2013年预算法治研究综述

王玉华，张献勇

(山东工商学院政法学院，山东 烟台 264005)

2013年虽然未有专门就预算法治召开的全国性学术会议，但预算法治研究仍呈现方兴未艾之态势，主要表现在关于预算法治研究的一批国家社科基金项目及重要部级项目获得立项，《预算法》修改相关问题的系列研究成果公开发表。

一、主要研究项目

2013年立项的国家社科基金项目有：刘剑文主持的重大项目“促进收入公平分配的财税法制创新研究”，朱大旗主持的重点项目“全口径预算决算管理改革及其法治化进程研究”，宁立成主持的一般项目“当代中国财政立法权纵向配置研究”，薛建兰主持的一般项目“资源型经济转型的财税法律制度研究”，刘洲主持的一般项目“财政透明度法律保障机制研究”，马金华主持的一般项目“近代中国地方政府债务及启示研究”，刘守刚主持的一般项目“西方现代国家制度建设中的财政问题研究”，王维国主持的一般项目“完善人大及其常委会预决算审查监督机制研究”。

2013年立项的教育部人文社会科学研究项目有：梁亚民主持的规划基金项目“项目制视域中的预算公平问题研究——以政府间财政权力配置为线索”，高军主持的规划基金项目“税权的宪法控制研究”，王治主持的青年基金项目“地方政府民生工程预算管理体系构建及优化研究——以安徽省为例”，王逸帅主持的青年基金项目“地方人大公共预算监督问责的实证研究：模式与路径”，任晓兰主持的青年基金项目“财政预算与中国的现代国家建构”，冯俊诚主持的青年基金项目“政治激励、地方官员与政府支出模式”，许梦博主持的规划基金项目“我国预算绩效指标框架和指标库建设研究”，王银梅主持的规划基金项目“控制政府预算松弛的制度和透明度途径研究——基于我国省级政府预算的实证分析”。

2013年度国家法治与法学理论研究项目有：任喜荣主持的重点项目“预算权的宪法规制”，董大胜主持的重点项目“公共财政法治化研究”。

二、主要学术著作

2013年出版的中文著作主要有：叶姗著《财政赤字的法律控制》，将财政赤字分为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字三种类型。在此分类之上提炼的法律控制财政赤字、削减公债规模、促进预算平衡的基本原理及其规范体系，既包括通过“预算控制”来促使财政权合法、合理且正当行使的传统预算法进路，又包括通过“控制预算”来确保财政赤字和公债规模维持在法定限度内的现代财税法进路[1]。范毅著《走向财政民主：化解乡村债务长效机制研究》提出，化解乡村债务的长效机制是在政策性化解、机制性化解和体制性化解三个层面的良性互动中综合形成并发挥作用的。只有上升到“财政立宪”“预算民主”“税收法治”“有限政府”的宪法法律制度及其实施的层面，乡村债务的根本解决才有最终的制度保障[2]。

2013年出版的论文集有：张献勇主编《财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论坛论文集》，收入了同名论坛的26篇论文及论坛综述，分《预算法》修改之理路、《预算法》修改之宪法关照、《预算法》修改与人大定位、预算公开、地方预算制度改革、预算法治比较与借鉴等六个专题[3]。

2013年出版的译著主要有：由麦蒂亚·克莱默等著、上海金融与法律研究院译的《联邦预算——美国政府怎样花钱》，以通俗和简洁的语言，介绍了美国政府预算制定、运作和实施的基本过程，对美国国会对政府预算监督机构和制度安排作了较清晰的解说，并简要介绍了美国联邦政府预算制度史[4]。由查尔斯亚当斯著、翟继光译的《善与恶——税收在文明进程中的影响》，探讨了作为历史催化剂的税收是如何强有力地影响(有时是直接导致)了历史上很多著名的事件[5]。

