民事公益诉讼的功能分类和程序分野

摘" 要：民事公益诉讼入法的十余年间，司法实践的发展形态与立法者的设想并不完全一致。检察机关迅速在公益诉讼中处于一家独大的领导者角色，在起到积极作用的同时，也带来了一些可能的隐患。面向未来，应当区分民事公益诉讼的法律监督功能和纠纷解决功能，并根据两个功能配置不同的程序规定，在坚持检察机关主导诉前程序的同时，强化法院审判权在公益诉讼程序中的主导作用，以此实现从一家独大到双轮驱动的转变，更好地实现民事公益诉讼的价值和目的。

关键词：民事公益诉讼；检察机关；审判机关；法律监督；纠纷解决

作者简介：刘哲玮，北京大学法学院长聘副教授、博士生导师，主要从事民事诉讼法、司法制度研究。

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色公益诉讼现代化的理论创新与实现机制研究”（项目编号：23amp;ZD164）的阶段性成果。

中图分类号：D925.1;D926 ""文献标识码：A ""文章编号：1001-4403（2024）03-0086-13

DOI：10.19563/j.cnki.sdzs.2024.03.009

民事公益诉讼自2012年入法后，经过十余年的实践，已经深入诸多领域并发展出各类案型。从立法供给看，目前《民事诉讼法》中只有第58条授权法定机关、组织和检察机关提起公益诉讼一个条文，近年来诸多部门法修改时也仅仅是增加了检察机关和其他组织有权就相关领域的侵权行为提起公益诉讼的授权性规则。公益诉讼的立法完善已经被提上有权机关的议事日程，检视中国民事公益诉讼的现状是推动民事公益诉讼制度深化发展的前提。本文拟采用结构功能主义的制度分析方法，通过对现实中民事公益诉讼的规则和案例的考察，总结民事公益诉讼不同的功能类型，进而提出为了实现相应的功能应当在程序设定上作出对应的结构分野，并提出若干具体的制度改革建议。

一、民事公益诉讼的理想与现实

民事公益诉讼于2012年正式写入我国《民事诉讼法》，并于2017年通过再次修法得到进一步完善。通过分析有关条文的位置、内容和顺序，观察立法过程并探究立法目的，可以辨识出立法者最初的设想和期许。但是，检视十余年来民事公益诉讼发展过程，一幅与立法者的想象有所不同的实践图景慢慢展开。民事公益诉讼的现实并未与立法理想保持一致，恰恰相反，二者呈现出了不同的特点和面向。

（一）现行立法中民事公益诉讼的程序特征

现行《民事诉讼法》第58条是我国民事公益诉讼的法律渊源。该条共分为两款：第一款规定了普通公益诉讼，也即针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼；第二款规定了检察公益诉讼，也即人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在普通公益诉讼无法提起或没有提起的情况下，检察机关可以提起检察公益诉讼，而如果普通公益诉讼被提起，检察机关可以支持起诉。普通公益诉讼和检察公益诉讼这两类公益诉讼虽然在案件的范围上不完全一致，但更明显的区别则体现在提起诉讼的主体上：普通公益诉讼的提起主体是法律规定的机关和组织，而检察公益诉讼的提起主体则是检察机关。我国民事公益诉讼的程序体系具有如下特征：

第一，普通公益诉讼与检察公益诉讼共同组成我国民事公益诉讼体系，且检察机关在民事公益诉讼中发挥补位性的作用。首先，从文义上来看，法律明确规定了检察公益诉讼提起的前提是“没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼”。因此，立法者心目中的检察公益诉讼应当是在普通公益诉讼存在空白之处时的补位之选，而非民事公益诉讼的主导力量。其次，从法条体系上来看，普通公益诉讼居于第58条的第1款，属于第58条规定的首位，而检察公益诉讼则位列第2款，这种条款排序上的差异也可以清晰地反映出二者在我国民事公益诉讼体系中的位序。再次，从立法过程上看，2012年《民事诉讼法》修改时，只增加了现行法中第58条第1款的规定，并没有规定检察机关可以提起公益诉讼。检察公益诉讼至2015年全国人大常委会公布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》后才出现，在经过两年的试点以后，2017年修改后的《民事诉讼法》方才增补了现在第2款的规定。两类民事公益诉讼入法时间上的先后顺序也体现了立法者希望首先通过普通公益诉讼实现环境保护和消费者权益保护的功能，检察公益诉讼则是为了更好地实现这些目的而后续增加的机制。最后，从立法目的上看，最高人民检察院作为检察公益诉讼的试点授权单位，明确指出设立民事检察公益诉讼的目的就包括“调动法律规定的机关和组织参与公益保护的积极性”①" ①曹建明：《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）〉和〈中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）〉的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2017年第4期，第547页。。从2015年的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》到2020年的《人民检察院公益诉讼办案规则》，最高人民检察院都规定了提起检察公益诉讼的前置程序包括发出公告等，以此来督促相关机构首先提起普通公益诉讼。这些都充分说明检察公益诉讼并非完全独立于普通公益诉讼的存在。实际上，检察机关应当通过支持起诉和发挥补位作用等方式来履行辅助普通公益诉讼展开的职能。

