权力产权的性质

杨宏力

（聊城大学 商学院，山东 聊城 252059）

一、引言及文献综述

20世纪80年代以降，产权问题便成为我国社会科学研究者们所集中讨论的论题，这一论题伴随了中国改革开放的全程，更因为中国的改革为其提供了丰腴的现实土壤而得以成为我国社会发展进程中最受改革家、理论界、社会舆论所持续关注的问题之一。但对权力产权的关注却是2003年以来的事情，在可检索的范围内，汤安中对于权力归属与政府官员收入之间关系的顿悟应该是国内最早讨论权力产权问题的文献。[1]

权力产权在国外的文献资料中尚无人加以专门研究，不过这一思想却有着非常久远的历史，在国家出现以后人们便开始思考如何看待国家权力对于个人权利的影响，正如爱伦·斯米德所说：“有关政治边界的争论可以说与有关政府的争论一样久远”。[2]米尔哈普托·卡提斯对产权在政府与民众之间的分配的研究也是权力产权的另一种呈现，[3]虽然离权力产权的核心议题尚有较大距离，但他们的分析构成了这一思想的基础。

目前，在中国的社会科学界直接以权力产权为题展开研究的成果尚不多见。汤安中为此概念的始作俑者，他在2003年发表的《中国县官收入与一亩三分地》一文首倡该概念，由考察中发现的同一辖区内不同部门之间领导收入的差距想开去，将之归结到权力归属与权力配置对于利益的影响，进而顿悟出“财产有个产权问题，权力也同样有个产权问题，只不过大家都秘而不宣罢了！否则，权力的权益客观存在就无法解释了。”[1]汤安中不但提出了权力产权的概念，更通过几个事实案例对此进行了阐述，并论证了权力界定对于转型期的中国所具有的现实意义。此概念由此进入人们的理论视线，引起了一些研究者的共鸣。王秀辉和曲福田认为，同物质财产的产权一样，权力产权也具有排他性、收益性和交易性的特征。如此，权力既然可以被当作一种具有排他性的产权，那么如果其产权的边界不明晰，权力的实施也会产生外部性，因此要严格界定管理权力产权的主体和边界，使权力产权的外部性内部化。[4]潘立志、王学银指出，在现实生活中权力产权的不明晰现象处处可见，在发达的市场经济国家如此，经济转型时期的我国更是如此，作者通过江苏“铁本”等案例说明某些权力并没有掌握在其所有者手中，原因在于某些企业通过模糊权力产权，建立关系产权来换取地方政府的保护和获得稳定的资源来源，为自己建构一个稳定有利的发展环境。[5]

虽然没有标明权力产权的字眼，但实际上在此语境下进行分析或涉及到该问题的文献却并不匮乏。张小军以福建阳村为例研究了我国历史上农村土地的产权结构，论证了其中存在的地权分割与模糊产权，这种地权的模糊性体现在占有权的模糊性、处分经营权的模糊性、控制支配权的模糊性和收益权的模糊性上。作者进而指出，公田地权不清会造成地权和税权分离，形成有地无税或者有税无地现象，在公田经营和管理中亦很容易产生剩余地权,以致在经营上形成如下侵吞公产、倒买盗卖,以及排斥、土地争斗和纠纷等情形。[6]由其行文可以看出，虽然作者论证的是土地产权问题，但分析的不是土地财产占有使用等问题而是土地所有权的清晰界定的问题，因而其研究应归属于权力产权问题之列。就实践来看，政府的权力边界往往是模糊的，其活动范围极具伸缩性，而且这种具有垄断与强制色彩的权利总有顽固扩张的特性，会造成对个人自由和市场机制的妨碍。基于这种认识，冯涛、袁为提出了一个关于政府产权的理论范式。他们指称的政府产权范式的核心思想是：“应当通过像界定社会产权关系一样的制度结构来界定政府的行为权利，使政府行为权利变得公开、透明、有序，在其偏离公权力轨道时能得到有效的纠正或惩罚。”[7]由其分析可以看出，虽字面表达不同，从本质涵义与功能取向来说，政府产权与权力产权二词名异实同。在另一篇文章中，冯涛等人延续了这一观点，在论证中国后改革时期的改革选择时提出要建立国家、市场与产权三者关系良性化的制度框架，而建立这一框架首先要明晰政府权力，界定政府产权，限制国家权力的范围，提升国家提供基础性服务的能力,使政府有效实施基本经济职能。[8]

