监察机关与审判机关关系问题研究

陈勇 许燕

摘 要：监察机关与审判机关之间存在着分工负责、互相配合、互相制约的关系。在以审判为中心的刑事诉讼司法改革中，监察机关和审判机关应分别依法独立行使监察权和审判权，不怠于权力行使，亦不逾越职权边界范围;监察机关应在证据认定、证人出庭和判决结果遵守等方面配合审判机关，审判机关亦应在特定阶段下协助监察机关的工作;为确保各自在其职权范围内正确地行使权力，监察机关与审判机关之间存在着特定的监督制衡关系，二者可通过专门会议机制进行良性沟通。

关键词：监察机关;审判机关;互相配合;互相制约;专门会议机制

中图分类号：D915.3文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）04 — 0120 — 06

作为一项“重大政治体制改革”，我国监察体制改革触发了国家权力结构的重大调整，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。〔1〕随着国家、省、市、县四级监察体系组建完毕，国家监察机关即监察委员会实现对所有行使公权力的公职人员监察的全覆盖，法院作为我国的唯一审判机关，自然也不例外。但如何认识和处理监察机关与审判机关的监察与被监察的关系也成为国家监察体制改革顺利完成必须厘清的问题。《宪法》第140条规定，“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约”;与此同时，依据《宪法》第127条第2款的字面规定，监察机关在办理职务违法和职务犯罪案件过程中与审判机关之间只存在着“互相配合，互相制约”的关系。两相对比之下，似乎意味着监察机关与审判机关间不存在着“分工负责”的关系。然而，基于对相关宪法条款的整体性解读，“分工负责”虽未在《宪法》中明言，却并不影响监察机关与审判机关之间的职权分工与独立。因为“没有分工，配合和制约就无从谈起”。〔2〕在此，笔者引用韩大元教授在讨论法院、检察院和公安机关关系时的深刻见解作为处理监察机关与审判机关间关系的论纲，即“‘分工负责体现的是它们的宪法地位，‘互相配合体现的是工作程序上的街接关系， ‘互相制约是三机关相互关系的核心价值要求”。〔3〕此外，监察权的性质和职能存在多种争议，而本文将在监察机关行使刑事调查权的语境下探讨监察机关与审判机关的关系。

一、分工负责：监察机关与审判机关的宪法定位

分工负责， 意指监察机关与审判机关依照法律规定的职权划分，各司其职，各负其责，依法独立行使职权，不怠于权力行使，不逾越职权边界范围。“分工是由数个主体各自发挥不同权能共同参与同一项决策活动”，〔4〕换言之，监察机关与审判机关分工负责关系的核心要义体现在两者在法律上不同的权力配置。

（一）权力属性有所差异

依据《宪法》第127条和131条以及其它法律中的相关规定，监察机关和审判机关分别依法独立行使监察权和审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。审判权为审理权和裁判权的合称，具体指法院审理和裁决刑事、民事案件和其他方面案件的专有权力。至于监察权，在我国当前的特定语境下，为监察委员会所专门享有并行使。从国家权力的视角来看，监察权整合了原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防权和原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权。因此，就监察权的属性而言，如解读为政治机关的权力，一定程度上会模糊国家治理架构权力的边界，究竟是前述五种权力的简单相加、“准司法权”的权力属性还是独立于立法权、行政权和司法权之外的“第四权”，目前学界还存在着分歧。从国家监察体制改革的决策部署、监察委员会的法律位阶和监察权独立行使的宪法条款等方面出发，徐汉明教授认为，监察权是“对既往权力属性进行改造、扬弃和克服进而涅槃，带来该权力属性的质的飞跃，形成了国家监察权作为新型复合性国家权力的本质属性”。〔5〕笔者认为，从监察委员会所拥有的权力来源来看，监察权特别是其拥有的调查权，本质上仍属于司法权。但是，监察权包括以下三种类型：对所有行使公权力的公职人员的监督权，对涉嫌职务违法和涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的调查权和对违纪违法人员进行警告、记过、记大过、降职、撤职和开除等处分以及将涉嫌犯罪的人员移送司法机关等的处置权。除调查权外，监督权和处置权皆属于行政权。

