典型国家（地区）农村劳动力流动的制度变革

刘 生，赵东威，刘恩权

（哈尔滨师范大学 经济学院，黑龙江 哈尔滨 150025）

纵观世界历史，农村劳动力向城市转移是具有规律性的现象，但由于世界各国制度安排千差万别，导致了农村劳动力转移的时间、速度、模式及后果等各自具有不同的特点。从总体上看，发达国家农村劳动力转移基本上是伴随着工业化的推进而产生和发展的，这些国家农村劳动力非农化与人口城市化进程是同步的，比较典型的国家有英国、美国、法国和日本。与发达国家相比，发展中国家农村劳动力转移历程明显不同。由于文化背景、资源禀赋、发展战略等差异导致了各国制度安排各有不同，使得发展中国家农村劳动力转移呈现多样化的特征。但一个共性是，发展中国家农村劳动力转移与劳动力非农化、人口城市化进程并不是完全同步的。发展中国家典型代表是亚洲新兴工业化国家（地区）中国台湾地区、韩国、印度和拉美国家的代表巴西。为此，我们将分别考察发达国家和发展中国家农村劳动力流动过程中的制度变迁，总结他们的成功经验和失败教训，为我国改革和完善现行的制度安排提供参考。

一、典型发达国家农村劳动力流动的制度变革经验

（一）英国农村劳动力流动的制度变革经验

英国的农村剩余劳动力转移的历史实际上就是英国的工业化发展史。英国的农村劳动力转移是在政府的强力干预推动下，通过工业化对农村剩余劳动力的吸引实现的，是典型的政府主导型转移模式。

1.“圈地运动”的强力推动

始于15世纪、到17世纪达到前所未有规模的英国“圈地运动”实质上是一种政府强制性干预下的土地制度变迁。“圈地运动”的最直接后果是土地的集中和自由使用，形成了较为完全的土地私有制与单一的土地占有制，逐步确立起“地主—租地农”式的土地关系体系，导致了农业生产方式发生变革，农业生产的规模和经营水平得到普遍的提高，农村产业内部结构也同时发生了变迁。“圈地运动”及引发的农业革命的直接后果是产生了大量农村剩余劳动力，后者从开始在农业内部转移，逐渐向非农产业、城市转移，以至于后来大规模海外移民。

2.工业化对农村剩余劳动力的吸引

工业革命开始于18世纪世纪60～70年代的英国，主要表现为在生产领域出现了机器生产和工厂。这种新的生产方式要比原来的手工劳动和家庭作坊更有效率，导致了产业结构的变迁。农业在国民经济中的比重由1801年的32.5%下降到1901年6.1%，制造、采矿和建筑等第二产业比重则从23.4%上升至40.2%，服务业的比重也有显著提高。就业结构受产业结构变化的影响也发生了变化，随着农业在国民经济中的比重下降，从事第一产业的劳动力比重从1801年的35.9%下降到1901年的8.7%，再下降到1951年的5%。与之相应，从事第二产业的劳动力比重则从1801年的29.7%上升到1901年的46.3%，再上升到1951年的49.1%。城市其他产业人数也有较大增长。[1]（P34）

3.城市居住问题的解决

19世纪英国的工业革命，特别是机械化大生产对劳动力需求的增加，导致了大量劳动力从农业部门转向工业部门，从农村转移到城市。但是由于当时城市并没有为外来劳动力提供住房，导致大量的劳动者只能住在一种叫做“背靠背”（BTB）的房屋或者干脆住在临时搭建的工棚和地下室等地方，居住条件极其恶劣。在19世纪中期，英国城市政府开始着手解决外来劳动力的居住问题。英国解决住房拥挤问题大致经历了3个阶段。第一阶段，19世纪初，城市政府颁布法规，对住房建设严格的规定。由于在此之前城市管理部门既没有权也没有钱解决住房问题，直到18世纪中期成立市议会和自治政府后，才相继颁布改善住房和卫生状况的地方法规，解决农村劳动力居住问题才开始提上日程。但是由于这一阶段的法规主要是对外来劳动力居住条件进行规定，不但不能真正地解决居住拥挤问题，反而更加剧了城市生活条件的恶化。第二阶段，从19世纪中期开始，主要的措施是停建和强拆贫民窟。由于外来劳动力大量聚集在拥挤房屋和条件相当差的临时住所中，导致了城市生活环境问题日益突出。于是，清理不合法的建筑就成为了城市政府首要工作。1875年《克罗斯法》的颁布和实施，确立了城市政府清理贫民窟的权利。第三阶段，19世纪70年代以后，城市工人住房建设。此阶段又分为3个不同阶段：在19世纪70年代到20世纪最初十年之间，随着住宅建设在各大城市兴起，工人贫民窟也得到了改善；在20世纪前半叶这段时期，城市加快了住房建设步伐，也在一定程度上改善了工人阶级的住房条件；在20世纪50年代之后，由于居民需求带动了住房建设，工人阶级的住房拥挤状况才得到真正的缓解。[1]（P332-336）

