大学章程的目的与具体制度建构

刘宇文，夏 婧，邱亿成

（湖南工业大学，湖南 株洲 412007）

为推动和规范高校的章程建设，2011年11月28日教育部发布了《高等学校章程制定暂行办法》。2013年8月中国人民大学等六所大学章程获教育部核准予以公示。通观六所大学章程，均从权力分配、体系构建、实施路径、制度保障上对高校管理的方方面面进行了标准性的规定。然而在如何规范高校与政府的关系，如何落实大学的办学自主权，大学的自我约束机制如何进一步建立和完善，学校的行政权力和学术权力体系如何构建和监督等方面均无突破性进展。不少学者认为在当前中国体制下照搬西方高校的大学章程是不现实的。但作为高校“宪法”的大学章程又不可能回避这些关键性问题。那么在构建大学章程的过程中该如何处理这些问题呢？笔者认为，要作出恰当的选择，单从问题本身分析是不够的，必须要从更高的层次寻找答案。具体而言，要从目的论中寻找答案，大学章程具体制度的构建要与大学章程的目的这个根本性的问题联系起来思考。因此，探讨我国大学章程的目的具有理论上的必要性，实践上的紧迫性。如果我们出台的章程与我们出台章程的目的是背道而驰的，那么我们必须重新审视现有章程的合理性。

一、大学章程目的之界定

章程的目的是章程是否正当、是否合理的评价标准，具有明确的指向性，它指向自由、公平、正义、秩序等人类追求的基本价值。美国法学家埃尔曼认为，法律的目的是“法律要推行哪种价值”［1］。同样，章程的目的也就是章程要推行哪种价值。归根结底，目的就是对价值的追求，大学所追求的价值具有多元性，这也决定了大学章程的目的也具有多元性。笔者认为，大学章程至少应包括以下四个目的。

1.落实大学依法自主办学权

现代大学传承于中世纪的欧洲大学，有“大学宪法”之称的大学章程也是一种舶来品。从其起源来看，章程是大学依法自主办学的产物。巴黎大学的教师借鉴中世纪的行会组织，经过艰难的斗争逐渐获得当时只有行会能有的特许权，并及时设立了自治机构。在中世纪，大学通过获得特许状，取得独立的法人地位，享有学术自由权。大学是独立于出资人和举办人的，因此，享有独立的财产权，并享有独立于股东或发起人的永久存续权。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。在地位上，大学特许状是界定大学与政府间权利义务关系的法律性文件［2］。

为了保障和实现大学的办学自主权，现代西方发达国家进行了很多行之有效的探索，其一般而言都是从两方面着手：一是通过立法，对大学的自主地位进行确立；二是通过章程对大学的运行规则进行确定。比如，法国有关高等教育法案规定了国立高等教育机构具有法人资格，在教学、研究、行政、财政方面享有自主权，同时又要求大学依据法律决定自身章程和内部结构。英国大学自古就拥有高度自治权，在法理上，英国的大学和学院属于“私人部门机构”，有很大自主权，大学特许状、章程均对此明确规定。

大学要使法律赋予的办学自主权从法律规定变为现实，其唯一途径只能是依法制定大学章程。大学章程上接有关法律、法规，并与相关法律法规共同厘清了大学与政府及其他社会组织的界线，确定了大学自治权的范围。可见，大学章程是大学运行的合法依据，通过创立章程，大学的管理运行体制才能从根本上得到确立。

章程往往是高校独立法人地位得以实质性落实的重要标志。为切实落实《教育规划纲要》，教育部于2011年11月28日颁布了《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《办法》）。《办法》的颁布实施，目的是从实体和程序两个方面“为高等学校制定章程提供内容指导与程序规范，推动高等学校以章程建设为核心实施整体改革，制定符合法律规定、体现学校需求与特色的高质量章程，使其具备应有的法律效力”［3］。需要强调的是，章程一旦确立，依照《教育法》，学校就具有“按照章程自主管理”的权利，从法理上讲，政府或其他机构对学校的过度行政干预也就自然丧失了基础。