第二，民事公益诉讼以向法院提起诉讼作为基本前提。第58条所在的位置是《民事诉讼法》第五章“诉讼参加人”的第一节“当事人”。因此，无论是普通公益诉讼还是检察公益诉讼，立法者都通过明确起诉主体的特殊地位来确立公益诉讼的正当性。目前，普通公益诉讼的起诉主体——环保组织和消保组织完全可以通过公众参与、举报、调解、调查和宣传等方式来发挥相应的作用②" ②《环境保护法》第53、57条，《消费者权益保护法》第37条都具体规定了相关组织参与环境保护和消费者维权的方式，提起公益诉讼并非唯一路径。，但只有其明确向法院提起诉讼以后，才会正式与民事公益诉讼发生连接，成为民事公益诉讼的当事人。同理，检察机关的各类诉前行为也可以发挥相应的法律监督职能，但如果没有正式向法院起诉，则并不构成立法者关注的检察公益诉讼。此外，《民事诉讼法》第58条第2款专门规定了检察机关参加民事公益诉讼的方式还包括支持普通公益诉讼的起诉，这也可以印证，只有通过起诉行为正式启动诉讼程序，将案件纳入司法审判的视野，才符合民事公益诉讼的立法本意。

（二）民事公益诉讼的实践检视

然而，民事公益诉讼的现实图景却与上述立法者的期待存在明显偏离，司法实践中的民事公益诉讼呈现出诸多别样的特点。

1.检察公益诉讼的数量占据绝对优势

案件数量可以作为考察检察公益诉讼与普通公益诉讼关系的重要指标。遗憾的是，由于法院和检察院在统计口径上存在区别，且检察机关披露的数据往往不区分民事公益诉讼和行政公益诉讼，我们无法准确地找到普通公益诉讼和检察公益诉讼的具体案件数量，甚至法院和检察院披露的数据之间还可能存在矛盾之处。①" ①根据检察机关的统计，2019年，检察机关共提起环境民事公益诉讼3 032件，参见《中国法律年鉴（2020）》，中国法律年鉴社2020年版，第1298页。这一数据远高于法院统计的受理社会组织和检察机关起诉案件量的总和491件，其中普通环境公益诉讼179件，检察环境公益诉讼312件，即便加上环境刑事附带民事公益诉讼1 642件，这一数据也并不能够与检察机关的数据相匹配。相关数据，参见《中国环境资源审判（2019）》。但无论是从宏观定性的介绍，还是从一些片段式数据的暴露，我们都能大致判断，检察公益诉讼的数量远远超出普通公益诉讼。

在宏观定性方面，根据CNKI数据库所有收录年鉴中的“公益诉讼”词条数量和词条所在栏目来进行分析。②" ②统计时间为2023年10月7日。从表1可以看出，公益诉讼词条数量从2012年到2015年较为稳定，均为十几条。2016年开始出现了大幅增加，2018年之后更是每年都有数百条。这两个时间节点，正是全国人大启动检察公益诉讼试点工作和正式将检察公益诉讼写入《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的节点。而从词条的所在栏目来看，2012年的15个词条中，仅有2个在检察栏目；2013年的18个词条中，有6个在检察栏目；而2022年的456个词条中，则有432个在检察栏目，且剩余的条目虽然分布在“视察调研”“重点工作”“案例举要”“自然资源”栏目等，但具体内容也大多都与检察机关有关。