4.英国政府促进农村劳动力转移的政策

英国政府在不同时期都采取了国家干预的做法，用以解决农业剩余劳动力转移问题，但是所实施的政策却不同。政府促进农村劳动力转移的政策主要包括取消对劳动力流动限制和鼓励劳动力流动政策。工业革命前的政府政策表现在取消对劳动力流动的限制，主要是为了配合圈地运动造成的剩余劳动力转移，包括1795年的《贫民迁移法》、1846年的《贫民迁移法（修正案）》和1865年《联盟负担法》。依据法律的规定农村劳动力获得自由流动的权利，同时法律也规定了对失地农民的救济政策。工业革命开始后，英国政府采取各种政策鼓励农村剩余劳动力向城市转移和向海外移民。在工业化大生产对劳动力需求不断扩大的情况下，英国政府采取了各种政策和措施，有利地促进了农村剩余劳动力转移。到19世纪末，政府制定了向海外移民的政策。

英国政府促进政策还体现在对农村剩余劳动力的人力资本投资上，主要包括对农村剩余劳动力的职业技能培训和正规教育。农村剩余劳动力的职业技能培训包括对最初圈地运动中流离失所的农民的培训，让他们适应工业化生产中的环境，增加他们的劳动技能。大规模正式的职业技能培训和正规教育开始于19世纪末，预示着英国政府对农村剩余劳动力人力资本投资进入到一个新的时期。从这一时期开始，英国政府出台政策普及了初等教育，并对工人产前、产中和产后进行了全方位的职业技能培训，这些措施都极大地提高了农村剩余劳动力的生产能力，有利地促进了英国农村剩余劳动力的转移。

（二）美国农村劳动力流动的制度变革经验

美国因独特的人少地多特点，在大规模工业化条件下，其农村剩余劳动力转移是典型的自由迁移模式。在各种促进农村劳动力转移的制度安排及政策指导下，美国农村劳动力转移走的是一条与工业化相互促进的良性发展道路。

1.大规模工业化对农村劳动力的吸引

在大规模工业化条件下，一方面工业的快速增长提高了农业的机械化水平；另一方面由资本排斥出来的农村剩余劳动力很快被快速的工业化所消化。与此同时，农业现代化使农业能够发挥其经济发展的 “四大贡献”，使得农业能够与工业化相协调，为工业发展提供强大支持。美国农村劳动力向城市转移进程与工业化、城市化和农业现代化是同步进行的。

2.土地制度变革对农村劳动力转移的作用

土地制度变革在促进美国农村劳动力转移中贡献巨大，除了一般意义上的土地集约化经营对农村剩余劳动力转移的推动作用外，还体现在最为典型的美国的西进运动。美国政府为了开发西部，多次通过出售土地的办法，给予农业人口、外国移民、投机者、铁路公司等不同的优惠政策。据统计，从18世纪70年代到19世纪70年代，美国及外国农村劳动力因购买土地而成为小土地所有者，其直接后果是保证了美国粮食及其副产品的充足供应。土地制度变迁引发的交通革命加速了农村剩余劳动力转移的步伐。在19世纪50年代，由于交通技术进步，美国建立了发达的交通体系，最终降低了劳动力转移成本。相比30年代至50年代的受当时交通设施落后影响，美国农村劳动力向西转移的人数并不多、转移的距离比较短而言，这次农村劳动力转移无论是从规模还是从转移的距离上看都是空前的，也最终奠定了美国工业化和城市化的基础，从根本上决定了美国经济的发展。在西部开发的带动下，美国人口城镇化率由1810年的7%上升为1920年的51%，劳动力非农化率达到73%。[2]

3.政府政策在农村剩余劳动力转移过程中的作用

工业化水平和农业现代化程度的不断提高在农村剩余劳动力转移中的作用无疑是最重要的，但是一国的政策促进作用也是不可忽视的，而美国政府成功的经验更是值得我们借鉴。美国的政策主要体现在西部大开发战略、移民政策和教育培训政策等方面。

西部大开发战略。其主要包括出售土地和鼓励修建铁路、新建城市。美国早在18世纪末就决定对外出售国有的西部地区土地，也多次修改出售土地面积的方案，直至50年代再次立法才得以彻底解决。美国西部大城市的大批建设及兴旺发达也得益于美国给予西部在修建铁路和优惠贷款方面的政策支持。美国的西部大开放政策导致了大规模的跨地区人口流动，推动了美国人口城镇化和劳动力非农化进程。