三、主要学术观点

(一)关于《预算法》修改建议

朱大旗以公共财政为背景审视《预算法修正案(二次审议稿)》，指出其在立法宗旨、基本原则、预算权配置、地方债务、法律责任方面存在的不足并提出完善建议[6]。王雍君认为预算修法应当遵循《宪法》中确立的预算授权法理，并在新《预算法》中对其做操作性构建，确立基于预算授权的预算规制在政府预算中的最高地位，为激发预算基本功能和最终的高质量立法提供可靠保障[7]。姚轩鸽提出评判《预算法》优劣的三类标准，指出我国现行《预算法》存在的诸多缺陷，并提出了相应的修改思路[8]。施正文认为当前预算修法应当遵循“中改”思路，在不过多涉及体制问题下进行改革，确立《预算法》“控权法”的理念，改调控型预算为公共服务型预算;改管理型预算为法治型预算;改内部封闭型预算为公开透明型预算[9]。贾康、段爱群认为本轮预算法的修改体现了多项进步，但也只是有限的修改，针对《预算法修正案》草案二审稿分析其取得的成果和创新突破，并对草案二审稿中存在的问题做了全面梳理并提出相应的修改建议[10]。赵玉、江游分别从树立科学的预算法理念和完善预算法的具体规则设计两个方面对预算修法提出具体建议[11]。尹丹认为我国现行《预算法》的部分内容不符合民主、法治等现代预算理念，应当重新调整预算法的原则与具体制度，并从《预算法》的实体完善和程序完善角度提出了建议[12]。陈征认为我国预算法中关于预算原则的规定并不完备，应当借鉴国外经验修改预算法、完善预算原则[13]。苟燕楠从我国政府治理的实际和现实需要出发，提出围绕法治政府和责任政府建设，全面推进预算管理体制法治化、理性化、民主化、绩效化的总体思路以及在营造法治环境、加强审查监督、完善财政体制等方面的路径选择[14]。

(二)关于人大预算权

刘剑文认为财税法治建设是新时期各项改革的排头兵和突破口，其中应当强化全国人大的作用，充分行使《宪法》赋予人大的立法权和监督权，尤以预算审批权为重，只有将这两项职能相互衔接、良好配合，才能完整地履行全国人大的固有职权[15]。朱大旗、李蕊认为《预算法》对于预算审批制度的规定过于笼统，不利于人大预算监督权的行使，应从审批主体、审批对象、审批权能和审批程序等多方面对我国预算审批制度进行立法完善[16]。谢玲玲分析了权力机构预算监督低效的表现与原因，对如何强化权力机关预算监督提出了应对措施[17]。杨肃昌探讨了“立法审计”问题，认为如果审计机关隶属于立法机关，则可能是创新地方人大预算监督的一种制度安排，有利于地方人大更好行使预算监督权力[18]。廖喜云针对人大预算审查监督中存在的问题，提出以规范人大财经委的审查监督职能为落脚点的人大预算监督体系架构[19]。王春业、聂佳龙认为我国宪法及相关法律对人大预算权规定不足导致人大预算权形同虚设，应完善宪法中相关条款，加快修订预算法，实现人大预算监督权从形式走向实质[20]。郭剑鸣、周佳认为现代预算的本质是规范约束政府的预算行为，需要完善宪政体制下的预算监督、财产保护和预算公开等制度安排[21]。胡海针对人大预算监督权行使过程中存在的问题，在健全立法、构建专门监督机构、提升人大预算监督的专业性和时效性方面提出建议[22]。罗春梅介绍了外部预算监督权力体系通常由社会公众、权力机关以及审计机关构成并对完善我国预算权力组织体系进行了分析[23]。周振超、刘元贺选取10个省市为样本、建立了以预算体系、预算规则、预算机构及预算人员的四维分析框架来分析省级人大预算监督能力取得的成就与存在的不足，提出了提升省级人大预算监督能力的机制和路径[24]。张朝霞分析了人大对政府全口径预算监督存在的一些障碍，并就强化权力机关“全口径”预算监督提出了若干建议[25]。汤喆峰根据预算审批制度的域外经验，提出以我国《预算法》修改为契机，完善我国预算审批制度的具体修正建议[26]。李卫民认为现行《预算法》对于预算初步审查规定的过于简单，建议《新预算法》进一步细化对预算初步审查的规定以实现预算初步审查制度的完善[27]。林慕华、马骏基于信息、对话与强制三个维度，采用问卷调查的研究方法研究我国地方人大的预算监督问题，认为我国人大预算监督已经开始从原来的程序性监督迈向实质性监督，加强地方人民代表大会预算监督不仅有助于深化预算改革，也有助于进一步完善人民代表大会制度和社会主义民主[28]。

(三)关于预算民主、参与式预算

吕炜、靳继东认为我国预算改革的根本目标是实现预算从政府管理功能向公民控制政府功能的根本转换，重点方向是实现预算权力结构的民主化和理性化[29]。王伟认为财政预算是民主政治建设的重要内容，但我国目前预算运行缺乏民主法治基础、预算法律缺乏权威、预算对政府的收支行为制约有限，应当改革预算体制与机制，强化预算在民主政治建设中的功能[30]。张雷、王存河分析了人民代表大会在预算民主建设过程中应当发挥的作用和存在的不足，提出了完善建议[31]。王婷婷介绍了参与式预算的实践效果和现实困境，主张以预算法修改为契机，构建我国参与式预算机制[32]。吕侠、周东明介绍了我国基层预算民主的实践，认为基层预算的民主制度既是参与式预算的需要，也是构建中国特色预算民主的开始[33]。