当前的权力产权是对国家权力主体多元化和社会化现象的一种逻辑总结，这种思考源自权力产权和财产产权在某些方面所体现的相同的性质特征，因而可以借用产权经济学的理论框架来予以阐释。但是，我们对权力产权的具象和内在逻辑详加考察和缜密思索后发现，权力产权通过对实际资源的配置已经与现实的经济社会运行嵌接在一起了，这就说明权力产权在此时已经不单单限于现象学的意义了。

制度经济学家们的一个共识是：产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度，是影响经济运行绩效的重要因素，经济发展状况严重依赖于产权结构、产权规则等正式制度的质量。那么，权力产权便是影响政治体制运行绩效的重要因素，不同的权力产权结构决定了不同的政治体制运行效率，进而决定了不同的经济运行绩效。政治体由于权力界定不清，出现部门之间激励机制扭曲、信息机制无效和缺乏竞争，公权人员滥用职权、争权夺利等种种政治乱象，导致政府失灵便是实证。

通过对文献的梳理可以看出，权力产权问题并不是一个新论题，在政治学的意义上其历史非常悠久，甚至洛克、孟德斯鸠等人的理论体系中都闪耀着这一问题的思想光芒。但阅读文献的同时我们也发现，大部分的文献集中在政治学或法理学的视域内讨论权力的界定、归属等问题，而本文基于产权经济学的框架来理解权力，用产权经济学的理论和方法讨论权力产权的相关论题。

需要交待的是，权力产权一词中的权力主体甚多，其范围甚广，本文所指涉的为国家权力或公权力，即权力产权探索的是某种既定政治结构下的公权力在不同职能部门、不同公权人员之间的权力关系和权力结构，简言之即公权力归谁所有，谁来使用，如何使用等问题。

二、权力产权的基本问题：内涵与外延

讨论权力产权问题首要的是厘清权力产权的基本意蕴。上文已通过背景描述和文献回顾匡立了权力产权的主体形象，本部分将从表现形式切入围绕其内涵及外延进行阐述，并基于不同维度对其分类。

（一）权力产权的表现形式

讨论权力产权的表现形式可转换为回答一个问题：权力归谁所有，谁有权支配、使用它是如何体现的？因此，凡能够体现权力归属、权力分配、权力使用的形式均属于权力产权的表现形式。如执法权反映的是合法行使暴力的权力掌握在某些机构及权力代理人手中；命令权及行政任命、撤免权反映的是权力在不同级别权力代理人之间的分配；税收征管权反映的是凭借权力获得收益的权力在征管者和被征管者之间的分配；社会管理权反映的是按照自己的意志治理国家的权力在执政党与在野党之间的分配。这些权力在现象学意义上显化为权人的履职行为，在物理学意义上具化为执政党的各项法律条文、规章制度。概言之，权力产权通过法律条文和权力的行使最终是通过权人的社会行为得以表现并实现的。

（二）权力产权的内涵

权力产权形式上来看界定的是组织与个人、组织与组织之间的关系，如政府机关与居民管理与被管理的关系，社会团体与政府机构之间的分工协作关系等。但究其实质也是界定人与人之间的关系，因为人是各项社会事务的具体参与者，只有通过人类交往这一社会过程才能体现管理—被管理、命令—服从等不同主体间的社会差别。权力产权是在权力结构中不同的权力主体之间构建了一套交往规则，将一种权力使用选择的权利如排他性的使用权、收益权等界定给了不同的行动团体，而且，这种产权更为直观地体现了产权的本质是对人与人之间关系的规约这一涵义。

（三）权力产权的分类

基于不同的标准，权力产权主要有以下几种分类：

首先，按照权力的占有主体可将权力产权分为个人权力产权和公共权力产权。这种判断标准是公权力归属个人还是归属组织或集体。在专制政体下，个人权力与公共权力合二为一，此种权力产权可界定为个人权力产权，其权力产权也无法区分。在民主政体甚至罗马奴隶制下权力归属于民众或是奴隶主阶层共有，此时的权力产权即为公共权力产权。当然，无论何种体制，在现象上个人权力产权和公共权力产权往往会重合在一起，因为即便是民主政体权力也需要代理人来具体实施。