外来移民政策。美国是一个典型的由移民组成的国家，在建国后的一个多世纪里，美国推行鼓励移民的政策，始终大力吸引外来人口，加快了外来移民的融入，甚至推行“同化”政策。移民是美国社会劳动力的重要来源，是农业劳动力向城市转移的源泉之一。不仅如此，来美国的移民形成了一个移民链，从最初的务农到西迁买地、兴办企业、投资，对美国人口由农村向城市转移起到了一定的推动作用。

教育培训政策。美国政府高度重视对农村劳动力教育培训，为了应对1933年的大危机，美国通过调整产业结构，加强了农村劳动力的职业技能培训，较好地缓解了经济危机的危害程度。美国对农村劳动力的系统全面的人力资本投资主要体现在20世纪50～60年代政府出台的 《人力发展与训练法》和《就业机会法》，以计划和立法的方式援助兴建成人教育、就业服务、医疗服务设施，[3]（P45）提供农村劳动力接受训练和教育机会。这些政策的实施极大地提高了农村劳动力的人力资本水平，提高了农村劳动力的素质，有利地促进了农村劳动力的转移。

（三）日本农村劳动力流动的制度变革经验

日本农村剩余劳动力转移的方向主要是大城市，特征是农户的兼业性转移。工业化之初日本农业劳动力份额高达80%以上，二战后工业发展加剧了农民的分化，表现为农户总数和农业人口迅速下降，农户数从1950年的617.6万户下降到1991年的378.9万户，其中兼业农户从1950年的309万户下降到1991年的247.6万户，兼业农户所占总农户数的比例从 1950年的 50%上升到 1991年的85.2%。[4]日本典型的兼业性转移方式是与其人多地少、资源短缺的资源禀赋相关的，而日本在短时间内顺利地完成了农村剩余劳动力向城市的转移，得益于政府的政策及相关制度安排的实施。

1.土地制度改革

日本的土地制度改革经历了几个不同时期，最初的改革开始于日本明治维新时期。从那时起政策允许土地自由买卖，这就导致了封建土地所有制破产，使得农民可以拥有属于自己的土地，为农村剩余劳动力向城市转移提供了制度基础。其后的改革主要是在20世纪50年代前后开始的一场全国范围内的土地改革运动。这场改革以平均地权和耕者有其田为目标，使日本基本上形成了以自耕农为主的小农经济体制。由于人多地少，土地转移极其缓慢，土地集中程度没有像发达国家那样高，这也是农业兼业经营的主要原因。

2.发展劳动密集型工业

随着工业化发展和扩大，资本替代劳动力的现象也日益普遍。在最初的阶段，政府就有意识地制定发展规划，大力发展资本节约型企业，采用本国具有优势的劳动力资源来替代稀缺的资本资源。据研究，在早期发展中日本资本节约型企业劳动力与劳动节约型企业劳动力比例达到了4:1。日本政府的产业政策有效地吸收了农村剩余劳动力，从而保证了随着经济发展农村人口净剩余不断地下降，使得农村剩余劳动力顺利向城市转移，这是农村剩余劳动力转移的根本动力。

3.政府政策的重要作用

日本资源禀赋是人多地少、资源短缺、农业劳动力份额极高，仅凭市场机制的作用实现农村剩余劳动力快速转移是非常有限的，实际上日本政府的政策对农村劳动力转移起到非常重要作用。日本政府政策主要体现在促进农村农业发展政策、人力资本投资、农协的建立等方面。首先，政府实施了农业发展的有关法律，制定了农业发展规划，明确了资金支持农业的具体办法。同时为农户提供促进土地经营权改革和农业经营方式改革的优惠政策。还有就是为日本农村居民提供了同城市居民同样的社会保障，消除了城乡之间及农村城市之间人们生活水平的差异。以上这些在农村地区的政策有力地促进了农村剩余劳动力转移。其次，重视农村劳动力人力资本投资。日本农村剩余劳动力转移应归功于农村劳动力素质的提高，这在很大程度上得益于日本政府对农村劳动力的人力资本投资。历届的日本政府都把国民教育放在国家优先发展的战略高度，重视全民教育的普及，尤其是颁布了有关教育法律明文规定公民受教育的责任，并不断加大教育投入。其中，日本政府特别重视对农业技术人才的培养，形成了全国性的、立体的、包含职业技能培训和正规教育在内的教育体系，为农村剩余劳动力顺利转移提供了智力支持。最后，日本政府建立的覆盖全国“农协”组织适应农户兼业经营，有利地推进了农村剩余劳动力的转移。如果说农协组织是农村劳动力转移的基础，那么人力资本投资增加了农民转移的能力，农业发展规划则为农村劳动力转移提供了动力、指明了方向，三者相互作用共同促进了农村劳动力非农转移。