而从更为具体的数据来看，最高人民法院定期发布的《中国环境资源审判》和《中国环境司法发展报告》统计了普通环境公益诉讼与检察环境公益诉讼的具体数据。因此，就环境民事公益诉讼而言，我们拥有更为详细的数据。以环境民事公益诉讼作为切口，可以直观地看到检察公益诉讼较之普通公益诉讼在数量上的压倒性优势。根据上述报告，近年来法院受理和审结的检察环境民事公益诉讼案件数量，均数十倍甚至上百倍于普通环境民事公益诉讼。例如，2018年全国法院共受理普通环境民事公益诉讼案件65件，审结16件；而同年共受理检察环境民事公益诉讼案件1 737件，审结1 252件。③" ③参见《中国环境资源审判（2017—2018）》。2017年的数据根据2018年的数据扣除增加案件量计算得到。2019年，全国法院共受理普通环境民事公益诉讼案件179件，审结58件；受理检察环境民事公益诉讼案件1 954件，审结1 618件。④" ④参见《中国环境资源审判（2019）》。2020年审结普通环境民事公益诉讼案件103件，而审结的检察环境民事公益诉讼案件则为3 557件。⑤" ⑤参见《中国环境资源审判（2020）》。该年的报告仅有“审结”的数据，没有“受理”的数据。2021年受理普通环境民事公益诉讼案件299件，审结151件；受理检察环境民事公益诉讼案件4 998件，审结4 275件。⑥" ⑥参见《中国环境资源审判（2021）》。通过数据可以发现另一个值得关注的事实是，检察机关办理公益诉讼案件的主要方式其实并不是提起诉讼。2017年至2023年7个年度，检察机关办理的公益诉讼案件中，检察机关向法院起诉的案件数量与其立案数量的比例分别为2.54%、2.85%、3.76%、5.30%、6.30%、6.67%和4.91%（其中2017年仅为下半年数据，2023年仅为上半年数据），①" ①2017—2019年的部分数据，参见刘艺：《我国检察公益诉讼制度的发展态势与制度完善——基于2017—2019年数据的实证分析》，《重庆大学学报（社会科学版）》2020年第4期，第174页。在该文中，作者说明：“本文的人民法院数据来源是基于最高人民法院环资庭对2017年7月1日至2019年6月30日检察公益诉讼受理与审理工作的统计。人民检察院的数据来自最高人民检察院2017年、2018年公益诉讼通报以及2019年线上系统对公益诉讼办理情况的统计。”2019年的全年数据，参见《中国法律年鉴（2020）》，中国法律年鉴社2020年版，第1297-1298页；张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告——2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》。2020年的数据，参见《中国法律年鉴（2021）》，中国法律年鉴社2021年版，第1406页。2021年的数据，参见《中国法律年鉴（2022）》，中国法律年鉴社2022年版，第1504页；最高人民检察院：《2021年全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202203/t20220308_547904.shtml，2023年9月5日访问。2022年的数据，参见最高人民检察院：《2022年全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202303/t20230307_606553.shtml，2023年9月5日访问。2023年上半年数据，参见最高人民检察院：《2023年1至6月全国检察机关主要办案数据》，https：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202307/t20230726_622572.shtml，2023年9月5日访问。7年间总比例约为5.19%，基本维持在较低的水平。从政策倾向上看，检察系统一贯主张“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念，而明确对“公益诉讼就是要诉诸法庭”的认识并不赞同。②" ②张军：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告——2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》2019年第6期，第5页。因此，检察公益诉讼虽然已经成为检察机关的重要业务内容，但真正向法院提起诉讼的案件却并不占据主流。固然，从规范的角度看，诉前建议只是现行行政公益诉讼的制度内容，与民事公益诉讼并无关联。但是，规范上民事公益诉讼与行政公益诉讼本是平行竞合的关系，而现实中检察机关对诉前程序的偏好导致民事公益诉讼被大幅挤压，造成了诉前程序中实质上的“行政附带民事”的结果，③" ③参见巩固：《检察公益“两诉”衔接机制探析》，《浙江工商大学学报》2018年第5期，第30-31页。虽然理论界大都同意公益保护上的行政执法优先，但对检察机关过于依赖诉前程序处理各类公益侵害案件，导致诉讼程序被架空的现状，也有不少批评。④" ④对于检察机关过度使用诉前建议而架空民事公益诉讼的激烈批评，参见欧元捷：《论环境公益治理中的关系秩序》，《理论探索》2020年第3期，第123页。