(四)关于预算透明、预算公开

蒋悟真认为预算公开法治化的实质在于预算权的规范化，指出当前我国预算权的规范化存在的内部困境和外部困境，提出中国预算公开法治化的发展理路[34]。赵谦在文章中梳理了我国政府预算信息公开的历程及存在的问题，指出我国政府预算信息公开在法律保障、程序规范等方面仍然需要加强建设[35]。门淑莲认为政府预算公开宜采取先立法后实施、先粗后细的改革路径，修改《预算法》以确立法律支撑、引入科学的财政统计和预决算报表体系以完善技术支撑，引入绩效预算等制度以实现科学支撑[36]。孙文基分析了我国在政府预算透明方面取得的成绩、存在的问题及原因，并从加强法治建设、加强监督、引入公民参与机制等七个方面提出预算透明的完善建议[37]。王洛忠、李帆梳理了我国政府预算公开的相关实践、存在的问题，提出政府应当构建预算公开的多元参与主体，着手预算公开的制度重构，出台预算公开的“国家级标准”，拓宽预算公开的渠道和信息载体[38]。汤坤以我国政府预算透明为研究对象，分析了我国政府预算透明现阶段存在的问题，并有针对性地提出了进一步完善的对策建议[39]。

(五)关于“三公”经费

刘剑文认为“三公”经费公开是预算公开的着力点，预算公开能有效控制政府的财政收支，实现公民财产权对政府财政权的有效约束，进而实现公共财政和理财治国的目标[40]。刘金石、朱中国针对“三公”经费公开过程中存在的问题做了详细分析，指出在公开内容、公开途径、财政支出不规范等方面存在的问题，有针对性的提出完善建议[41]。张福新就“三公经费”监督管理过程中存在的问题做了列举分析并提出加强“三公经费”监督管理的对策建议[42]。饶松、周理分析了“三公消费”畸高的原因，主张强化人大的预算监督职能，加强对政府预算的管理控制，从根本上解决“三公消费”问题[43]。

(六)关于全口径预算、预算完整

王雍君对“全口径预算”问题做了改革探讨，提出实现全口径预算应着眼于六大方面，并就相关改革进程做了详细分析[44]。王淑杰认为全口径预算要求将政府全部收支都纳入预算管理中，深化全口径预算应当将预算外资金纳入预算内、推进部门预算改革和完善复式预算体系[45]。于富生、张颖在对审计署公布的历年部门预算执行情况和其他财政收支情况审计结果进行归纳总结的基础上，分析我国财政资金在部门预算编制、执行及资产管理等环节存在着不同类型的违规途径，应当在预算编制方法、编制周期的修正、二次预算分配权的规范等方面进行预算体制改革，提高预算资金使用的透明度[46]。朱为群从《预算法》的角度分别解读了预算收入的种类问题、预算收入规模问题、财政支出原则、财政收支平衡等问题[47]。顾功耘、胡改蓉对国有资本经营预算的“公共性”进行解读以期区别于一般预算的“公共性”，应借助科学合理、切实可行的预算编制程序来实现和维护此种“公共性”[48]。崔惠玉、王冰分析了全口径预算管理存在的问题，提出加强全口径预算精细化管理和监督的相关建议[49]。

(七)关于预算超收

马蔡琛、赵灿从经济学角度分析了预算遵从以及预算偏离的成因，针对我国历年来出现的超收与超支问题，提出应当建立总额预算控制、实施中期预算、建立预算超收与相应财政转移支付扣减联动机制[50]。李九领、王家驹通过对我国近十年来财政收入预算和决算的比较分析，研究财政超收的正负效应及造成财政超收的原因，在此基础上，提出治理财政超收现象的基本思路[51]。乌兰、付爱兰从预算民主的视角关注预算超收问题，建议从完善预算法律法规、强化人大预算监督权力、增强社会公众的预算参与等角度规范我国财政超收问题[52]。