二、典型发展中国家（地区）农村劳动力流动的制度变革经验

（一）亚洲新兴工业化国家（地区）农村劳动力流动的制度变革经验

1.中国台湾地区农村劳动力流动的制度变革经验

中国台湾地区的农村剩余劳动力转移基本采取了分散型转移模式，全方位、多层次地吸纳农村剩余劳动力，即台湾地区的农村劳动力转移既有依靠大中小城镇相结合的方式，又有在农村内部转移的方式及以兼业转移的方式。历史事实表明，台湾地区农村劳动力转移比较顺畅，较好地实现了工业与农业统一协调发展、农村与城市居民之间利益平衡。至20世纪90年代台湾农业劳动力比重已经降为一成多，说明农村剩余劳动力转移任务已经基本完成。台湾的农村剩余劳动力转移模式无疑是成功的，支撑这一转移模式的制度安排及政策主要是农村土地制度、城市产业及就业制度等。

首先，台湾于二战后进行的土地改革形成了以自耕农为主的小农经济体制。加之政府重视农业发展，加大了对农业的投入力度，使战后的台湾地区农业得到较快的发展。农村土地制度改革增加了农业对农村劳动力使用，吸附了大量农村剩余劳动力在农业部门就业。同时，农业的兴起为工业化发展提供了重要的物质保障，为农村剩余劳动力更快转移奠定了坚实的基础。

其次，台湾政府从20世纪60年代起利用当时非常有利的国际经济形势，实行了外向型的发展战略。与发展战略相适应，针对岛内市场狭小、农村劳动力比重大的特点，台湾实施了劳动密集型的产业制度，使经济得以快速发展。经济的快速发展吸引了大量农村剩余劳动力转移到城市工业部门就业。所以说，台湾地区农村剩余劳动力转移的成功主要得益于所实行的产业政策。

2.韩国农村劳动力流动的制度变革经验

韩国的农村剩余劳动力转移是典型的以大城市为中心的集中转移模式，大量农村劳动力在短时期内迅速集中到大城市之中，在经济发展和农村剩余劳动力转移的过程中，也带来了大城市人口拥挤的问题。韩国农村剩余劳动力转移模式主要是其实施的工业化发展战略和大城市优先发展战略造成的。

首先，同台湾地区一样，二战后的韩国政府也面临同样的人多地少、自然资源匮乏、市场狭小等问题。为此，韩国政府积极进行经济体制改革，在国内积极为中小企业尤其是劳动密集型企业创造了充分的发展空间，对外实施以制造业为出口导向的发展战略。这种根据本国资源禀赋而实行的比较优势战略在有力促进经济增长的同时，也极大地吸收了韩国大量的农村剩余劳动力。

其次，伴随着出口导向工业化发展模式运行，韩国还实施了大城市优先发展战略，在政策上鼓励农村剩余劳动力向城市集中转移。经过30～40年的超速发展，韩国城市化率达到90%左右。大城市发展战略符合经济效率原则，韩国用事实说明了大城市高速发展是转移农村剩余劳动力的重要途径的经济学道理。但是，由于农业人口过度涌入个别大城市，比如20纪80年代首尔和釜山等大城市人口占到总人口的一半左右，引起了严重的大城市病问题。为此，韩国政府通过相应的政策来治理大城市所出现的问题，主要表现在：一是外部分散人口的政策。大城市病主要是因为人口大量集中在某个或者某些大城市造成的。因此，韩国政府根据国际上成功的经验，制定并实施了旨在分散农村劳动力转移的城市化发展战略，通过颁布法令限制大城市发展，同时推行大、中、小城镇优先发展的战略，这些都体现在自20世纪70年代开始的国土开发计划中。二是对内解决城市人口居住的政策。为了解决人口增加导致的住房需求增长，韩国政府先后颁布实施了有关住宅建设的相关法律。在制定相关法律的基础上，投入了大量的资金，采取多种方式来解决居民住房问题，[5]其中包括政府提供公租房、小面积住房或者是给购房者补贴，同时增加土地供应和房地产市场资金投入。

