制度异化与涉农信访

杨青

（临清市人民检察院，山东临清252600）

制度异化与涉农信访

杨青

（临清市人民检察院，山东临清252600）

村民自治制度、行政行为制度以及涉农诉讼制度的异化是涉农信访产生的主要原因。制度异化的根源在于制约机制虚化。重塑村民自治组织、行政机关和审判机关等主体的利益关系是制度回归的前提，也是化解涉农信访问题的根本所在。

制度异化；涉农信访；制约虚化；利益重塑；村民自治

三农问题是我国经济社会发展过程中躲不开、绕不过的难题。随着农业税取消、集体土地使用权物权化、土地使用权流转加速等一系列政策、法律的调整，三农问题呈现出新的矛盾特征，涉农信访的内容、形式、类型也随之发生变动。本文拟从制度异化的角度分析涉农信访的成因，并以利益重塑、完善制约机制为基础探析化解涉农信访问题的基本路径。

一、制度异化是涉农信访的主要原因

（一）村民自治制度的异化

1.宗族、贿选、黑社会势力扭曲了村民自治制度

宗族是基于血缘关系维系的社会结构，曾是我国社会治理结构中的重要一环[1]。村民自治制度实施前，随着我国社会治理模式的变迁，宗族在农村社会的地位日趋式微。近年来，随着村民自治制度的发展，宗族在村民自治特别是村民委员会选举过程中的影响逐步显现[2]，包括选举宗族的候选人、为宗族的候选人拉票贿选等等。同时，这种关系不仅存在于同姓宗族，还扩展至存在婚姻关系的不同宗族之间，形成了错综复杂的选举关系网络。一旦有的宗族在选举过程中落败，就可能对选举结果不服，甚至造成上访。贿选是农村基层选举的常见问题，并有愈演愈烈之势，且往往与黑社会势力干预选举相勾连[3]，使村民难以依据自身意愿参加选举。

2.重要事项的决定程序异化

《村民委员会组织法》规定，征地补偿费的使用、分配方案、宅基地的使用方案、本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案等涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。但在农村实践中，村民委员会常常不经过村民会议，在村民不知情的情况下，仅经村民委员会讨论就决定上述涉及村民利益的事项。因诉求表达不畅，村民很容易对村民自治机构的决定产生怀疑和不满，极易引发群体性信访。

（二）行政行为制度的异化

农村社会的治理离不开行政行为，行政行为一旦异化就会侵害到行政对象的利益。行政行为制度的异化，突出体现在土地征收领域。现阶段土地征收行为的乱象使得土地问题成为涉农信访的一个焦点、难点。土地征收行为的异化具体包括征收目的不符合公共利益、被征收土地的主体参与不足、征收补偿标准过低、征收补偿费被截留私分四个方面。土地征收行为的异化，使得土地征收成为剥夺农民权益的工具[4]，成为农村社会矛盾的导火索。更甚者，地方政府特别是乡镇政府招商引资的冲动，也是行政行为异化的关键场域。在解决部分农村青年就业问题的同时，也给农村带来了巨大的资源环境压力。特别是因环境污染导致的慢性疾病经过时间积累后，一旦爆发，就会成为群体性涉农信访的源头。

（三）涉农诉讼制度的异化

这里的诉讼制度主要指涉农民事行政诉讼，特别是行政诉讼。《物权法》规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。但是，由于农民法律知识的欠缺以及黑社会势力的干预，很多受侵害的集体成员不知道或者不敢请求人民法院予以撤销。由于机关、社会团体的集体无意识或者说缺位，导致《民事诉讼法》第15条规定的支持起诉制度在这一问题上形同虚设。而涉农行政诉讼案件的异化更为严重，通常表现为立案难、执行难。在有争议却无法通过诉讼解决的情况下，农民要么选择放弃要么选择信访。如果说立案难限缩了农民通过诉讼维权的路径，那么针对行政机关的执行乱象更是几乎堵塞了农民诉讼维权的渠道。审判机关针对行政机关通常不愿执行或者说难以执行的情况无能为力[5]，进一步摧毁了农民对诉讼维权的信心，从而转向信访。