其次，按照权力的具体实施主体可将权力产权分为国家权力产权、部门权力产权、职务权力产权、社团组织权力产权和超国家权力产权。国家权力产权即按照三权分立的原则，国家的立法、司法、行政三权分属于不同的机构，以保证职权范围分明，以免滥用权力。部门权力产权即国家的不同职能部门具有不同的功能，拥有不同的权力，如税务部门的税务征收权力和工商管理部门的工商行政处罚权。职务权力产权即作为国家代理人的公职人员所拥有的权力，科层内部不同的职位意味着不同的的权力，如局长和副局长的权力差异。社团组织权力产权即随着国家权力的多元化、社会化趋势，部分权力逐渐向社会转移，如消费者协会等社团组织代行部分国家权力。超国家权力产权即国际组织所具有的超越国家之上的权力，虽然这种权力来自于成员国的让渡。

再次，按照表现形式可将权力产权分为正式权力产权和非正式权力产权。正式权力产权是国家相关文件明文规定的行使主体的相关权力，如不同级别干部、不同职能部门所具有的管辖权、处置权等。而非正式权力产权可视作国家机器运行中的一些异响，是由于权力产权没能清晰界定导致的权力管道存在的“跑冒滴漏”现象，如秘书的权力、官员家属的权力、“房叔”、“房婶”、“房祖宗”们弄到多套住房的“本事”。在社会学视域内，这被称作“隐匿权威”、“隐权力”、“泛权力”等。

最后，借用合同理论的界定方法还可将权力产权分为合同性产权和剩余产权。这种认识来自于肖耿[9]对产权的划分，他认为，按照产权分析的“瑞典国旗”框架，产权也可以划分为合同性产权（合同性收益权与控制权）和剩余产权（剩余收益权与控制权）两类。此处的剩余产权即没有明确规定的官员的处理权力、管辖权力、审批权力等，与上文中对非正式权力产权的定义并不相同，剩余产权强调的是权力界定的困难，而非正式权力产权强调的是权力界定中的乱象。

三、权力产权的基本属性：产权经济学视角

关于产权属性的讨论经济学家们有着丰富而深入的研究，平乔维奇认为，一个有效的产权结构应当具有排他性、可转让性和有保障性。[10]华特斯、卢现祥总结认为，一个有效的产权应当具备完备性、排他性、明晰性、可分割与可转让性、延续性和稳定性等特征。[11][12]

基于产权经济学的分析框架，本文在此对权力产权的基本属性进行初步梳理。

（一）可分割、可分离性

权力产权的可分割性指一项权能可分属于不同的主体行使，如目前我国在流域的开发、利用和保护方面享有一定管理权限的部门达6～7个之多，这些部门包括水利、环境保护、水产、交通、农业、城建等部门，分别管理着水能、灌溉、渔业、航运、城市供排水等水体的各项功能，与水体相关的资源开发利用和经济结构、产业布局又由其他部门管理。[13]

国家权力也存在所谓所有权与经营权分离的问题。封建专制国家的权力完全集中于君主或独裁者手中，因此它不存在权力的分化问题。由此，国家权力的“委托—代理”理论模型认为，只要不是专制体制，无论是西方还是东方，都主张主权在民，但权力终归要有明确的行使主体即权力代理人，因而在民主政治中，客观存在着公共权力的委托—代理关系。这种权力代理人越来越呈现多元化的趋势，如统治权只有政府可以行使，但现在治理社会的权力一部分由政府行使，另一部分由民间社会组织（消协等）、宗族等行使。

（二）排他性和竞争性

排他性可以描述为：权力的占有和行使由特定的主体进行，某主体取得权力则其他主体处于服从地位。一个阶级夺取政权，其对立阶级便不能合法地行使暴力，权力系统内某个权力代理人受命于某个职位则其他代理人无权行使相应职权。

竞争性可以描述为：权力蛋糕是一定的，彼方分得多一些此方便分得少一些。执政党的内部会存在竞争，即不同官僚之间对职位的竞争，大家都想取得高级别的职务，掌握更大的权力。执政党和在野党之间也会有竞争，执政党会维护和巩固自己在政治秩序中的既定地位，而在野党总会尽力在执政党处谋取分得更多更大的权力以求得下一轮实力较量中的竞争优势。

（三）明晰性和模糊性

权力产权既是明晰的，又是模糊的。明晰性指这种权力只有公权力的机构或代理人可以行使，谓之行使职能，如公检法部门的执法行为，而若个人、企业等采取暴力行为则谓之为违法犯罪。政府官员在位时履行公职称作是有所作为，而若走下领导岗位仍然干预政事则是胡作非为。