（二）权力目的存在分殊

法治社会和法治国家承载着多元的价值目标，监察权与审判权的权力属性有所差异，必然会使二者的权力实现目的也存在分殊。对于监察权来說，实施国家监察体制改革的出发点在于形成全面覆盖国家机关及其公务人员的监察体系，与之相应的，赋予监察机关以监察权，使得其既“作为人民监督而存在”，又“作为反腐总揽而存在”。〔6〕就审判机关而论，审判作为法院适用法律裁决社会纠纷的活动，审判权行使的最直接目的当然在于定纷止争。在此，英国哲学家培根曾言道：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律—好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏了法律——好比污染了水源”。审判权行使的根本目的，用习近平总书记的话来说就是，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

因而有学者认为从目前国家反腐立法的情况看，最大的弊端是将腐败犯罪的法律规定设置在普通刑事法典之中，难以全面体现以权力侵害为特征的腐败犯罪治理的特殊性，不能充分体现法治反腐的客观要求，以致反腐败法律资源不足，效能不高，这成为制约反腐败法律治理的重要瓶颈。〔7〕基于这种“特别程序”的法治反腐理念，《监察法》中关于职务犯罪调查程序并未设置律师介入的空间，笔者认为调查阶段也不存在律师辩护的问题。刑事辩护针对的是刑事犯罪嫌疑人，而监察机关进行留置时可能并未刑事立案，留置对象也不一定是犯罪嫌疑人，这种留置对象的不确定性使得律师以刑事案件辩护人的身份介入可能存在法律障碍。〔11〕

（三）权力行使方式不一

监察权和司法权的行使遵循着不同的原则，“监察权行使奉行积极主动原则，司法权行使奉行消极被动原则”。〔8〕国家监察体制改革的目标在于实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，形成事前、事中和事后监督相结合的全程监督机制。如果没有积极主动的权力行使，监察制度改革初衷必然无法实现。在此，法律规定监察机关可以采取谈话、询问、留置、讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定等措施开展调查活动。同时，监察委员会的调查权唯有实现党纪政纪调查与刑事调查相互分离的双轨制改革，才能使这两类调查受到各不相同的法律约束，避免调查权的滥用，才是对有效反腐败与维护正当程序加以平衡的合理出路。〔9〕与积极主动的监察权相比，审判机关所拥有的司法权奉行的却是消极被动原则。法国著名思想家托克维尔在考察美国的民主时，指出被动性是司法权的重要特征。司法权的被动性首先体现在审判程序因当事人的申请而启动，不告不理;其次是法院只能依据当事人的诉请内容进行裁判，不能擅自超出当事人的诉请内容予以判决。

二、互相配合：监察机关与审判机关的职权衔接

《宪法》和《监察法》中都强调了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件过程中，与检察机关和审判机关存在着互相配合关系。由于检察机关的“中间阻隔”，监察机关与审判机关之间直接的职权衔接关系并不多，同时考虑到以审判为中心的诉讼制度改革的推进，似乎在刑事诉讼层面更多出现着的是监察机关对审判机关的配合。然而，《监察法》第4条第3款规定，“监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助”。这里的“有关机关”是否包括审判机关，协助的工作指代哪些内容，都有待于实践运用中进一步理解和掌握，但是，审判机关由此在特定阶段中需要对监察机关承担协助义务是毋庸置疑的。有学者如此精彩概括监察机关与审判机关之间的这种关系：既闪现紧张迹象，又表现的较为微妙。〔10〕

（一）监察法与刑事诉讼法的衔接

监察机关与审判机关的衔接，或曰监察权与审判权的衔接，根本上要解决监察法与刑事诉讼法的衔接问题。此次国家监察体制改革最具实质性的内容，是将检察机关的职务犯罪侦查权及其机构转隶新设的监察机关。值得注意的是，监察法另辟蹊径，将转隶的职务犯罪侦查职能改称职务犯罪调查，同时将职务违法调查也作为调整对象，因此不适用刑事诉讼法而适用监察法。〔11〕但是实际上监察法中对调查措施的规定与刑事诉讼法对侦查措施的规定并没有本质上的差别。①