2.平衡大学自治权

要使办学自主权规范运行，还需通过章程构建大学内部自治及管理机制，而其中最重要的应是平衡大学自治权，平衡大学自治权应成为大学章程制定的重要目的。大学自治权的平衡，其实质是大学多元主体在参与学校管理的过程中，要实现机会平等、权力共享、责任共担。大学章程设定了大学内部权力、权利的边界，因此，必然也牵涉到各种权力、权力主体间的利益博弈、分配和协调。因此，就此而言，大学章程建设的重点，在于章程的制定过程中要充分尊重和保障各相关利益主体的权利，特别是对一些相对弱势主体的尊重，尤其是要在如何保障广大师生员工的话语权、如何保障广大教师和学术研究者应有的影响力等方面重点关注，以有效地防止现在大学中过于强势的行政权力对相对弱势的学术权力的侵蚀。一旦大学内部各种利益主体间的关系得到了理顺，大学章程制定的合理化、规范化就有了保障，其民主化和法治化也就具备了应有的基础。可见，“章程制定过程中，应当充分考虑和尊重学校内各个主体利益与意见表达权，需要构建一个多元化的章程制定主体框架”［4］。

大学章程要实现其平衡大学自治权的目的，一方面要充分尊重各利益主体，同时更要通过章程来规范和约束权力，这也是章程建设所要实现的重要价值之一。因此，判断大学章程是否平衡了大学自主权，其中一个重要标准，就是看章程能否规范并约束权力、把权力真正关进制度的笼子里，能否对权力实现优化配置并进行有效约束。要让权力的行使者对章程产生敬畏之心，章程对权力的行使和制约才会产生实质性的影响。

对大学的内部治理关系进行明晰的界定，也是大学章程实现其平衡大学自治权目的的重要方式。“大学的内部治理关系主要体现在决策机构、行政机构、学术机构的划定上，包括机构间的运作程序，各机构及重要岗位的职责、义务等。”［5］当然，高校的内部治理结构并不是只能千篇一律，在大的组织框架下，高校可以根据其发展的历史传统、自身实际、发展需要而选择各具特色的内部治理结构。无论选择实行什么样的治理结构，都应当有利于推进教授治学、民主管理，有利于充分调动基层组织的积极性。

3.统一内部规章制度

章程被称为高校的宪法。众所周知，宪法是国家的根本大法，其内容具有根本性，宪法所规定的内容都是国家生活中最重大和最根本的问题，是国家和公民活动的法律基础。同时，宪法的法律效力具有最高性，是制定普通法律的依据和基础，一切法律都不得与宪法相违背。同样，作为高校宪法的章程在高校中也必须具有最高的效力，高校的规章制度不得违背和抵触学校章程。

章程在高等学校制度当中要起核心作用。大学章程是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁和纽带。由于我国大部分高校还没有制定章程，致使高校建立规章制度的桥梁和纽带缺失，导致不少高校现有的规章制度出现混乱，如人事处是一套，教务处又是一套，学生处则是另外一套，而这些制度有的可能在价值准则上就相互冲突，出发点也相违背。

可见，统一高校内部的规章制度应成为高校章程的目的之一。高校要通过制定章程，推进以章程建设为核心的各种规章制度的建设，为强调章程在高校中的最高效力，有必要在章程中规定“本章程生效之后制定的学校规章制度，不得与本章程相抵触。本章程生效之前制定的学校规章制度与本章程不一致的，以本章程为准”等条款。

4.实现程序公正

平衡大学自治权是章程的目的之一，而高校各利益主体权利要真正得到保护、救济和实现，还必须有赖于公正的程序。程序公正具有独立的内在价值，“程序公正的独立内在价值，是指那些不依赖于判决结果而存在，即使并未增加判决准确性，法律程序也要加以维护的价值。”［6］那么，在大学章程制度中如何实现程序公正呢？我们认为，主要是要确立与强化高校各种利益主体的程序主体地位，正如日本著名法学家谷口安平所说，程序公正“最基本的内容或要求是确保与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会”［7］。

在章程中确立和强化各利益主体的程序主体地位，要求在确立章程目的时应将真正赋予并保障各利益主体享有程序主体权放在重要的位置。一方面，这体现了各利益主体有机会通过自己的努力形成令自己满意的结果，也体现了公正程序对各利益的尊严和价值的充分肯定。程序主体权的法理基础来自于宪法，现代宪法明确规定人的尊严不受侵犯，一切权利属于人民，并宣示公民享有自由权、诉讼权、财产权等。在高校章程中确立各利益主体程序主体地位，具体体现在各利益主体能获得参与证明的机会，证明过程中主张事实、提供证据、进行质证和辩论的权利得到切实的保障。同时，章程还应规定大学各权力主体行使权力的一般程序，以平衡权力，确保权力不被滥用。