二、制约机制虚化导致制度异化

（一）村民自治内部制约机制虚化

1.村民自治机构相互制约的虚化

为督促村民委员会依法履职，新修订的《村民委员会组织法》设置了村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，以此形成对村民委员会的制约。但是从各地暴露出的信访问题来看，很多村务监督机构对村民委员会的制约乏力，村主任与村会计合谋私分、挪用集体财产的案件层出不穷[]。

2.村民对村民自治机构的制约虚化

村民对村民自治机构的制约主要来自定期换届选举给自治机构成员的压力，但是前述种种影响基层农村选举的因素使得这一制度设计在很多地方难以发挥实质作用，造成民怨积累。同时，村民对村民自治机构的监督制约需要以村务公开为基础[7]，《村民委员会组织法》规定的信息公开制度在农村社会治理中往往流于形式，村务信息发布的空乏与滞后，使得村民失去了参与监督的可能性，村民无从监督，并且对这一无从监督的困境没有有效的救济渠道。

（二）行政行为内部制约机制虚化

1.具体行政行为主体相互制约的虚化

我国政府机构的组织设计使得部门之间形成了制约关系，但是在涉及三农事项时，在上一级地方政府的协调或者因行贿受贿、人情关系等因素的作用下各部门的制约机制就会虚化[8]。突出表现在招商引资的环境评价、安全监管等环节。为了使项目早落地，上一级地方政府可能会出面协调各部门，使得高耗能、高污染甚至是违规的项目通过各个环节的评审。有时在行贿受贿或人情关系等因素的作用下，各部门的制约机制也会失效。

2.行政复议制约机制的虚化

行政复议制度是行政机关的内部纠错机制，是行政机关内部制约的重要载体。目前，行政复议权利救济和权力制约职能未能充分发挥，公众对行政复议的认同感日益下降。行政复议制约虚化体现在行政复议的案件数量下滑、公正性遭贬损、效力优势难以发挥[9]，这些使得行政复议权力制约机制运转不畅，并进一步消减了政府公信力。

（三）行政行为外部制约机制虚化

1.村民对行政行为的制约虚化

对于事关自身利益的土地征收、环境测评等行政行为，村民没有参与渠道，难以通过公开听证等形式形成对行政行为的制约[10]。村民处于被动地位，只能被动等待结果，甚至结果也未向村民告知。堵塞制度化的诉求表达渠道、失去行政相对人制约的结果就是行政权力、行政行为更容易滥权、乱为。一切有权力的人都容易滥用权力，是亘古不变的真理。

2.审判机关对行政行为的制约虚化

相对于行政复议这种内部纠错机制，审判机关则处于外部监督的地位，但是审判机关对行政行为的制约同样面临虚化的问题。一方面是大量的行政争议进入不了诉讼程序[11]；另一方面则是进入诉讼程序的案件难以得到公正的裁判与执行，两相叠加，造成涉农涉诉信访总量的居高不下，异化了行政诉讼制度设立的初衷。这种处理行政诉讼案件的两难困境进一步折射了审判机关对行政行为制约的虚化。

（四）对审判机关涉农行政诉讼的制约虚化

审判机关处理涉农行政诉讼案件的困境成因，既有地方权力运转的背景，也有审判机关以及审判人员的自身考量[12]。基于涉农行政案件的敏感性，审判机关、审判人员为了缓解办理涉农案件可能带来的涉诉信访压力，往往选择不立案、拖延立案等方式，希望以此消减农民行政诉讼的积极性，继而将争议排解在审判机关之外。[13]对于审判机关的类似违法行为，之前当事人只能通过信访方式向上级人民法院、党委信访部门、人大信访部门申诉，难以形成对地方法院具体案件的监督制约。2011年，最高人民法院、最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》赋予了检察机关通过检察建议形式对行政诉讼案件进行监督的权力。但应当注意的是，作为和地方人民法院平级的地方人民检察院，其自身权力也嵌于地方权力运转的背景中[14]，地方人民检察院对行政诉讼活动的监督也可能因此而虚化。

