推进成德同城化的理论思路与对策研究

陈永忠

2013年8月23日成都市和德阳市通过协商，审议通过了规划合作、工业经济合作、交通合作、教育合作、旅游合作、水源地保护合作、金融合作等八个方面的合作事项，签署了《成都德阳同城化发展框架协议》、《关于共建工业集中发展区的协议》两个重要协议，迈出了成德同城化的第一步。本文拟在成德两市签署同城化协议的基础上，从理论和实践的结合上，提出推进成德同城化的思路和对策建议。

一、同城化融合论

推进成德同城化，必须首先从理论上认识同城化的内涵，才有利于指导实践。目前，对同城化在理论上有不同认识，以下三种观点具有代表性：一是战略论，认为，“同城化是指在区域经济发展过程中，为打破传统的城市之间行政分割和保护主义限制，促进区域市场一体化，产业一体化，基础设施一体化，以达到资源共享，统筹协作，提高区域经济整体竞争力的一种城市发展战略。”①二是板块经济论，认为，“所谓同城化，是指一个城市与另一个或几个相邻的城市，在经济、社会和自然生态环境等方面能够融为一体的发展条件，以相互融合、互动互利，促进共同发展；以存量资源，带动增量发展，增强整体竞争力；以优势互补，相互依托，完善城市功能。“同城化”不是“同一化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。同城化将构成强有力的、高效率的板块经济，实现综合多维发展。板块经济对未来中国经济发展至关重要，是地区经济发展的支撑点，是地区经济发展的增长极，对相邻地区或更大范围将会发生更重要的作用和联动效应。”②三是一体化现象论，认为，“同城化是城市相互作用的一种新模式，是指相邻城市空间一体化、经济一体化和制度一体化的地域过程与现象。”③

我认为，上述三种观点虽然从不同角度对同城化作出了理论概括，但是，都没有抓住同城化内涵的实质和核心，同城化的实质体现在“融合”二字上，所谓融合，就是融为一体，合而为一；融入而成一体，同化而合为一。所以，提出同城化融合论。

同城化是指，与特大城市或大城市邻近的周边中小城市在不改变行政区划的前提下，通过经济融合、社会融合、文化融合、生态融合逐步在经济、社会、文化、生态四个方面融入特大城市或大城市，成为其准卫星城的过程。也可以这样说，同城化是中小城市融入特大城市而成一体，特大城市同化中小城市而合为一的融入和同化的过程。成都可以同北面的广汉、德阳同城化，也可以同东面的简阳、资阳同城化，还可以同南面的彭山、眉山同城化。同城化实现以后，成都周边的广汉、德阳、简阳、资阳、彭山、眉山都会在经济、社会、文化、生态四个方面融入成都，而成一体，成为象都江堰、蒲江这样的卫星城，所不同的是都江堰、蒲江在行政区划上属于成都，而广汉、德阳等周边城市在行政区划上不属于成都，所以，可以称之为成都的准卫星城。同城化所要求的融合包含以下三层含义：

第一，不是一个方面一个层面的单体外在融合，而是除行政区划融合之外的以经济融合为重点的包括社会、文化、生态在内的多方面多层次的多体内在融合。改变行政区划的权限在国务院，同城化是在地方权限内进行的，由于省、市都没有在行政区划方面改变行政体制的权限，那就只能在地方权限范围内进行以经济融合为重点的包括社会、文化、生态在内的多方面多层次的多体内在融合。多方面是指，经济、社会、文化、生态四个方面。多层次是指，各个方面存在多个层面的融合，例如，在经济方面就存在宏观管理、市场、园区、产业、企业等多个层面、多个层次的融合；社会、文化、生态等方面也同样存在多个层面、多个层次的融合。多方面多层次的融合就构成为多体内在融合。“同城化融合论”所追求的融合，就是多方面多层次的多体内在融合。

