市综合承载力的有效评估下，合理确定城市边界，能有效地促进城市科学、合理发展，在城市充分发展的同时，实现可持续。城市边界包括城市土地边界、城市产业配置边界和城市人口边界三个方面的内容。

1.城市土地边界

根据我国新型城镇化总体战略发展要求，应当科学规划城市规模，合理制定城市发展边界。城市边界评估要综合考虑战略因素、自然资源及环境因素、人工自然因素、产业结构因素和生产力及科学技术水平等因素。以各城镇的战略定位为基准，综合考量各城镇土地承载容量、水资源容量及大气环境容量；同时结合城市交通容量、建筑容量、市政容量(包含供电、供水、供气、供暖、电讯等)，兼顾第一产业容量、第二产业容量、第三产业容量等；通过对现有资源及潜在资源的合理开发利用与保护,调整和优化城镇空间结构、交通网络、市政设施、建筑形态以及城镇的管理体制,探索城镇的生存空间质量与人口容量的数量关系与规律，建立科学的评估指标对城镇边界进行多维度评估。

2.城市产业配置边界

结合城镇空间体系设计，新型城镇化发展过程中必须充分考虑各城镇资源要素、基础设施、政策导向等产业边界的制约因素，在资源与环境的承载范围内，综合考虑同一经济区中多个城镇的主体功能划分，形成特定的城市群与产业集聚格局。从城市功能定位、资源优势、区位条件、产业基础、主导产业与优势产业等维度，建立科学的评估指标体系，合理确定产业配置边界。

3.城市人口边界

以人为本构建新型城镇体系，在允许城乡人口的自由流动时，要科学引导人口的有序流动与设置合理的城镇人口边界，使之与城镇经济社会、资源环境协调。

新型城镇体系建设中合理人口边界的确定主要考虑如下四个方面。一是人口与产业同步城镇化。新型城镇化下人口的集聚是来至于城镇中产业的发展对劳动力的吸纳，而不是制度的实施导致的人口向城镇集聚。以人为本的新型城镇化发展模式要求城镇人口的增长与非农产业的发展保持一致，在避免滞后城镇化的同时，也要避免超前城镇化。二是人口素质的提高和结构的优化。以人为本的新型城镇化是伴随城镇人口素质提高和人口结构优化的人口增长。新型城镇化要建立资源配置的体制机制，通过合理的人口选择机制，促使人口在城市中的合理流动，从而实现城镇规模及城镇人口结构的合理优化。三是人口的流动要体现效率。新型城镇化的建设要求提高效率，人口的流动也要体现效率。城市规模越大，对人口、资源、技术的集聚力越强，但这种集聚并不一定是高效的集聚。城镇人口集约增长要求人口能伴随城镇经济效益、城镇发展质量的增长。四是人口与资源环境的协调。以人为本的新型城镇化要求不会对自然资源和公共设施形成过大压力，造成生态失衡的增长。人口过度集中，会给城镇交通、医疗、治安、生态环境等带来极大压力。

(三)小结

城镇规模过度发展超出城镇土地、资源环境承载能力，将导致资源开发与利用强度持续增大，城市的基础教育、公共医疗、社会保障、公共住宅、公共基础设施等公共品和公共服务的短缺，由此造成不同城市人群享受公共服务差距加大、社会发展矛盾与冲突加剧。产业发展规模超过了城镇的产业承载力，会导致城市资源过度开发利用、空气污染上升、地下水位下降、自然环境恶化等城市环境问题，城市产业的发展要合理确定产业边界。城镇人口规模超过城镇人口承载能力，将导致一系列的城市病问题。因此，在城镇化建设中要着力提升城镇综合承载力，在城镇综合承载力的基础上合理确定产业边界，才能进一步推进城镇化进程的科学合理。

三、四川新型城镇化城市综合承载力提升的对策建议

(一)综合承载力提升

城市综合承载能力的提升是新型城镇化建设的重要内容之一，对于硬性的指标则要在要求范围内合理利用， 对于可提升城市综合承载能力的指标则要进一步健全和完善。具体措施有以下几点。

1.健全公共服务体系，完善城镇空间体系构建

公共服务提供能力作为城市综合实力的重要体系与衡量标准，其体系的健全与完善程度将直接决定着城市综合势能的大小，从而影响着城市等级的分类及以其为中心的城市能级的打造。因此，城镇空间体系构建应加强对公共服务体系的完善，不断提高城市的服务能力与承载能力，提高居民的生活质量与生活环境。