二、大学章程具体制度的建构

大学章程的目的对大学章程中具体制度的制定和完善具有重要的指导性意义。正如诺内特和塞尔兹尼特所言，“目的的基本贡献是提高了法律推理的合理性”；“如果法律强调原则和目的，那么就有了一种丰富的资源可用于批判具体规则的权威。”［8］

1.关于大学与政府关系的顶层设计

大学章程的首要任务就是要做好大学与政府关系的顶层制度设计。在这个方面我国已经出台的相关法律文件作出了明确规定。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》，明确具备法人条件的学校及其他教育机构，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，并从法律层面首次提出设立学校必须具备的基本条件，首先要“有组织机构和章程”，还规定了学校有“按照章程自主管理”的权利。1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》，进一步明确了高等学校的法人地位，规定了高校的七项办学自主权，还规定了申请设立高等学校所需章程的具体事项，并规定章程的修改应当报原审批机关核准。2010年7月29日公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》提出要“推进政校分开、管办分离”，要求政府及其部门“减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任”。《教育规划纲要》在多个方面保证高等学校的办学自主权，包括自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费等。

可以看出，相比现代西方发达国家的大学，我国法律在明确大学与政府的关系方面有着某些相似的地方。但一个重大的差别在于我国这些规定在很大程度上还只是一种纸面上的法律规定，并未在实质意义上真正得到落实。这是我国高校章程建设工作严重滞后的一个相当重要的原因。当然也有大学不愿直面这种冲突，在冲突面前主动丢失自己应有的话语权，在制定章程的时候干脆直接回避这一关键的顶层设计。这也是我国大学章程建设工作严重滞后的另一个原因。

当前要解决此类问题，必须把大学章程的制定作为高校与政府共同的使命。政府需要从管理体制上进行深层次改革，切实改变政府职能，积极促进政府部门和高校达成共识。一方面政府要采取必要手段精简审批程序，大力放权，在人事权、财务权、物资采购权等方面勇于革自己的命，并将协助各大学章程的制定和实施列入政府相关部门绩效考核的重要内容，同时积极引入社会第三方面力量进行评价，切实保证大学章程的公正和法律权威。否则，大学章程将永远是一纸空文，充其量就是在玩堆积文字游戏，无法起到其应有的作用。另一方面要摒弃一些不正确的认识。不少人认为，大学章程制定的主体是各高校，因此大学章程的效力范围只能是大学内部，无权对政府与高校的关系进行界定。其实不然，一是章程的上位法律高等学校的法人地位已进行了明确规定；二是《办法》规定了“高等学校的举办者、教育主管行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系”；三是《办法》明确规定了教育行政部门的核准制度。因此，高校要抓住这次制定章程的机会，将之变为落实和扩大高校办学自主权的过程。

2.关于大学内部治理结构的制度

大学内部治理结构，是指大学内部各利益主体之间权力的分配、制约和利益实现的制度、体制和机制。“其实质是建构能够应对‘冲突和多元利益’需要的大学内部决策权结构。”［9］当前，大学的民主决策机制尚未真正建立，大学相关利益主体也没有获得体制表达的机会。学术权力和行政权力并称大学两大权力，但学术主体还未能进入大学的决策权结构。教师和学生的话语权更是迟迟不能实现。

实现大学章程平衡大学自治权这一目的，关键是如何构建大学内部治理结构。大学章程规定大学内部治理结构，应包含三个方面的内容。一要构建各利益主体共同参与的治理模式，有专家提出“在高校内部实行‘党委集体领导、书记政治治理、校长行政治理、教授学术治理、教职工民主治理、学生自主学习’的多元参与的新型治理模式”［9］，可供借鉴。二要理顺和规范学校内部的权力关系。关键是保障学术权的决策作用和处理好学校和学院关系、怎样放权各学院的问题。三要建立和完善治理监督机制。教代会的职能如何加强，共青团、学生会等群众性组织在参与民主管理的作用如何发挥，各种权力如何相互制衡、管理机构及其重要岗位重要职责和关键性程序等等，这些都应当在章程中明确规定。

