我国社区矫正执行程序探讨

马进保 王唯

一、引言

新刑事诉讼法成功吸收了国际社会广泛实行的社区矫正制度，并将其改造成为有中国特色的刑罚执行方式，充分体现了现代司法的人性化内涵。这一融监督管理、教育矫正和帮困扶助于一体的社区矫正模式，完全符合我国宽严相济刑事政策的基本要求，成为近年来司法改革所取得的重要成果之一。

长期以来，受惩办主义传统思维方式的影响，公众普遍认同的刑罚执行模式，除了对罪大恶极者判处死刑外，其他属于严重犯罪的一般都要被判处自由刑，剥夺人身自由甚至是政治权利，并将其投入监狱进行强制性改造，以期借此来抚平受害人及其家属的心理创伤，消除犯罪对社会造成的不良影响。而对于社区矫正这一新的执行方式来说，许多民众则缺乏了解，存在认识上的误区。同时，社区矫正制度的具体实施必须有科学完备的法律规制和措施相配套，实践中也会有许多新情况新问题需要及时得到法理上的澄清和机制上的完善。有鉴于此，本文试图从理论与实践相结合的角度对这一新的刑罚执行方式的价值和程序进行评析，并借助国内外学者所取得的学术成果，提出完善社区矫正制度的思维方法和可行性路径，以进一步增强我国刑罚执行程序的科学性与可操作性。

二、社区矫正执行程序的价值定位

社区矫正作为一种非监禁刑的刑罚执行模式，是将被判刑的罪犯放到社区，使其在从事公益服务中接受教育改造的变通性刑罚执行制度。由于这种综合运用社会力量对失足者进行帮教的执行方法既能缓解管教之间的对立情绪，又可以减少司法资源的投入，对于消减犯罪诱因，提高个体的免疫能力，增强公共管理的正能量，建立稳定和谐的社会秩序具有积极意义。

目前我国正处在转型时期，各类社会矛盾集中显现，违法犯罪案件呈高发态势。这需要执法机关在坚持严惩犯罪分子的同时，还要遵循宽严相济的刑事政策，对那些属于偶犯、初犯，犯罪情节显著轻微、社会危害不大的罪犯，可以通过社区矫正的执行程序，促使其在服务中自省，深刻检讨过错，重新融入社区生活之中。①“社区”一词是在上世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的著作《Community and Society》时，从英文单词“Community”翻译过来的，后来被许多学者开始引用，并逐渐的流传下来。社区指集中在固定地域内的家庭间相互作用所形成的社会网络。

由此可以看出，社区矫正执行程序，是指社区矫正管理部门和执行机构，依照法定程序在既判刑罚与时限内对矫正对象实施管教和帮扶，以促使其弃恶从善，尽快回归社会所采取的行刑方式和方法的总称。其价值定位主要体现在以下三个方面:

（一）社区矫正执行程序是刑罚实施的一种变通方式

首先，社区矫正执行是具有一定强制性的刑事执法活动，既不能把它混同于单纯的行政行为，也不能把社区矫正执行看成是与人民调解、社会救助相类似的辅助措施，而应视其为法定刑罚的一种变通执行方式。其次，社区矫正对于被执行人具有一定的惩罚性。刑罚是人民法院对于犯罪分子进行惩处的既定判决，因此，社区矫正的过程肯定要涉及到对被执行人的惩教问题。在适用这一执行方式时，既不能随便扩大适用范围，也不能无视所执行的依据是司法裁判文书。再次，社区矫正必须严格依法进行。肯定社区矫正的刑罚执行属性，也就意味着开展这一活动必须遵循法治原则，严格依法按章进行。尽管目前社区矫正仍处于探索完善阶段，但仍然需要妥善处理刑罚改革与依法办事的关系。这就是说，凡是刑事诉讼法规定的程序要求，我们必须严格遵守，不得僭越或者放弃，有关方面应当认真把握其精神实质，做到宽严适度恰到好处。②卞建林、邓修明:《刑事诉讼法修正案（草案）重点问题研究——中国刑事诉讼法学研究会年会文集2011年卷》，中国人民公安大学出版社2012年版，第128-131页。