模糊性有两层含义。第一层含义是指国家的权力产权边界往往是模糊的，极具伸缩性，这种模糊部分原因在于清晰界定的超高成本或技术上的不可能，而最主要的原因在于公权力对于私人产权侵蚀的便利所需，此即制度经济学国家理论所谓之的“诺思悖论”。[14]第二层含义指不同部门、不同执法主体之间的职权交叉重叠、多头监管。如我们现在正酝酿的国务院新一轮“大部制”改革要解决的问题之一即多部门之间的职能交叉，如食品安全监管、海洋权益维护等领域。

（四）收益性

物的产权或人力资本产权具有收益性特征，权力产权也具有收益性，权力产权的收益性特征指权力的拥有者可以凭借这种权力的占用和使用获得相应的收益，这种收益可以是物质的，也可以是精神的。在一个政治体制内官员们所享受的职位补贴、办公条件配备等是物质性的收益，“控制权回报”或“管理权激励”[15]属于精神性收益。权力产权的收益也有正当性和非正当性之分，“体制内”的收益为正当性收益，以权钱勾结等方式牟取的利益属于非正当性收益，即权人的收益实际上来自于自己的要素贡献而非权力。

如上分析，权力产权的基本属性在形式上与财产产权的属性并无大谬，因而可以借鉴产权经济学的框架来分析，然而，二者又有着显著差异，有必要在理论上予以澄清。这种差异源自两种产权权能主体的不同，财产是一种物性存在，而权力归属上层建筑，故在实物性属性等方面有些不同。此外，权力产权要实现收益，否则便无意义，在这一点上它与财产产权并无二致，不过其收益实现的方式与渠道与后者不同，其依赖的是国家机器的暴力潜能。[14]两者的差异还体现在：一般的财产产权要依赖于法律体系予以认定和保障，而权力产权的合法性基础依附于政权的合法性，内生于政府的合法性。

四、权力产权与权力边界的界定

权力不能被清晰界定比没有权力后果更为严重，权力的基本属性要求必须给权力一个明晰的边界，并且提供了理论和技术上的可能性。

装饰者模式属于结构型模式，它可以动态地给一个对象增加一些额外的职责[5]。装饰者模式是继承方式的替代手段之一，它使得需要装饰的类和用于装饰的类均可独立变化，增加新的构建类和具体装饰者类都非常方便，较好地遵循面向对象设计的开闭原则[4]。

（一）权力产权界定不清的影响

1.权力产权残缺

产权残缺是制度经济学的一个基本命题，源自阿尔钦和卡塞尔在1962年提出的 “所有制残缺”[16]概念，德姆塞茨[17]和埃格特森[18]分别将这种状况称之为“所有权的残缺”和“产权的弱化”，叫法不同，然均指完整的产权权利束中某些权利被删除了。本文所指称的权力产权的残缺指权力也具有不充分产权的情况，即契约产权（法律、合同等规定的产权）在实践中不能充分存在和履行，如某些行政机关或公职人员的法定权力没有充分实施的状况。在某些历史社会学研究者那里，将这种情况视作权力代理人实际权力与名义权力之间的差额。[19]

2.政府失灵

政府失灵是与市场失灵相对应的概念，肇始于公共选择学派对人们政治行为的分析，他们将经济学上的经济人假设引入对政府行为的分析，得出政府失灵的结论，并归纳了导致政府失灵的几种原因，如政府部门之间缺乏竞争、权力的扩张倾向、政府行为缺乏监督及制衡等。[20][21]也有观点认为政府失灵是由于经济顺利运转所需的有关消费者和厂商的巨量信息无法充分获得——即使获得也无法迅速而准确地处理。[22]本文的视角是：权力产权没有充分界定是政府失灵的主要原因，这种权力产权的界定模糊包括：政府与市场的关系没有摆正，市场没有真正在资源配置中发挥基础性作用；政府与个人之间的关系没有妥善处理，政府没有走出“诺思悖论”，对个人产权的尊重和保护没有切实实现；政府内部各部门之间的权力关系没有理清，权力主体尚不明确，扯皮推诿严重，效率低下。

3.权力选择与租金耗散

权力产权界定不清导致机构与权人的权力偏好、权力选择行为，一部分低成本、高收益的权力被破坏性地过度使用，如收缴罚款的权力；而另一部分高成本、低收益的权力使用不足，低于良好社会秩序所要求的水平，如食品安全监管等权力。更进一步地，这种权力选择导致了租金耗散，不同权力主体之间长期争吵、谈判，不但妨碍了权力的正当行使，也影响政治资源本身的充分利用。