综上所述，经过十余年的发展，民事公益诉讼已经形成了双重性的一家独大格局，即在民事公益诉讼的起诉主体中，检察机关占据绝对多数，普通民事公益诉讼的数量长期在低位徘徊；而在检察机关发动的公益诉讼案件中，在诉前提出检察建议成为绝对多数，检察机关真正提起民事公益诉讼的案件数量在其统计发布的检察公益诉讼数量中占比甚微。

2.检察机关能够主导公益诉讼的最终结果

从民事公益诉讼的裁判结果上来看，法院对检察公益诉讼的请求基本上持绝对支持态度，因而可以说检察机关的诉讼请求已经决定了检察公益诉讼的结果。笔者以“驳回民事公益诉讼起诉人的诉讼请求”以及“驳回刑事附带民事公益诉讼起诉人提出的请求”等作为关键词在北大法宝数据库进行检索，只发现了两个判决⑤" ⑤贵州省威宁彝族回族苗族自治县人民法院（2019）黔0526刑初225号刑事附带民事判决书；青海省西宁市城西区人民法院（2018）青0104刑初298号刑事判决书。，且其中一个判决在二审中还得到了纠正，也就是说，完全驳回检察机关诉讼请求的，只有一个案件。而在其他案件中，人民法院要么支持了检察机关的全部公益诉讼请求，要么只在损失范围上作出与检察机关不同的认定。可以说，检察机关几乎不可能在法律定性上败诉，仅仅是在具体的赔偿金额上，可能得不到法院的完全支持。事实上，最高人民法院也将法院在公益诉讼中争议解决的重心放在了数额的确定上。在公益诉讼的指导案例中，大部分都着眼于宣教，而并不涉及真正的法律争点，在屈指可数的涉及法律适用的指导案例中，最高人民法院在裁判要点中强调“对于明显超出必要合理范围的处置费用，不应当作为追究被告人刑事责任，以及附带民事公益诉讼被告承担生态环境损害赔偿责任的依据”。该案中，检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求为被告赔偿财产损害、应急处置费、生态环境损害费和其他合理费用共计1 853 188元，而法院最终判决只支持了577 889元，大幅削减了应急处置费。①" ①参见最高人民法院203号指导案例“左勇、徐鹤污染环境刑事附带民事公益诉讼案”。

相较之下，在普通公益诉讼中虽然原告的胜诉率也会高于一般的民事诉讼，但与检察公益诉讼中检察机关完全主导裁判结果不同，被告依然保留着一定的防御能力。我们既能够检索到法院直接驳回原告全部诉讼请求的案件②" ②江苏省常州市中级人民法院（2016）苏04民初214号民事判决书。，也能够发现虽然判决结果上并非直接驳回，但实质上完全否定原告诉请的案件。③" ③在北京市朝阳区绿家园环境科学研究中心、桂林慧通沥青制品有限公司环境污染民事公益诉讼案中，法院考虑到公益诉讼的特殊情形，没有按照原告的诉讼请求判令被告支付原告律师费，而是超出诉讼请求的范围，判令从桂林市的生态环境公益基金中支付原告律师费和差旅费5 000元。参见广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2021）桂03民初36号民事判决书。而在原告部分胜诉的案件中，也存在法院直接驳回原告除具体损害金额的计算外的其他诉讼请求的情况。④" ④例如，山东省德州市中级人民法院（2015）德中环公民初字第1号民事判决书；四川省甘孜藏族自治州中级人民法院（2015）甘民初字第45号民事判决书；江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01民初62号民事判决书。

总之，与普通公益诉讼和普通民事诉讼相比，检察公益诉讼的胜诉率呈现出畸高形态。如此一来，公益诉讼两造对抗的内涵就被架空，控辩平等的三角结构不复存在，而变为检察机关主导的另一种形态的执法活动。这也能够解释，为何检察机关会自然地将诉前程序等同于公益诉讼程序，如果法院的审判程序只是对检察机关的意见予以背书和确认，那么其诉前建议自然就已经等同于提起了相应的诉讼。

二、检察机关一家独大的原因与问题

检察机关占据民事公益诉讼起诉主体的绝对多数，且检察公益诉讼胜诉率畸高，呈现出控方一家独大的格局，成为我国民事公益诉讼实践的一个突出特点。那么，造成这一格局的原因有哪些？检察机关在民事公益诉讼当中一家独大的地位又可能会造成哪些问题呢？