（二）社区矫正执行程序有助于刑事和解程序的落实

众所周知，刑事和解是一种新兴的刑事纠纷解决方法，它通过立场中立的第三者居间调解，促成加害人与被害人双方的接触与沟通，使犯罪分子真诚悔罪并以实际行动，来取得被害人及其家庭和社会大众的谅解，进而得到司法机关认可的一种解纷止争方式。这一制度与社区矫正都属于轻刑化思想的产物，具有缓解社会矛盾的积极功效。因此，实现社区矫正程序与刑事和解程序的对接，将大大提升社区矫正执行的社会效果。

在司法实践中，被害人的境遇最能博得人们的同情，因此，公设机关在处理刑事纠纷时非常注重抚平被害人的创伤，使其尽快恢复正常的生活。这样一来，被害人及其家庭成员的态度，在一定程度上会影响处罚措施的选择和社区矫正执行的效果。为了达到惩戒与矫正的双重目的，职能部门在做出实体处理之前引入刑事和解程序，以便能得到被害人的谅解和支持，最终用较为柔性的社区矫正方式来解决社会冲突。为达到这一目标，有关国际刑事司法准则积极倡导公设机构在采取社区矫正措施时应着重考量被害人的诉求，平衡各方面的利益关系，促进社会的稳定与和谐。③如联合国《标准规则》第8条第1项规定，在做出非拘禁措施判决时应考虑到罪犯改过自新的需要、对社会的保护和受害者的利益，并应尽可能征求受害者的意见。

（三）社区矫正执行程序是对服刑人员控制、帮教、改造的过程

将犯罪分子放在社区执行既判刑罚，可以更好地贯彻教育、感化、挽救的刑事政策，其社会价值不仅是追求对个体的矫正效果，更希望通过这一程序来培养全体社会成员的遵纪守法意识，建立良好的法治秩序。一方面，将部分罪行较轻的罪犯放在社区执行，使其在不脱离社会且相对宽松的环境里服刑，既是一种教育感化手段，也体现着司法工作挽救失足者的人性化内涵。要确保这一执行方式收到预期效果，需要建立完善的工作机制，采取切实可行的监管措施，通过有效控制矫正过程，来引导服刑人员走上遵纪守法、自食其力的道路。同时，为防止被执行人脱逃或发生新的犯罪，社区矫正部门应及时做好安全评估，并采取有效措施来降低其人身危险性。

另一方面，要在进行纠错和矫治中对被执行人实施直接的关爱和帮扶。就社区矫正的执行过程来说，不仅要管住管好服刑人员，使其通过服务社区来悔过自新，监督者还需要有一个乐于助人的善意和爱心，深入了解被执行人的生活和家庭需要，积极采取各种帮扶措施来解决被执行人所面临的困难，及时化解各种不利于改造的消极因素，为其能够过上正常人的生活创造条件。

三、我国社区矫正执行程序的法律规定与存在的问题

（一）现行法律对社区矫正执行程序的规定

在实体法方面，2011年生效的《刑法修正案（八）》明确规定，对判处管制和对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正。在程序法方面，2012年通过的《刑事诉讼法》的第258条规定，对判处管制、缓刑、假释、暂予监外执行的四种罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。此外，该法还将剥夺政治权利的罪犯改由公安机关监管执行，不再实行社区矫正。从上述规定来看，虽然明确了社区矫正的法律前提、执法权限和适用范围，但是，却没有系统解决社区矫正的执行程序问题，如社区矫正机构的组成、社区矫正的实施方法、对矫正人员的日常管理、执行决定的撤销或解除、监督机制和救济途径的设定等等。这些都需要有更为详尽的法律法规来予以补充和完善。①北京市社区矫正工作领导小组办公室:《关于对社区矫正立法的思考和建议》，《中国司法》2012年第7期。

根据上述需要，最高人民法院和最高人民检察院于2012年3月联合发布了《社区矫正实施办法》，不仅细化了具体的办案程序，还重申了司法行政机关是社区矫正的管理者、组织者和实施者。与此同时，司法部委托起草的《社区矫正法》已正式提请国务院审议。不难看出，这些规范性文件所要达到的共同目的，就是要将社区矫正工作完全纳入以“两法”为基础的刑事法律体系之中。