（二）典型发展中国家农村劳动力流动的制度变革经验

1.印度农村劳动力流动的制度变革经验

印度的农村劳动力转移速度相对较慢，几十年间农业劳动力份额仍占较高的比例。导致这一现象的原因主要是印度在本国农业相当落后的基础上，实施了资本密集型工业发展战略和大城市优先发展战略。由于工业发展不能有效地吸收农村剩余劳动力，1951～1988年工业部门劳动力比重从10.17%增加到12.19%。[3]（P57）落后的农业不仅不能吸收劳动力，还无力支持其转移。因为农民拥有自由流动的权利，鼓励大城市发展战略又导致了人口过度涌入大城市。工农产业之间及农村城市之间陷入一个恶性循环之中，一度导致了农村劳动力流动处于停滞状态。

印度政府针对出现的问题进行了改革尝试，尤其是进入20世纪中期之后，逐渐依据本国的自身条件，对发展战略进行了调整，开创了以就业为中心的独具特色的农村劳动力转移道路。主要体现在以下方面。第一，农村地区劳动力就业促进政策。印度政府实行的农村劳动力就业促进政策有就地就业及农村地区转移就业促进政策两种方式，包括农村工业化、农业“绿色革命”新战略和就业保证计划等。印度在很早就重视通过发展农村工业化来吸纳剩余劳动力，制定和实施了许多具体的政策措施，主要有保留工业生产项目、财政支持计划、信贷援助项目等。[6]20世纪60年代印度开始实行新战略“绿色革命”，在农业生产条件较好地区试点推行农业新技术，促进了农村各地区之间劳动力转移，增加了就业。印度的马哈拉施特拉邦实施了就业保证计划，1972～1978年创造的就业机会从450万个劳动日增加到2亿多个。[3]（P61）第二，城市内部就业制度改革。印度政府重视城市工业经济发展，尤其是注重私营经济对农村剩余劳动力的吸收，并大力发展城市建筑业，提供优惠政策积极吸引外资进入和鼓励农村剩余劳动力向国外流动等。一系列的就业政策有利地促进了农村剩余劳动力的转移，农业部门劳动力比重下降明显。

2.巴西农村劳动力流动的制度变革经验

巴西农村劳动力流动的主要特点是大城市化，从20世纪中期到80年代，巴西共有4千万农村人口进入城市之中。全国51%的人口居住在10万以上人口的城市中，其中9个大都市人口占全国人口的29%。[7]过量人口给城市公共设施造成巨大的压力，其中突出的是具有巴西典型特征的贫民窟现象的出现。据统计，20世纪90年代巴西的贫民窟将近4千多个，巴西的大中城市均存在居住着数以万计的贫民。贫民窟引发的主要社会问题是其在空间上的隔离加剧了因与城市居民生活水平的巨大差异造成的国民感情隔阂。

巴西城市贫民窟现象的出现是土地高度集中、就业机会严重不足、城市建设与人口城市化速度极不协调等因素共同造成的，表现为以下几个方面：第一，土地高度集中是造成巴西大城市过度发展，形成大量贫民窟的直接原因。巴西土地的最大特点是土地高度集中。据统计，巴西占地1000公顷以上的农户仅占农户总数的1.6%，但他们却占有全国43.8%的土地面积；占地10公顷以下的农户占总农户数的49.7%，却只占有2.3%的土地面积。[3]（P67）土地的过度集中导致了无地的农民只能进入城市，巴西因失去农业部门发挥农村剩余劳动力蓄水池的作用而加重了城市的负担。第二，农村劳动力城市就业及教育等公共服务不足，是形成贫民窟现象的根本原因。由于在二战后巴西实行的是资本、技术密集型工业发展战略，无法满足大量农村劳动力的就业需要，农村劳动力只能进入传统服务部门和非正规部门，导致巴西服务部门就业比重奇高。加之，政府并没有针对外来农村劳动力在教育及其他公共服务部门的投入，没有专门针对劳动力的职业教育和培训，使得农村劳动力及其下一代都无法通过自身的人力资本投资改善低收入状况及城市居住状况。第三，城市住宅建设与城市配套设施建设明显滞后，这是出现贫民窟现象的主要原因。巴西城市化过程中，与快速增长的人口迁移速度相比，城市住宅建设与城市配套设施建设明显滞后，表现为住宅供给数量不足及住房价格高。对于贫民窟里的人来说，极低的收入水平没有能力购买城市有限的高价住房。又由于不能退回到农村，只能居住在临时的违章建筑中，形成了一个又一个的贫民窟。

针对日益突出的贫民窟现象，巴西政府积极寻求破解的良方，经过了一系列的改革探索有效地缓解了城市住房问题。

第一，土地改革运动。巴西政府早已意识到土地问题是“转轨陷阱”出现的根本原因，因此针对土地集中问题的改革努力一直是政府工作的重心。主要的土地改革措施包括：颁布土地法，成立土改委员会；成立国家殖民和土地改革协会，解决移民土地问题；无地工人运动；成立土地改革部，针对公共所有未开垦的和大庄园主未充分利用的这两类土地进行改革等。改革的结果使一部分农民获得了土地，但是总体效果并不理想，绝大多数农民还没有土地，土地集中化现象依然严重。