3.关于大学学术权力体系构建的制度

学术自由是大学的灵魂，维护学术的独立性是高校的重要价值追求。现在高校的章程建设给人千篇一面之感，由于学术权力的特殊性，大学学术权力体系的构建，应成为高校章程建设中有所创新的方面。

《高等教育法》规定高校设立学术委员会，但对学术委员会的职能只是作了原则规定，没有规定其组成和运行规则。除了学术委员会，大学还有学位评定委员会、教学指导委员会等学术组织。这就导致学术权力分散，且行使规则不统一。制定大学章程的目的之一是实现大学自治权的平衡，要实现学校行政权和学术权相互分离、相互制衡，最关键之处是要构建大学应有的学术权力体系，这种学术权力体系要保证大学的学术权力有足够的影响力，使学术权力相对集中又能得到有效的监督。为此，可将学术委员会作为学校学术管理的最高机构，赋予学术委员会学术规划、学科建设、学科评价等职能，并监督学术道德，最终处理学校内部的学术争议。同时，可通过在学术委员会下设若干个委员会的方式，理顺学术委员会与其他学术组织的关系。但是，《高等教育法》规定的学术委员会“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”，要在章程中保障学术委员会对此独立行使判断或决策权。

大学学术权力体系的构建，需要在制度层面对学术自由形成保障机制，以保障学术自由，保障大学的学术共同体能够发挥应有的作用，这需要以章程为核心，对原有的制度进行重组，做到组织完善，权力统一有效地实施，也需要明确学术权力的边界。这一点在已经公布的六所大学的章程中也未作出突破性的进展。

4.关于尊重与保护教师和学生主体地位的制度

教师和学生是学校的主体，又是学校的弱势群体。以平衡大学自治权为目的的大学章程，必须尊重和保障师生权利，要把师生的法律权利和义务进一步具体化。学校教职员工除享有宪法、法律、法规及规章规定的权利外，还应享有按工作职责和贡献使用公共资源权、获得公正评价权、公平获得发展机会权、公平获得奖励权、民主管理参与权、重大事项知情权等权利，另外，为保证教职员工的程序主体地位，还应规定教职员工的申请权利救济权，规定教职员工可以就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉。在当前我们尤其要做的是突破传统观念，真正地让学生成为学校办学主体，让学生享有公平受教育权、对专业和课程的选择权、个人切身利益相关事项知情权、申诉权等权利，对学校如何建立学生权利保护机制、维护学生合法权益这方面的内容要作出规定。从制度设计上尊重和保障师生的主体地位，体现大学的人文精神。只有让主体有了主权才会产生主人翁精神，学校才会有取之不竭的动力源泉。

界定大学章程的目的并不是在玩堆积文字游戏。“目的论是按着某种目的和结果来解释事物的起点和过程的哲学方法”［10］。厘清大学章程的目的有益于我们认识和解释大学章程的具体制度。以大学章程的目的为标尺，对大学章程中的一些具体制度进行分析，并提出有关建议，这将是一项非常有意义的工作。另外大学如何提出具体措施切实落实章程所构建的关键制度，从而达到我们制定章程的真正目的亦是一个不容忽视的问题。

［1］［美］埃尔曼.比较法律文化［M］.贺卫方，高鸿均，译.北京：三联书店，1990.

［2］马陆亭.高校章程制定工作全面启动后的思考［J］.中国高教研究，2012，（3）：20.

［3］教育部.介绍《高等学校章程制定暂行办法》有关情况［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfl es/moe/s6195/2012-0l-09/129202.html，2012-0l-09.

［4］曾长隽，胡劲松.论大学章程制定主体［M］//湛中乐.通过章程的大学治理.北京：中国法制出版社，2011.

［5］马陆亭.大学章程法治精神和要素内容［J］.中国高等教育，2011，（9）：35.

［6］［美］贝勒斯.法律的原则［M］.张文显，等，译.北京：中国大百科全书出版社，1996.

［7］［日］谷口安平.程序的正义与诉讼［M］.王亚新，刘荣军，译.北京：中国政法大学出版社，1996.

［8］［美］诺内特.塞尔兹尼特.转变中的法律与社会［M］.张志铭，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

［9］王明清，孙世一.完善大学内部治理结构的着力点［N］.吉林日报，2012-11-06（5）.

［10］孙 云，孙镁耀.新编哲学大词典［M］.哈尔滨：哈尔滨出版社，1991.