（二）我国社区矫正执行程序存在的问题

1.现行立法有明显的制度性缺失。首先，现行刑事诉讼法作为二级大法，却没有规定社区矫正的具体执行程序，而是通过最高司法机关制定的司法解释——《实施办法》和司法部起草的行政法规来规范司法活动，有违宪法所确立的法治原则。我国宪法第37条规定，只有基本法律才有权规定关于限制公民人身自由的条款。而国家最高司法机关是执行机关，只具有解释基本法律（如刑法、刑事诉讼法）的职权，没有设定法律制度的权力，即一个部门性的法律文件并不能成为刑罚执行的依据。此外，由司法部起草的《社区矫正法》，如果只由国务院审议通过，不经过全国人大的立法程序就发布实施，充其量也只属于行政法规，远低于刑事诉讼法的级别，很难对司法机关产生拘束力。这种立法层面出现的不协调现象，致使相关部门权责不明，执法行为不够规范，进而影响到社区矫正执行的实际效果。其次，我国地域辽阔，各地经济社会发展很不平衡，社区矫正的功能发挥也存在明显差异，如果全国按照统一的标准开展此项工作，必然会导致部分规定难以落实。以全国基层司法所为例，东部地区经济发达，司法行政机关的人员、经费比较充裕，有利于社区矫正工作的开展，但是，因实施犯罪的流动人员较多，适用这一执行方式存在较大风险。而中西部地区，特别是西部地区，不仅经济欠发达，而且地广人稀，乡镇一级的司法所人员编制相当短缺，法制宣传、司法调解、普法教育等工作已使他们难以应对，无法在社区矫正执法中发挥更大的作为。实践中已出现被执行人员失去有效监管，甚至发生无人过问的情况，致使这些地区不得不大量适用监禁刑。据权威部门统计，目前全国各地累计接收社区矫正人员133.3万人，已经解除矫正76万人，现有社区矫正人员57.3万人。而全国在监狱服刑的罪犯数量远远大于社区矫正人员的数量。这从一定程度上反映出，我国使用监禁刑的比率一直较高。②在十一届全国人大常委会第二十六次会议上，司法部部长吴爱英向全国人大常委会报告监狱工作情况时称，目前全国共有监狱681所，在职监狱人民警察30万名，押犯164万人。若不及时协调这方面的工作，社区矫正的制度优势将不能充分发挥。

2.社区矫正执行衔接不到位。为了进一步强化刑事审判的公正性，“两高”的《实施办法》规定，人民法院对拟适用社区矫正的被告人、犯罪嫌疑人，在判决、裁定做出前委托司法行政机关进行必要的社会调查，以加强矫正工作与审判工作的衔接。①金勇:《〈社区矫正实施办法〉解读（一）》，《中国检察官》2012年03期。但是，有些案件在审理以前不能明确是否可以判处非监禁刑，开庭审理后才发现具备判处非监禁刑的条件，此时再要求司法行政机关进行社区考察，往往会出现超过审限的情况。特别是适用简易程序来审理的案件，在只有20天的审理期限里，无法开展审前社会调查，就会出现不是延长审期，就是绕过司法调查程序的两难选择。

从生效判决的交付执行程序来看也存在衔接问题。当有执行义务的机关接到人民法院对罪犯拟适用社区矫正措施的有关通知后，要做好接收的准备工作；当收到决定机关送达的法律文书后要认真核对登记，将回执在3日内送达决定机关；当发现被矫正人员没有在法律文书规定的期间内报到时，县级司法行政机关要及时组织查找，同时将有关情况通报给原裁判人民法院，抄送人民检察院。而对被裁定假释接受社区矫正的罪犯，还有抄报监狱、看守所等原服刑单位的程序要求。这样复杂的工作让手段缺乏的县级司法行政机关或基层司法所来承担，存在着相当大的难度，实际效果可能更差。

3.监督制约机制尚不健全。从法理上说，任何法律的实施都需要有监督制约机制作保障。而对社区矫正执行的监督，主要体现在对矫正机构履职过程的监督和对矫正对象接受管教情况的监督两方面。除宪法赋予有关机关和公民个人的一般监督权之外，作为部门法的刑事诉讼法规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法合理实行监督。然而，针对非监禁刑罚的执行过程，检察机关的监督职能发挥存在着许多不确定性，集中表现在司法行政机关与检察机关工作对接机制存在漏洞。事实上，检察机关监督的对象主要是担负执行任务的基层司法所，因被矫正人员处于分散状态，检察监督的手段又十分有限，无法准确掌握他们的动向，在监督力度明显不够的情况下，检察监督权最终变成了督促权。从立法精神看，要履行好法律赋予的监督职责，就需要检察人员全程参与，包括审前对非监禁刑适用的调查评估、审判过程、案件移交、矫正执行进程、被执行人信息公开等等，而完成这些耗时耗力的工作，需要有专人跟踪才能收到预期的效果。从当前基层人民检察院（县级）和基层司法所（乡镇级）的力量配置情况来看，要实现如此奢华的监督监控是不现实的。而且，我国刑事诉讼法规定的刑罚执行监督和刑罚变更执行监督主要是事后监督，这对于社区矫正执行来说很难进行实际操作。