第二，减贫和基础教育改革。巴西政府针对城市大量贫民人口成立了专门的减贫部门，并得到了包括政府部门、民间机构和国际组织在内的多方面的支持。该项改革实施效果良好，不仅使巴西贫困人口解决了吃饭问题，而且提升了低收入人群的生活质量、身体状况，提高了下一代人的基本素质。巴西同时还在教育上增加对城市贫民的投入，主要表现在基础教育改革上，推行立法和筹措资金保障义务教育的顺利实施，从宪法层面上严格规定了教育经费使用与管理，并采取了一些强制性的措施保障基础教育的推行。

第三，贫民住宅改造。为了解决大量低收入群体居住问题，巴西政府在不同的时期采取了不同的措施，经历了从“强拆”到资助再到全面建设提升的变化过程。在20世纪50～70年代，政府针对随着农民大量涌入城市而出现的贫民窟，主要采取强拆清除的办法，由此产生了激烈的冲突和社会矛盾。到80年代政府改变了试图通过强拆的手段消灭贫民窟的做法，开始默认这些住宅为合法，采取财政支持社会建造住房措施，为低收入市民提供技术和法律支持。90年代巴西政府采取了更加务实的态度，设立专门部门，全方位地研究解决城市住房问题。主要表现在增加住房供给和改善原有住房，对不适合居住的地区住房实行迁出政策，对适合居住的原有住房进行改造，提供大量的公租房和廉租房，并给予低收入家庭贷款优惠。总体上说，经过政府务实的改革措施，巴西城市贫民窟现象可到了有效的缓解。

三、典型国家（地区）农村劳动力流动的制度变革启示

从对典型国家（地区）农村劳动力流动的制度变革经验的描述中可以看出，在农村劳动力流动的过程中，就业制度、土地制度、住房制度、教育制度及政府的作用等都至关重要，是直接关系到农村剩余劳动力转移能否成功的关键。

（一）就业制度变革的启示

从对典型国家（地区）农村剩余劳动力转移的历史回顾中我们可以发现，农村剩余劳动力的转移是伴随着工业化和城市化进程而发展的，工业化和城市化是农村剩余劳动力转移的根本动力。如果一国实行的工业化战略适合本国的国情，将有利于本国农村剩余劳动力的转移。否则会造成转移的停滞，延缓经济的发展，同时还会造成较大的社会问题。选择什么样的工业化道路应与符合本国资源禀赋条件为标准。产业结构对农村劳动力吸纳与经济发展阶段具有关联性，非正式就业部门对劳动力转移具有重要作用。

无论是发达国家还是发展中国家，凡是农村剩余劳动力转移成功的国家，都是其产业部门进而就业部门适合本国资源禀赋条件的国家。美国实行的是资本密集型工业，适合其人少地多的特征，在极短时间内快速转移了农业人口。而相对人多地少的日本实行的是劳动密集型的工业战略，也成功地实现了农业人口的转移。相反的例子是印度，由于不顾本国的资源条件片面实行资本密集型工业战略，无法形成对农村剩余劳动力有效吸收，使得印度的农村劳动力流动长期处于停滞状态。我国在改革开放之前选择的是资本密集型工业化模式，结果限制了农村劳动力的转移，改革开放之后及时调整战略极大地吸引了剩余劳动力的转移。所以，根据制度变革经验，我们应该以就业为立足点，确立以就业为中心的发展战略，工业发展上以劳动密集型产业为主导，大力发展二、三产业。

（二）土地制度变革的启示

土地制度安排直接影响到农村剩余劳动力从农村转出，在农村劳动力转移过程中起到至关重要的作用。根据世界各国（地区）农村土地制度对农村剩余劳动力转移的影响成功经验与失败教训，可以为我国土地制度改革提供有益的帮助。