第二，多体内在融合体现发展与改革相结合。多体内在融合的城市体制是能够实现发展与改革相结合的创新型城市体制模式和发展模式，它通过多方面多层次的多体内在融合打破城市行政体制的约束，在更高层次和更高层面上，深化改革，解放和发展生产力。在发展方面，是既能促进经济发展、又能保护生态环境的更高水平的靠创新驱动的发展；在改革方面，是包括城市经济体制、城市行政体制、城市社会体制、城市文化体制、城市生态文明体制等多个方面的综合改革，是上世纪80年代就开始进行的城市经济体制综合改革和以城市为重点的经济体制改革的继续、深化、扩展和提升，是体制机制改革中的一次创新型实践。同城化可以有效地解决行政区域与经济区域的矛盾和摩擦，消除行政壁垒，开拓共同市场，减少资源消耗，共建基础设施，发展交通网络，保护生态环境，共享文化资源，创造社会和谐，实现区域经济可持续发展。可见，同城化能够有效地实现改革与发展相结合。

第三，多体内在融合不是一蹴而就、一下子就可实现的，而是逐步扩大、逐步深化的过程。同城化所追求的多方面多层次的多体内在融合，就是从浅层到深层、从单方面到多方面由表及里、不断扩大、不断深化的融合过程。例如，经济融合就是从单个企业的同城化合作到多个企业的同城化合作、从一个产业的同城化合作到多个产业的同城化合作、从一园区的同城化合作到几个园区的同城化合作的不断扩大、不断深化的融合过程；又如，生态融合是从水源地保护同城化合作、大气保护同城化合作逐步深化到生态文明建设的同城化合作。无论是中小城市融入特大城市，还是特大城市同化中小城市，都是不断扩大、不断深化的融合过程.。

二、成德同城化的可行性

成德同城化的可行性体现在六个方面：

一是扩大特大城市发展空间。成都这样的特大城市，发展空间非常有限，经济发展受到有限的发展空间的制约，极需向外扩大发展空间。广汉、德阳有广阔的发展空间，成德同城化有助于成都向广汉、德阳扩大发展空间，对成都的发展是十分有利的。

二是提升中小城市发展水平。德阳、广汉这样的中小城市，同成都比较在经济发展、社会发展、文化发展水平上都有很大差距，通过同城化，通过经济融合、社会融合、文化融合、生态融合，德阳、广汉就能逐步在经济、社会、文化、生态四个方面融入成都，从而提升德阳、广汉的经济、社会、文化发展水平，提升生态保护能力，缩小同成都的差距。

三是互利双赢，增强城市经济实力。融合是同城化的核心，通过融合，实现互相协作，互利互惠，共同发展。成都同德阳、广汉的同城化，不仅仅是成都在经济、科技、文化、教育、卫生等各方面支持德阳、广汉，提升德阳、广汉的发展水平；反过来，德阳、广汉也为成都提供了可持续发展的空间；德阳、广汉在经济、社会、文化、生态文明建设方面也有不少优长和独特之处，可供成都学习借鉴，如广汉连山镇的现代粮食产业示范基地在全国都有很大的影响，成都完全可以学习借鉴。所以，同城化带来的是互利双赢，扩大城市板块，为两地的城市经济和区域发展注入新的活力，从而增强城市的总体经济实力。

四是扩大城市经济圈，提高城市辐射力、吸引力、竞争力和综合服务能力。发展市场经济，必须按照经济发展的内在联系，按照经济规律的要求去组织经济活动，这就要求冲破行政系统、行政区划的束缚和分割。同城化最突出的特征，就是冲破行政系统、行政区划的制约，将周边经济联系密切的中、小城市融入大城市或特大中心城市，推进以大城市、特大城市为中心的城市群和城市带的形成以及城市之间的区域合作。同城化是区域经济发展一体化的客观要求，是城市发展由单体发展向群体化、多样化模式发展转变、向城市群和城市圈发展的客观必然，是城市现代化发展的新趋势，通过成德同城化，将德阳、广汉融入成都市，将进一步扩大成都市的城市经济圈，对于在更高起点上推动成都经济区发展，加快成都平原城市群建设具有十分重要的意义，将大大增强省会经济圈的辐射力、吸引力、竞争力和综合服务能力，提升成德经济区的产业聚集力、要素转化力、市场竞争力和区域带动力。