三、重塑利益关系与制度回归

（一）村民自治中的利益重塑

1.村民自治机构内部的利益隔离机制

《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员，这是村民自治机构内部利益隔离机制的基本要求。然而，农村社会关系网络的复杂性远非成员及其近亲属可以概括，这使得这一规定成为具文，难以发挥实效。借鉴人大代表的选举规则并参考公司法人治理结构[15]，应当保证村民监督机构的组成具有代表性及独立性。结合大学生村官等政策的推动，可以以大学生村官为主体建立外部监督机制，并保证大学生村官的流动性，以防止与村民委员会形成利益同盟。

2.作为利益共同体的村民自治

结合《村民委员会组织法》的立法目的，通过村民自治制度，村民可以藉由民主选举、诉求表达、民主决策的路径形成利益共同体。村民委员会应成为村民会议或者村民代表大会的执行机构，对于不依法履职的村民自治组织成员应有完善的罢免程序，避免出现村民自治组织成员自身或者与政府工作人员合谋背离村民共同利益的情形。

（二）行政机关涉农利益的重塑

1.尊重农民的法定权益

我国提出了法治政府的目标，建设法治政府，离不开行政机关对农民法定权益的尊重[16]。当前，很多地方政府钻农民不知晓法定权益、不知晓维权路径的空子，违法行政，剥夺农民的法定权益。特别是对于短期内危害结果不明显的项目，地方政府更是放任其存在甚至为其保驾护航。尊重农民的法定权益，需要地方政府摆脱唯GDP、唯财政收入的思维惯性，依靠法定职责的落实，重塑行政机关涉农利益，将行政权力配置转向三农公共服务。例如，将行政权力转向对黑社会势力扭曲村民自治运行的打击，为作为利益共同体的村民自治建设提供外部条件。

2.行政部门之间制衡机制的运行

行政机关涉农利益的重塑，不仅要依靠地方政府的自觉，也要依靠包括行政复议机构在内不同行政部门之间的制衡[17]。法律通过配置各部门的职责搭建了行政部门之间的制衡机制，但是对违法履职的查办、惩处不力却导致了制衡机制的虚化。所谓正义，就是各尽所能、各得其所，增强对违法履职的查办、惩处力度，可以保证行政部门各尽所能，各种利益关系各得其所，这也就保证了行政部门之间制衡机制的运行[18]，减少了违法行政行为对农民利益的侵害，从源头上减少了涉农信访的发生。

（三）审判机关涉农行政诉讼的利益重塑

相对而言，审判机关涉农行政诉讼的利益重塑是最为复杂的课题，它牵涉到审判机关的人员管理、案件质量、经费保障等多个方面。审判机关涉农行政诉讼利益重塑的方向是坚持宪法定位，强化对行政行为的制约。当然，这是一个渐进的过程，需要进行多种考量[19]。在这一渐进的过程中，离不开检察机关对审判机关的监督，对于法律、司法解释明确规定的应当立案的案件，检察机关应当监督其依法立案、公正裁判。如果不这样，审判机关则可能基于趋利避害的利益考量，对本可以立案、本可以公正裁判的涉农行政案件采取不立案、拖延执行等方式，避免发生涉诉信访或者与地方政府产生矛盾。对于综合考虑案件效果应当监督而难以监督的行政案件，地方人民检察院应当依据人民检察院的领导体制，将案件上报给上级人民检察院，从而克服地方权力运转的背景缺陷[19]，共同完成对审判机关涉农行政诉讼的监督制约，强化审判机关对行政行为的制约功能。

四、结语

涉农信访的化解牵涉到村民自治组织、行政机关、审判机关的利益调整，重塑各方利益才能将制度落到实处、避免异化，进而缓解涉农信访高发频发的困境。实践中不是没有制度，缺少的是对制度的完整执行。前已论述，不论是行政机关违法履职的查办还是审判机关办理涉农行政诉讼案件的利益重塑，抑或对权益被侵害农民的起诉支持都离不开检察机关的监督。检察机关在缓解涉农信访工作中应当将角色定位前置，唯有如此，才符合农民、农业、农村社会矛盾的发展规律。

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D926.1

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1673―2391(2014)10―0084―03

2014-06-05 责任编校：江流