农村劳动力转移模式的有效性与土地制度密切相关。土地制度大致上可以分为集中型和分散型两种类型。美国和巴西都是高度集中的土地占有制度，一方面直接导致农村剩余劳动力从农村流出；另一方面土地所有者现代化机械设备的使用又会导致对农村劳动力需求进一步减少，最终将加快农村剩余劳动力从农村转出。法国、日本等国的土地产权分散，主要实行以自耕农为主的土地经营方式，农民兼业化现象普遍，农村剩余劳动力从农村转出进程缓慢。从各国农村剩余劳动力转移的历史结果来看，两种类型土地制度安排各有优劣。同样实行高度集中的土地占有制度，美国历史上顺利地实现了农村剩余劳动力的转移，而巴西却患上了严重的“城市病”。同样实行土地分散占有的法国和日本也有着不同的结果。法国由于土地经营分散化导致了农业人口非农化极其漫长，事实上阻碍了农村剩余劳动力顺利转出；而日本的土地的集中化程度相对低于欧美国家，农村劳动力转移以农户兼业化为主，随着工业化对农村剩余劳动力的吸收，逐渐完成了农村劳动力非农化和城市化，避免了不确定性带来的冲击，给农村剩余劳动力向非农产业和城市转移提供了一个缓冲。同样的土地制度安排为什么会有不同的结果呢？究其原因，主要是与各国不同的资源禀赋有关，实行什么样的土地制度安排要与本国的资源禀赋相符合。美国人少地多、幅员辽阔，快速工业化能够迅速吸收农村剩余劳动力，土地集中占有的制度安排不会阻碍，反而极大地促进了农村劳动力非农化和城市化。相比较而言，其他国家大都是人多地少，工业化和城市化吸纳农村剩余劳动力的能力有限。巴西高度集中的土地占有制度迫使农民集中于城市，造成严重的城市病，而日本却能够适应本国资源禀赋，实行土地分散占有、兼业化流动的方式，促进了农村剩余劳动力的顺利转移。

从总体上看，中国目前土地实行平均占有制度，土地分散经营是基本适应我国人多地少的基本国情的。虽然生产效率不高，但是作为农民工最后的退路，能够保证农民工有最基本的生活保障，尤其是在金融危机时期表现更加明显。当然，我们不能固守这一模式，应当不断寻求土地制度变迁方式。针对我国不同区域及省内不同县域的不同条件，选择适合本地区的土地占有模式，为促进农村剩余劳动力从农村顺利转出作出贡献。

（三）住房制度变革的启示

农村劳动力非农化及城市化必然导致城市设施需求增加，城市建设必须与人口城市化速度相适应。纵观世界各国（地区）农村劳动力转移过程中的制度约束，其与我国最大的区别在于户籍及其相关制度等对农村劳动力转移的阻碍。正因为工业化、城市化对农村劳动力的吸引，不受限制的人口流动造成了拉美过度的城市化问题。而我国虽然现在还未出现城市贫民窟现象，但是现在未出现不等于未来不会出现。如果城市化是不可逆转的，就我国发展趋势看，取消户籍等制度是必然的趋势。因此，对于不可逆转的城市化浪潮，城市建设是当前我国政府必须积极面对的主要问题，其中最主要是农民工住房问题，这里可以从典型国家（地区）住房制度改革实践中获得有益的经验。

通过对英国和巴西的城市住房政策的历史描述可知，城市住房政策大体上经历了从法规禁止到积极建造的过程，由此可见城市住房改善关键在于城市政府及相关的制度改革的实现。之所以出现早期的禁止和强拆现象，主要是城市政府偏向政策及城市接纳农民的心理准备不足。城市化是不可逆转的潮流，使用阻止甚至是驱赶的政策是不能奏效的，只会使问题越来越糟。典型国家（地区）农村剩余劳动力转移的历史表明，政府最终都能积极地应对城市移民的住房问题。比如，巴西专门成立了住房和城市发展机构，颁布法律实施贫民窟改造工程、移民安置、公房改造等措施。英国以多种方式参与住房建设，提供廉价公房和分期付款办法。

英国和巴西的住房问题虽然都得到了真正的解决，但也存在着问题，主要表现在外来人口与城市人口之间居住空间的隔离状态。笔者认为，农村剩余劳动力进入城市，并不等于完成了向市民的转化，还存在着与城市居民融合的过程。而这个融合在很大程度上需要一定的物质支撑，这个支撑主要体现在住房的位置上。

（四）教育制度变革的启示

凡是农村剩余劳动力转移比较好的国家和地区都特别重视教育，教育已然是农村剩余劳动力转移的前提条件。在工业化进程中，发达国家形成了劳动力流动与教育良性互动。工业化发展初期发达国家靠已有教育基础推动了劳动力流动，工业化发展过程中劳动力流动促进了教育发展，教育的发展进一步推动了劳动力流动。英国工业化发展初期的劳动力流动主要是靠学徒制教育，美国工业化发展初期的劳动力流动主要靠移民教育推动，日本政府大力发展农村教育，为非农产业培养大量合格劳动力。在工业化发展过程中劳动力流动推动了市民阶层的形成，创造了教育发展的社会氛围。劳动力流动促使工厂主在思想上发生了有利于教育发展的转变。农村劳动力流动到城市后更有利于教育的发展。历史经验表明，工业化发展引起的劳动力流动其最重要的贡献是推动了各发达国家各级正规学校教育的发展，而正规学校教育的发展反过来又成为推动劳动力流动的新动力。