五是促进城乡结合，加快城市化进程。发挥中心城市作用，有一项重要内容，就是改变城乡分割，城乡封闭，促进城乡结合，使城市和乡村互为基地，互为市场，相互促进，共同发展，乡村在城市的带动下，加快城市化进程。大城市中心区向近郊区、远郊区扩散，大城市向周边中小城市扩散，高度集中向适度分散转变，城市活动由单体活动向组团式活动转变，是城市化发展的新趋势。2012年成都市一、二、三产业的比例关系为4.3∶46.6∶49.1，城市化程度很高，④成都市中心城区的城市人口为670万，农业人口很少，对农产品的需求非常大，德阳、广汉有广阔的农村，不仅有现代粮食产业基地，还有蔬菜产业基地，生产的蔬菜可供成都市需求；成都市的先进技术、人才和资金，可以支援德阳、广汉发展现代农业。通过同城化，促进产业对接互动，促进城乡结合，促进成都向周边中小城市扩散，将大大加快德阳、广汉广大农村的城市化进程，加快“两化”互动、统筹城乡的步伐。

六是保护城市生态环境。同城化有利于推进城市生态环境保护和生态文明建设，成德两市合作保护城市生态环境，合作进行生态文明建设，能够解决单个城市难以解决的生态环境问题，能在生态文明建设方面取得更大的成效。成德两市在水源地保护方面已开始合作；在环境保护合作方面，正在通过规划划定两市大气环境联合保护区，强化生态共保。

三、推进成德同城化的对策建议

为了推进成德同城化，提出以下几点对策建议：

（一）成都、德阳分别设立“成德同城化推进办公室”，定期召开“成德同城化两市协调会”，完善同城化合作运行机制

“同城化推进办公室”代表市委、市政府；两市“办公室”定期联络，互通信息，并向各自的市领导报告同城化进行中存在的问题，并研究和提出解决办法；每年召开一次“成德同城化两市协调会”，由两市领导、相关部门的领导参加，协调解决成德同城化进程中的问题，研究相关的发展项目。

（二）推进成德经济融合

一是产业对接。产业对接有助于提升产业发展水平，加快产业发展，促进产业升级和产业链的形成。同城化之前成都和德阳的产业各自发展，缺乏联系。通过同城化，可以有效地促进产业对接，推动产业同城化布局、园区和企业同城化合作。例如，广汉高新区的锂电池产业，目前仅给倍特的电动自行车供应电池，需求量不大。下一步应推动同成都龙泉的汽车产业对接，发展市场前景好的纯电动汽车。如果对接成功，既能提升成都市的汽车产业档次和科技含量，又能扩大对锂电池的需求，促进广汉锂电池产业快速发展，建立跨区域的产业链和市场体系，实现产业同兴。再如，德阳、广汉是全国重要的高端制造业基地，有二重、东电、东气、宏华等大型重装企业，制造业独具特色，发展空间很大，成都在第三产业现代服务业方面，人才、技术等资源优势非常明显，两地产业的互补性很强，通过高端制造业和现代服务业的产业对接有利于两地合力打造世界级的现代制造业基地。

二是科技支持。科技是第一生产力，传统产业的转型升级需要科技支持，高新技术产业的发展也需要科技支持。成都有很强的科技实力，德阳的经济要跨越式发展，离不开成都的科技支持。例如，广汉高新区正在向科技部申报国家级高新区，区内已形成高端油汽钻探设备、生物制药、锂电池三大高新技术产业，但创新体系建设，同成都高新区比较存在较大差距，极需得到成都高新区的科技支持。成都高新区在2006年就被科技部确定为创建“世界一流高科技园”国家试点园区之一，有完善的科技创新体系和创新机制，聚集和培育科技型企业3000多家，硕士以上从业人员3万多人，世界500强企业88家，引进60余家世界知名企业研发中心，已成为四川省重要的科技创新基地，高新技术产业化基地，人才聚集培养基地，在西部地区高新区中具有非常好的优势。成德同城化，有利于推动成都高新区对广汉高新区的人才、技术、管理等方面的园区对口支持，有助于完善广汉高新区的创新体系建设，促使其尽快进入国家级高新区行列。又如，新都的西南石油大学和广汉的川油宏华在高端油汽钻探设备的研发和制造方面可以建立产学研联盟，提升油汽钻探设备的研发和制造能力。