2.建立预警机制

对城市综合承载力的预警能有效地保证城市土地利用、产业发展和人口规模在合理的范围之内，能合理地确定土地边界、产业配置边界和人口边界。其思路是寻找警源、明确警情、分析警兆、确定警限及预报警度。建立预警机制能更好地适应城镇的进一步发展，能够匹配城镇动态发展，保证新型城镇化的顺利开展。

3.加强区域中心城市建设，强化辐射与集聚效应

区域中心城市作为城市群、城市圈的核心与区域的经济增长极，中心城市的综合实力与承载能力的大小将直接决定着其辐射范围的划定，从而影响着区域城市空间结构的布局。因此，在新型城镇化空间体系构建时，应重视特大城市的带动作用，不断强化与发挥其对周边城市与地区的集聚作用、辐射作用与示范作用。

4.注重小城镇与村镇建设，发挥“神经末梢”作用

小城镇与村镇作为连接城市地区与农村地区的纽带与桥梁，是城镇空间体系建设最基层的空间载体，其综合承载能力将直接决定着区域中心城市的辐射作用在农村地区的发挥，影响着城乡关系的统筹与和谐发展，制约着农村城镇化与农业现代化的进程。各小城镇应综合利用自身的经济发展优势，以打造与形成自身的特色产业或资源支撑，不断健全城镇功能，推动城镇化建设与新农村建设。

(二)城市边界的界定

确定城镇设立及相关功能的标准。综合考虑城镇人口、产业支撑、土地边界等因素明确城镇规模等级，进一步确定各城镇在所处城镇群的定位和功能。实现大中小城镇合理的空间格局与多点多极的城镇群体系。合理确定各区域大中小城镇的职能、性质、规模及开发边界，多点多极构建布局合理、规模适度、兼顾资源环境承载力的四川新型城镇化空间体系。制定约束性的、量化的指标体系，对不同规模的城镇资源利用、环境保护、基础设施、公共服务标准做出明确而具体的规定。具体措施有以下几点。

第一，在城市空间布局中，合理确定城镇建设边界。合理确定城镇建设边界的出发点是要充分考虑自然资源与生态环境的保护。通过提取建设边界的影响因素确定限建保护等级及禁止建设边界，并对不同的限建保护等级及禁止建设边界采取不同的保护手段，实现城市边界的合理保护。

第二，提高城镇区域分布的合理性。在对各地区城镇空间结构进行规划时，应充分考虑区域分布的平衡性，充分发挥区域中心城市集中的地区对其他周边城市与区域的带动作用，同时有选择性的重点打造与培育特大城市与大城市，以特色的产业为城市发展支撑，推动地区空间结构的完善与优化，提升城镇综合承载能力，推动城镇化建设的进程。

第三，确定城市空间增长边界，合理利用城市土地。在加快发展区域中心城市与加强中小城镇建设的同时，应充分考虑当前城市承载力与未来城市发展规模，合理划分城市空间增长边界，合理规划城市建设用地与非建设用地，以满足城市建设与发展对土地的需求。因此，在城镇空间体系的构建进程中应综合考虑区域人口规模预测、城市生态承载力评估、城市经济发展速度和阶段规模预测与城市发生各种灾害的评估等因素，合理确定大中小城市的空间增长边界，以城市增长边界作为城市发展的“刚性”边界，保护城市发展区域的自然生态环境，实现经济社会发展与生态保护的协调发展。区域中心城市空间增长边界的合理划定，将有利于防止城镇化建设中大城市的无限扩展，优化中心城市的发展格局，同时对城市建设外部的自然生态环境具有重要的保护作用，为区域中心城市的发展创造良好的生态环境支持。

第四，合理确定产业配置边界。产业边界的设置需要根据产业自身的特点以及各城镇的具体情况，综合考虑各城镇的自然资源承载力、交通资源承载力、基础设施承载、人力资源承载力、环境承载力、市场容量以及产业链之间的关联程度等。

四、结语

通过对新型城镇化内涵和特征的分析，明确了新型城镇化道路建设在设计空间体系、构建产业支撑体系和建设城镇特色品质方面的要求，本文提出在四川新型城镇化建设过程中，要合理评价城市综合承载能力以及在城市综合承载能力的基础上合理确定城市土地边界、产业配置边界和人口边界。提升城市综合承载能力及合理确定三个边界对四川新型城镇化建设的顺利推进具有重要的作用。

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揭筱纹(1957-)，女，江西南丰人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向：战略管理。

四川省哲学社会科学规划重大项目(SC13ZD01)