十八大以来，习近平总书记在众多国际国内场合阐述、倡导“人类命运共同体”理念。〔12〕国际人权公约中对于刑事侦查以及法庭审判中被指控人的权利保障有明确的规定。截止2015年年底，我国已加入了29项国际人权公约，已批准了《经济、社会与文化权利国际公约》并签署《公民权利和政治权利国际公约》。〔13〕随着我国立法体系的完善，公约的内容将会在刑事司法活动中得到保留和遵守。

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案，首次将“人权”概念引入宪法，明确规定“国家尊重和保障人权”。这是基于解放后几十年刑事审判工作经验教训的总结。从此，司法实践中纠正冤假错案，将死刑复核权收归最高院，践行非法证据的审定、排除并进行立法确认等等一系列的举措使犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利得到基本保障。2014年10月23日，党的十八届四中全会上提出要加强人权司法保障。〔14〕从国家层面宣告对人权的尊重和保护，这是建设法治国家在刑事司法领域的进步，也是国际司法准则的基本要求。

在立法层面，刑事诉讼法素来有“小宪法”之称，意即人权保障法，它对限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由权利的各项强制措施有系统明确的规定，那么其他行使类似侦查权的机关在适用这些措施的具体程序和审查要求时，则可准用刑事诉讼法的相关规定。在相关规定已有覆盖的情况下，若再抛开刑事诉讼法另行单独作出规定，将可能重复相当一部分法律规范，恐有立法不经济之嫌，有违立法简约原则。在社会经济转型期，出现某些社会管理层面和经济领域内的复杂局面，会随着社会的进步，社会管理措施的完善而逐步得以平缓。故而笔者认为为避免立法的重复和冲突，监察机关在刑事调查（侦查）部分的职权应按照刑事诉讼法的相关规范履行。

（二）监察证据在刑事诉讼中的运用

1.监察证据的资格问题

能在诉讼活动中使用的证据材料应当是与案件事实相关，且符合法定证据形式，此即具有证据资格。至于能否作为定案的根据，则是证明力问题。《监察法》第33条第1款规定，“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”。立法机构已将第33条第1款中的“可以作为证据使用”明确解释为“证据具有进入刑事诉讼的资格，不需要刑事侦查机关再次履行取证手续”，而“这些证据能否作为定案的根据，还需要根据刑事诉讼法的其他规定进行审查判断”。〔15〕该条款直接解决了监察机关收集的证据在刑事诉讼过程中的使用资格问题。但是从刑事诉讼的本质属性来看，对于权力的分设与制衡是不可或缺的。检察机关依法行使检察和起诉权，应当对监察机关移送的证据材料行使审查、复核职权，权力的行使不能流于形式。

2.监察证据的认定问题

监察证据的认定涉及到对证据的审查与判断，《监察法》第33条第2款规定，“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”。对此，权威机构认为，“刑事审判关于证据的要求和标准有严格、细致的规定，监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中作为证据使用，必须要与其相衔接”，“如果证据不扎实、不合法，轻则被检察机关退回补充调查，影响惩治腐败的效率，重则会被司法机关作为非法证据予以排除，影响案件的定罪量刑”。〔15〕可见，对监察证据的审查认定仍应置于刑事诉讼法的规范之下，证据的确实、充分仍应满足“定罪量刑的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”特别是涉及到取证程序是否合法、案件当事人是否提起非法证据排除等影响定罪量刑的关键性证据，必须严格。因此，监察機关提交的证据对于审判机关来说，不能采取拿来主义。

3.非法证据的排除问题

《监察法》第33条第3款规定，“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据”。纵观监察法全文，涉及刑事诉讼证据问题的条文唯有第33条，而在该条仅有的3款内容中，非法证据的排除占有1款，可见其重要性。非法证据排除规则源自20世纪初的美国，意指法院在刑事诉讼中不得采信经由非法取得的供述和非法扣押获得的证据。将非法证据排除在定罪量刑的依据之外，有利于规制侦查机关和司法机关的行为，切实保障诉讼参与人的权利。2016年5月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布了《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》和《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》，从而“标志着我国非法证据排除规则的框架结构已经初步形成”。〔16〕《监察法》中明确了监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施，监察机关在办理涉嫌职务犯罪案件的调查中有着严格统一的执法程序规范，按照刑事诉讼的要求设计专门的立案、调查措施采用的呈报审批程序。因而，监察机关于法于理都是以非法证据排除规则来高标准地要求自身。