发达国家工业化进程中劳动力流动与教育良性互动启示我们，应当高度重视劳动力流动与教育问题，解决劳动力流动与教育问题的着力点应当放在政府主导教育发展上，同时应当注意我国劳动力流动与教育互动问题的特殊性。

（五）农村剩余劳动力转移模式的启示

纵观世界各国（地区）农村劳动力转移的历史可以发现，农村剩余劳动力转移模式大体上包括乡城转移、农村内部转移和兼业型转移三种。总体上农村剩余劳动力转移的主要方向和最终归宿是城市，但是在具体转移的道路上各国之间却存在明显的差别。英国和美国依靠工业化和城市化吸引农村劳动力向城市转移，是乡城间转移的典范。而日本的农村劳动力转移模式却是兼业型的。他们之间农村劳动力转移模式之所以存在着区别，主要是国情不同：美国人少地多、资源丰富，而日本恰好相反。日本资源禀赋条件决定了实行兼业转移模式，这种模式有效地降低了日本农业劳动力份额下降。与之相反，如果让农村劳动力盲目过度涌向城市，就会造成“大城市病”，引发城乡之间和地区之间收入差距扩大等社会问题。比较典型的是韩国和印度以及巴西等发展中国家在农村劳动力转移过程中出现的“城市病”问题。发展中国家（地区）也不乏成功的例子如中国台湾采取了分散型转移模式，即依靠大、中、小城镇多层次、全方位吸纳农村剩余劳动力。这种模式从现实的资源禀赋出发，合理地配置劳动力资源，既避免了大量农村剩余劳动力涌入城市引发的大城市病，又有效地解决了劳动力就业和收入问题，对于经济社会协调稳定发展提供了很好的样板。当然，20世纪70年代之后，印度因地制宜地采取了包括乡城转移和农村内部转移在内的劳动力就业促进政策，韩国也制定了相关法律分散农村劳动力向中心城镇转移，也取得了不错的成绩。

由于受到以户籍制度为核心的制度阻碍，我国的农村劳动力转移具有特殊的形式，没有出现韩国和印度的“大城市病”。但是，面对不可逆转的农村劳动力向城市转移趋势及户籍制度改革临界点的到来，我们也必须面对可能出现的大城市人口过度问题。我国的农村劳动力转移模式改革和完善既要借鉴典型国家（地区）劳动力转移的经验，又要吸取他们的教训；既要避免大城市人口过度，又要避免过分重视中、小城镇化对农村劳动力的吸引，导致转移劳动力成本过高、效率低下的问题。可以实行大城市导向、大中小城市合理布局、兼业型的全方位、多层次农村劳动力流动转移体系。

（六）政府在农村劳动力转移过程中作用的启示

回顾典型国家（地区）农村劳动力转移的历史可以发现，在此过程中无论是发达国家和发展中国家政府的作用占有极其重要的地位。

首先，政府制定发展战略促进农村劳动力快速转移。美国政府实施的西部大开发战略推动了美国人口城镇化和劳动力非农化进程。韩国和台湾地区政府从20世纪60年代起，实施以劳动密集型产业为主的出口导向工业化战略，对农村劳动力快速转移发挥了关键性作用。可见，政府制定的发展战略决定了一国农村剩余劳动力转移。

其次，劳动力流动限制的取消和鼓励政策的实施。工业革命前的英国政府政策表现在对劳动力流动限制的取消上，主要是为了配合圈地运动造成的剩余劳动力转移。美国没有户籍及其他制度安排的限制，因此农村劳动力转移基本不存在障碍，政府出台的多为鼓励政策，如西部开发战略中政府颁布法律鼓励买地和建城，实施的鼓励外来移民政策。日本的鼓励政策主要是从法律和政策层面上，针对农业发展、农民生活及教育培训等给予更多支持。

再次，以就业为中心的独具特色的农村劳动力转移政策。典型代表是印度，印度作为发展中国家的人口大国，由于推行大城市优先发展战略，偏重于资本技术密集型工业，导致了农村贫困及农村劳动力大量剩余。20世纪70年代以来，印度政府逐渐调整发展战略并实施一系列改革措施，开创了包括在农村地区和城市地区就业促进政策在内的独具特色的农村劳动力转移道路。这对于同样是发展中国家人口大国，实施过同样发展战略且存在大量农村剩余劳动力的中国来说，具有重要的借鉴意义。

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