四、完善社区矫正执行程序的构想

（一）建立完备的社区矫正执行程序规范

社区矫正是一项涉及事权和人权的严肃执法活动，需要有科学缜密的法律规范来约束，因此，完善立法，把权力关进制度的笼子，成为有效发挥社区矫正作用的关键。完善立法可以有多种思路:

一是制定统一的立法解释。这需要对现行刑法、刑事诉讼法、监狱法等刑事法律和相关的行政法规、司法解释进行梳理，通过比较分析来寻找共同的价值基础，针对制度设计上存在的漏洞及实践中反应出来的新问题，提出补充完善的建议，报请全国人大常委会处理。全国人大法工委可以在协调各方立场的基础上制定统一的立法解释，通过进一步明确各部门的职责权限，完善相互配合与制约的工作机制，构建更具操作性的程序，来规范社区矫正的执法行为。②葛立刚:《中国社区矫正立法进路之分析》，《昆明学院学报》2011年第4期。

二是由全国人大常委会制定统一的《社区矫正法》。回顾我国社区矫正工作的历史，其实践活动和运行机制已取得了一定的成效，在促使矫正对象重新回归社会，预防和减少犯罪方面发挥了重要作用。全国人大常委会可以在深入调研，包括认真总结《暂行办法》和《实施办法》等规范性文件执行情况的基础上，制定单一的《社区矫正法》，明确社区矫正的法律性质、适用条件和适用范围，并对社区矫正工作机构的组成、工作方式、监管措施、救济途径、帮教保障机制等方面作出规定，使之成为以程序为主兼融实体内容的部门法。

三是制定地方性法规作补充。由于我国地域辽阔，各地的实际情况不同，经济发达区与中西部地区的犯罪人群和社会基础存在很大差异。因此，由全国人大常委会授权地方人大根据本地实际制定地方性法规，在报请全国人大常委会备案后付诸实施。这样可以为不同情况下的社区矫正工作的顺利开展，提供更具针对性的法律法规依据。

（二）强化社区矫正的执行力度

社区矫正机构是对被判刑人执行既判刑罚的主体，在履行法律所赋予的职责时要坚持社区矫正的刑事法属性，切实加强对服刑人的监管，在改造过程中进行矫正帮扶。同时，要始终坚持严格依法办事原则，严防滋生消极麻痹思想，一旦发现服刑人员有脱管、违纪、违法行为，就必须依法严肃处理。对于不服从管理、擅自脱离服务岗位的被执行人员，该警告的要给予警告，该治安处罚的要提请治安管理处罚，该收监执行的要及时收监执行，通过惩处不良行为，来切实维护刑罚执行的严肃性和权威性。对于那些违法情节严重和行为涉嫌新犯罪的被矫正人员，应及时向有关部门通报，并依法收集和保全证据，迅速启动司法程序来追究其刑事责任，以充分展示刑罚执行的强制性和严肃性。

（三）创新社区矫正的执行方法

社区矫正执行的目的是通过帮扶教育和心理疏导，来降低被执行人的主观恶性，使其尽快重返社会，达到预防犯罪，维护社会秩序稳定的目的。因此，需要通过有针对性的矫正管理，不断创新执行方法，来提升实际执行效果。从宏观角度看，个性化帮教程序包括人身危险性评估和再社会化评估，并可根据年龄不同，建立未成年犯、老年犯和一般成年犯社区矫正三种管理模式。从微观上说，一是根据被执行人的家庭状况、受教育程度、工作经历等因素，来评估其对监管的接纳程度和对矫治工作的态度；二是通过对犯罪原因、生活习惯和不良嗜好等情事的调查分析，遵循因材施教的原则安排有相关处置经验的矫正工作人员开展有针对性的帮教活动；三是定期走访矫正对象的家庭和工作单位，及时掌握相关方面的情况，建立正常的信息沟通和协调处置机制。