4.隐匿权威

隐匿权威[23][24]在政治学的意义上可认为是我们对“非典型性腐败”的一种刻画，“秘书腐败”、“权力泛化”、“权力异化”、“潜规则”等均是其表现形式。隐匿权威是权力产权界定不清的恶果之一。正是权力边界的模糊使得权力代理人的行为缺乏约束，越权行事甚至滥用职权；使得官员亲属等社会力量可以嵌入公共权力管道，吸吮权力收益；使得贪腐行为越来越隐蔽，形式越来越多样，监管惩治难度越来越大。

（二）权力产权的界定

习近平总书记在中纪委第二次全体会议上讲话时指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。其实质便是清晰界定权力的边界，规范权力的行使，杜绝权力的非正当收益。要实现这一点，有几个问题必须做出明确回答。第一，谁来界定权力边界？第二，把权力界定给谁？第三，权力应该怎么界定和使用？第四，谁来监督权力的界定、使用？对以上4个问题的回答构成了本部分的基本内容，也作为本文对权力产权界定问题的一个总结。

谁来界定权力的边界？当然由权力的所有者来界定。弄清谁是所有者理论上非常容易，操作起来却有难度。现代民主体制下主权在民，但民为数甚众，又都有着自己的利益算计，针对某问题达成一致意见虽并非不可能，然极其困难，布坎南等公共选择理论家们对此有着深入的解释；而且民众也必然面临奥尔森所言的“集体行动的逻辑”，可能对政治事务缺乏足够的关心。在此情境下，无论西方还是东方都借助于代议制民主体制下的权力代理人这一设计来解决问题，因而回答谁来界定权力这一问题可转换为回答另一问题，即如何保证权力代理人充分代表民意？这一问题最终要诉诸选举制度设计来解决。

把权力界定给谁？当然是界定给权力代理人。但此处的权力代理人并非指有血有肉的行为主体，而是指服从于功能需要设定的各个职务和岗位，即权力是职务和岗位的权力而不是人的权力。任何一项权力必定有其特定的目的，服务于某种社会需要，但我们也常看到权力服务于某个人的需要，成为了人的权力。因此，如何保证有血有肉的自然人坐在权力代理人的位子上出于公共目的而非个人目的行使权力是权力能够正确界定的关键。

权力应该怎么界定和使用？这是个几百年来被不断争论的课题，至少在国家出现之后它就存在了。详细列明这个问题的答案是一种徒劳的尝试，因为它是动态的，在不同的历史时期，在同一时期不同体制的国家，它都有不同的答案，这与民族性格、文化特质、历史传统均有关系。有一条被广泛接受的思路可以简化对该问题的回答，即从宏观层次考虑国家或政府与市场的关系，通过规范权力对市场秩序的干预来替代对权力界定和使用的微观思考。如此一来，答案逐渐清晰，即权力的界定和使用必须基于匡正市场失灵的理由，[22]但同时又不能陷入政府失灵。20世纪社会经济制度变迁的基本脉络提示我们：在市场制度范围内，明智合理地界定政府与市场之间的适宜边界是经济稳定运行和长期增长的一个重大问题，必须根据具体情况加以确定。[25]

谁来监督权力的界定、使用？此问题比较容易回答，西方三权分立体制下，立法、司法、行政彼此独立，权力行使存在较强的制衡，即便是人民民主专政体制下也存在严密的监督机制设置，而且，随着社会的发展进步，越来越多的手段被应用到权力的监督上，如网络媒体。但是，影响我们难以给出真正答案的是该问题的一个不能忽略的衍生问题：谁来监督监督者？在此，我们可借用企业理论中“团队生产理论”的框架来予以回答，Alchian和Demsetz告诉我们，通过赋予监督者剩余索取权和剩余控制权的方法，能够有效地实现对生产者的监督。[26]我们将这种观点引申过来便是，只要通过机制设计，使得权力代理人达到激励相容，便能很好地解决权力监督的相关问题。

概言之，权力边界的清晰界定、权力的规范行使等终归要寻求制度设计的途径来实现，即所谓把权力关进制度的笼子里，用权力来制约权力，用人民的权力来制约某些个人的权力，限制权力的掠夺功能，发挥其授益功能，通过强制性和诱致性变迁方式的结合，逐步实现权力体系向高效体系的收敛。

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