三是服务联网。科技转化为现实生产力，科技成果产业化，需要系统的科技服务，于是出现了科技服务产业和生产性服务产业。成都高新区对应科技型企业初创期、成长期、发展期、成熟期等不同阶段，选择具有核心技术、核心产品的科技型企业，采取“一企一策”的方式，实施重点培育，做大做强；引入评优、知识产权、技术转移、银行、信用担保、援建投资、风险投资等中介机构，为企业发展提供专业化、社会化服务，营造良好的创新创业文化氛围和企业发展的生态环境。德阳的广汉高新区在科技服务和生产性服务方面还比较薄弱，通过同城化，成都高新区成熟的科技服务和生产性服务，完全可以同广汉高新区联成网络，提升广汉高新区的服务水平和服务档次，实现低成本全方位的科技服务和生产性服务，促进科技成果尽快转化为现实生产力，实现产业化，推进成德两市共建技术创新平台和公共服务平台，共建产业技术联盟。

在金融服务领域，推进成德两地风险投资同城化、科技金融同城化、银行实现同城化结算，推进金融服务网络化、同城化。两地银行间结算按照同城化标准收取手续费，同一银行系统内免收手续费；以成都已发行的“蓉城卡”和“天府通”卡为载体，实现成都、德阳“城际一卡通”。

（三）推进成德社会融合

一是推进政府行政管理融合。政府的行政管理对接，工商管理、户籍管理、交通管理逐步实现同城化，融入成都，采用统一的管理模式；按照成都公务员的报酬标准，逐步提高德阳公务员报酬。

二是推进社会管理融合。首先，成德两地城乡劳动者所持有效证件在两市间统一同等有效，与当地劳动者享受同等就业扶持政策。其次，实现成德电讯同城化，统一电话区号，统一电话资费。

三是推进社会保险融合。德阳的社会保险逐步融入成都，实现同城化，统一社会保险的标准；逐步实现城乡职工养老保险关系无障碍转移接续和信息系统对接、医疗保险定点医疗机构相互认证，以及卫生检验结果互认互通、双向转诊、通用病历、临床用血应急调配机制等方面的同城化合作。条件成熟后，共同制定医疗同城化方案，逐步实现医疗同城化。

（四）推进成德文化融合

一是推进文化管理融合。实现文化管理同城化，德阳的文化管理逐步融入成都，采用成都的管理模式；持有成都老年证的老年人可以免费进入德阳广汉三星堆博物馆参观，同样，持有德阳老年证的老年人也可以免费进入成都所有收费的文化景区参观，如武侯祠，杜甫草堂，宝光寺，动物园等都可免费参观。

二是推进历史文化旅游融合。在文化融合中，要大力发展文化创意产业。城市发展离不开文化，同城化不但要注重经济发展、生态建设，而且要关注文化建设，弘扬地区的传统文化，保持城市重要的历史“原生态”，保护历史文化遗产。成都有一条历史文化旅游线路，从武侯祠出发到杜甫草堂再到金沙遗址博物馆，这条每天都开通的历史文化旅游线路，可以延伸到德阳广汉三星堆博物馆。金沙遗址和三星堆同时参观，更能增加游客的兴致。金沙遗址和三星堆逐步实现“同票游览，同体宣传”。以成都金沙和德阳广汉三星堆两大国际历史文化遗产资源为核心，整合两市历史文化资源，构筑成德古蜀文化主题旅游体系，打造具有世界知名度和影响力的古蜀文化旅游目的地。

三是推进教育融合。在教育融合方面，通过人员互访互派、信息互通、项目互动、资源成果共享等方式，推进成都与德阳的教育区域合作：成都有关教师培训资源向德阳开放；两地职业院校跨区域组建职教联盟；支持两地共同开发优质教育网络资源，实现优质教育资源共享。推动成德现两地教育部门共同制定教育同城化方案，实现人才、信息和教育资源共享与对接。