(八)关于地方债务

贾康针对《预算法》修正案草案(二审稿)中地方政府债务问题进行了新旧对比分析，认为草案中对地方政府债务问题规定的过于原则和笼统，需要修改和补充，应当对地方债务做适当的正面规范以适应现实之需要[53]。李炜光认为地方债务审计只是事后监督，解决不了决策、立法和全程性的外部监督问题，解决地方债务问题的关键在于建立一种民主、法治意义上的现代预算制度以及依各级政府的公共责任而定的央地分税体制[54]。尹世芬、罗志恒对地方发债可能引发的财政、金融和经济风险进行了分析，总结了地方政府债务的形成原因并对治理地方政府性债务提出了短期和长期治理方案[55]。王志扬等在分析我国地方政府债务特点及其成因的基础上，认为地方政府发行债券可以一定程度的解决地方财务问题，有其产生的必要性，但是必须加强管理、完善相关制度，建议修改现行《预算法》，编制地方政府债务预算，并就政府债券的监管、发行对象、发行约束等方面提出完善建议[56-57]。李虎等从财权事权匹配角度、财政转移支付角度以及地方政府片面追求政绩工程的角度分析了地方债务的形成原因，指出地方政府债务管理方面存在的问题，从健全立法、建立债务偿还和担保机制、风险控制机制方面提出对策建议[58-59]。

(九)预算法比较研究

任晓兰以清末1910年资政院对预算的审议由于会计年度与国会会期不符而搁浅为例，指出我国《预算法》中规定的预算年度与全国人民代表大会的会期不合，而导致我国当年的预算不能及时提交人大审批，客观上也导致了预算法定原则难以落实[60]。赵谦介绍了美国财政预算信息公开的历程及特点[61]，针对我国预算信息公开的法律不健全、内容不够完备、进展不平衡、体制不完善等问题，提出有针对性的改革建议[62]。段发达对德国联邦预算审查监督的基本情况做了详细介绍，并对完善我国财政预算监督提出具体建议[63]。陈国文以美国进步时代的特定阶段为背景，介绍其预算法制建设发展路径[64]。周强武等介绍了美国财政预算公开的特点，总结了给我国预算信息公开带来的几点启示[65]。蒋元文介绍了西方国家议会对财政预算进行监督的主要做法，并对完善我国的人大预算监督制度提出了对策[66]。钟坚对香港和新加坡的财政预算制度做了介绍，总结了在预算年度、预算编制、预算透明等方面的经验[67]。邓梵、姜莱介绍了德国性别预算制度的做法和经验，为推动我国性别预算制度发展，建议在性别意识、制度建设、性别预算的分析体系方面加以学习和完善[68]。季仲赟总结了社会性别预算的国际经验并就中国社会性别预算的实现路径进行了探讨[69]。

(十)绩效预算

孟庆瑜介绍了绩效预算制度的内涵以及国内外绩效预算制度实践，提出我国应以《预算法》修改为契机，适时嵌入绩效预算制度，通过预算权在政府、权力机关和社会公众之间的优化配置，构筑以绩效评价为核心的专门制度，为持续推进绩效预算改革提供有力的法律保障[70]。吕侠着眼于预算绩效问责问题，提出应当在加强预算法制建设、发挥不同主体的预算监督作用、构筑预算绩效评价机制方面来实现预算绩效问责制度[71]。

四、预算法治研究展望

紧密结合中国的预算法治进程开展研究是近年来中国预算法治研究的一个突出特点。中国的现代化进程——包括预算法治进程，是在中国共产党的领导下推进的。2013年11月召开的党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中“预算”一词出现12次，强调要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”“实施全面规范、公开透明的预算制度”“完善国有资本经营预算制度”“完善社会保障预算制度”。可以预见，2014年预算法治研究将在这些领域取得丰富成果。

尽管近年来学界对《预算法》的修改一直给予了持续关注，但2013年《预算法》修改被暂时搁置。当年10月，新华社授权发布的《十二届全国人大常委会立法规划》将《预算法》的修改列为第一类项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。因而，有关《预算法》修改的问题仍将是2014年乃至未来几年预算法治研究的一个热点。

如何构筑中国的“预算人大”?从实践来看，似乎有意从加强全国人大常委会决算审查监督职能着手勾画路线图。全国人大常委会在2010年6月首次进行专题询问，专题询问的对象就是国务院关于2009年中央决算报告。此后，全国人大常委会的这一做法迅速在省级人大常委会引起了示范效应。人大常委会审批决算是预算周期的最后一个环节，人大常委会通过专题询问使决算审批职能得到有效行使，将有助于倒逼人大提升审批预算能力。期待2014年预算法治研究就决算专题询问的经验进行总结，为推动“预算人大”的构筑提供理论支撑。

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