此外，还要充分发挥现代科技的优势，构建网络化矫正管理模式。一方面，利用现有的公安网络平台，将网络向乡镇、街道的司法所延伸，建立社区矫正资料库和网络信息终端，通过资源共享来实现异地社区矫正人员的资信查询和更新，以解决当前各地社区矫正信息不畅，人员流动后无法及时跟踪的问题。目前，司法部已着手建立全国社区矫正人员信息库，各省、区、市也在积极探索运用手机定位等电子化监管措施，来加强对社区矫正人员的监督管理。①刘爱童:《社区矫正法律制度探究---以城市社区为视角》，《法学评论》2012年第6期。另一方面，应通过上述网络平台，将社区矫正的经典案例、就业培训课程等资料放置在网站上，以供社区服刑人员免费阅览、下载和学习，使他们在矫正执行期间掌握更多谋生技能，扩大就业渠道。运用高科技手段于社区矫正管理，知识含量高，矫正效果好，能够突破传统的地域、时间限制，在提高监管工作时效性的同时，还可以大大降低刑罚的执行成本。

（四）建立健全监督制约机制

社区矫正执行的非监禁刑特征，决定人民群众是监督制约机制的主力军。因为被矫正人就生活在人民群众之中，群众最了解台前幕后的实际情况，完善群众监督机制，认真听取人民群众的意见，能更好地实现矫正执行的目标。要积极发挥人大政协的职能作用。人大监督是最高层级的权力监督，政协的民主监督具有重要的社会价值，积极发挥他们的监督作用，有利于更好地贯彻执行党的群众路线，促进决策的民主化、科学化；有利于加强廉政建设，克服官僚主义，提高工作效率；有利于协调同相关部门之间的关系，调动各方面的积极性，确保社区矫正执行工作的顺利开展。

人民检察院是宪法规定的专门法律监督机关，如果在乡镇一级设置派出机构，将社区矫正执行纳入其监督体系，能收到事半功倍的效果。在实践中，常涉及到被执行人基本权利的保障问题，司法人员在监管工作中，是否能准确、公平、公正的执行社区矫正的各项法律法规，是否存在滥用职权、行政不作为或“权力寻租”等腐败现象，都需要接受检察机关的司法监督。检察监督包括以下内容:在执行令的接收环节要严格审查移送的服刑人员和法律文书的真实性；在执行期间应审查减刑、假释或者收监执行等决定是否公正合法；处理在执行期间发现或者事后发现的违法、违纪以及腐败问题等。

（五）为社区矫正引入市场服务体系

社区矫正的本质是实现服刑人员的再社会化，因此，要求专门工作必须与社会工作有机结合。担负执行任务的司法行政机关应在加强监管的同时，积极组织由社会工作者和专业人士组成的志愿者队伍，对被矫正人员进行帮教服务，以提升社区矫正执行工作的质量。具体做法是，可以按照市场化的要求，利用公益团体和民间组织的力量，通过类似购买服务的方式来推动社区矫正工作的开展；还可以通过政策调整，对承担有支持社区矫正任务的组织、企事业单位实行减少税收、直接补贴等方式，来鼓励它们对服刑人员实施就业、管理、教育等方面的帮扶活动。

此外，社区矫正执行的阵地是社区，社区矫正执行效果的好坏在很大程度上取决于完善的社区功能与和谐的社区文化氛围。社区的主要功能在于满足居民日常生活需要、促进社会参与和实现社会互助。因此，打造牢固的社区矫正执行阵地，可以使服刑人员在免除牢狱之苦的同时，还能享受到社区的相关服务，通过参与社区建设和社会工作，与民众拉近距离，重新融入生活并被社区所接纳。此外，被矫正人一般所犯罪行较轻，认罪态度尚好，并已得到了受害人及其家属的谅解，在和谐的社区文化氛围中接受矫正，符合“治病救人”的刑罚理念。执行人员运用矫正对象的家庭成员、同辈群体、社会关系来帮助失足者重塑人生观，在社区民众的理解与支持下对其实现再社会化，更有利于社会主义法治精神的弘扬光大。