（五）推进成德生态融合

一是成德两市共同规划在水源地保护方面的合作。建立两市流域水源水质预警协调机制，联合推进水源水质保护工作；同时建立健全联合执法制度，开展交界区域河道（段）综合整治和联动执法；建立健全信息互通机制，联合对交接河流断面进行监测，互通水环境监测信息，确保水质达标。

二是成德两市共同规划环境保护方面的合作。划定两市大气环境联合保护区，以行政区划为基础，划定两市大气环境联合保护区范围，通过建立区域大气污染联防联控机制，强化生态环境共保。构建两市环保协同保障机制，定期召开联席会议，开展区域联合执法，加强环保信息共享。推动成德两地环保部门共同制定环保同城化方案，实现生态同建，环境同治。

（六）共同制定同城化发展规划

一是共同制同城化发展战略规划。两市共同规划经济社会总体发展战略，指导长远发展。

二是共同规划两市都需要发展的共性项目。包括生产性服务产业发展项目；现代物业发展项目；专业性市场和会展业发展项目；与同城化相关的基础设施建设项目等四个方面的项目，这四个方面的项目两市都有需求而且能避免重复建设，能够实现利益最大化和成本最小化。统筹建设现代物流园区、专业物流中心、大型专业批发市场、配送中心，积极发展同城化物流配送，已提上议事日程，两市合作，共同规划，对推进成德同城化，是十分有利的。

三是共同规划合作工业园区，共促招商、共享成果。在园区规划中，促进相邻区域土地集中连转、连片开发。

前不久召开的“十八届三中全会”审议和通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，这是全面深化改革的钢领性文件，是改革进入攻坚期和深水区的顶层设计和总体规划，是中国未来十年的改革路线图。从此以后，中国将进入全面深化改革的历史新时期。“全面”、“深化”这两个词很重要，“全面”是指，不仅经济体制，还包括政治体制、社会体制、文化体制、生态文明体制、党建体制、军队体制都要进行改革，党建体制和军队体制是过去从来没有提过的全新的改革新领域，所以，这次文件涉及的改革内容是相当全面的。“深化”是指，新一轮改革将触及经济、政治、社会、文化、生态、党建、军队等各个领域的种种深层次问题，所以也可以称之为经济、政治、社会、文化、生态、党建、军队七位一体的综合配套改革，强调改革的系统性、整体性、协同性。新一轮改革要推动经济发展方式由“粗放发展”到“集约发展”再到“创新驱动发展”的实质性转型，实现从要素投入为主向内生增长为主转变，从数量扩张向质量提升转变，1997年召开的“十五大”就提出了经济增长方式转型的任务，过去16年了，转型都没有成功，这是深化改革的难点和重点。促进转型升级创新的经济体制改革是新一轮改革的主线，推进政治民主化和反腐败的政治体制改革是新一轮改革的保证，社会体制、文化体制、生态文明体制、党建体制、国家安全和军队体制等领域的改革和建设是在新一轮的改革中保障社会稳定和社会和谐的基础。改革要啃的都是“硬骨头”，所以改革的任务更艰巨，任重而道远。同城化体现改革与发展相结合。在改革方面，包括城市经济体制、城市行政体制、城市社会体制、城市文化体制、城市生态文明体制等多个方面的综合改革，同三中全会提出的全面深化改革的方向是完全一致的，同城化的前景是光明的。

［1］ 杨海华.《同城化视角下的区域合作研究：广佛同城化例证》.中国城市发展网 www.chinacity.org.cn/csfz/fzzl/54184.html.

［2］ 合淮同城化baike.baidu.com/view/2368573.html.

［3］ 桑秋，张平宇，罗永峰，高晓娜：《沈抚同城化的生成机制和对策研究》人文地理2009年第3期.

［4］ 《2012年成都市国民经济和社会发展统计公报》.News.sina.com.cn/o/2013－04－18/023926859099.shtml.