（一）检察机关一家独大的原因分析

由检察机关而非法定机关或组织掌握民事公益诉讼的主导权，从其性质定位和职权职能上看具有一定的现实合理性。

首先，检察机关具有提起民事公益诉讼的合法性地位。检察机关传统上的权力主要集中于在刑事案件中提起公诉，但作为中国法定的法律监督机关，它本身就负有天然的、宪法上的维护公益的职责。⑤" ⑤参见范愉：《集团诉讼问题研究——一个比较法社会学的分析》，《法制与社会发展》2006年第1期，第77页。因而，检察机关在法律属性上享有保护公共利益的权力，也天然地具有提起民事公益诉讼的合法性。对于此种法定授权和检察机关代表公共利益的属性，无论是中国政府还是社会公众，都并无异议。相比之下，由私人或NGO组织提起民事公益诉讼则会面临代表性和正当性的质疑。此种质疑其实在群体性利益的纠纷解决中广泛存在，美国学者欧文费斯就曾将权威性同意（Authoritative Consent）视为美国群体性纠纷解决的重要难题。⑥" ⑥Owen M.Fiss，Against Settlement.Yale Law Journal，1984，93（6），pp.1078-1082.简言之，中国社会公众对检察机关的信任要远远高于普通的团体，因而更愿意由其主导公益诉讼。

其次，检察机关提起民事公益诉讼能够化解群体性诉讼的聚集性风险。公益诉讼的本质是团体诉讼，可以用来弥补过去代表人诉讼在解决群体性纠纷上的不力。我国在1991年的《民事诉讼法》中专门规定了代表人诉讼制度，其中，人数不确定的代表人诉讼就是以美国的集团诉讼为样本，作为解决群体性纠纷的手段加以构建的。⑦" ⑦参见顾昂然：《民事诉讼法修改的原则及主要内容综述》，最高人民法院民事诉讼法培训班编：《民事诉讼法讲座》，法律出版社1991年版，第9页。但基于种种原因，代表人诉讼在实践中长期被虚置，导致立法者在2012年修改《民事诉讼法》时另起炉灶，以欧洲的团体诉讼为模板，新增了公益诉讼这一形式来解决群体性纠纷。尽管中国理论界对公共利益的具体范围尚存争议，但公益诉讼应当用于解决涉及不特定的多数人利益的群体性纠纷，乃是理论界和实务部门的共识。①" ①参见肖建国：《民事公益诉讼的基本模式研究——以中、美、德三国为中心的比较法考察》，《中国法学》2007年第5期，第144页；张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013年第4期，第8页。而在相关的主体中，检察机关是中国政府、法院乃至中国民众最信任的机构。在比较法上，群体性诉讼的发动者往往与律师紧密相关，美国的集团诉讼必须依赖于律师的发起，德国的团体诉讼也往往依赖于有专业律师支持的组织。但是，在中国，无论是作为自由职业者的律师，还是以“自然之友”为代表的NGO型的社会团体，都与政府联系较弱，难以获得官方的足够信任，一旦由他们主导诉讼，就存在大量当事人涌入法院或者走向街头等不可控的风险，即便不发生具体的聚众行为，哪怕在网络平台上制造舆情风暴，也会给地方党政机关带来巨大的压力。相反，中国的检察机关是宪法规定的国家机关，无论是在人员编制还是在运行方式方面都受党和国家的指挥引导。以此最值得信任主体提起诉讼，也就使得检察公益诉讼的聚集性风险十分可控。

最后，检察机关相较其他机构而言更有能力和意愿提起民事公益诉讼。从现实角度考虑，与个体律师和NGO团体相比，检察机关作为法定的国家机关，在人力资源、办案经费和制度武器等方面都有着无可比拟的优势。②" ②参见曹霞、郅宇杰：《不同主体提起环境民事公益诉讼效果差异的实证检验》，《干旱区资源与环境》2023年第1期，第28页。一方面，成建制的检察机关可以在全国范围内提起公益诉讼，相应的组织成本和办案成本都已经因为其国家机关的地位而被公共财政负担，具有绝对的地理覆盖范围和成本优势；另一方面，检察机关具有法律政策制定权，可以通过发布司法解释等规范性文件和指导案例的方式，充实公益诉讼的具体规则，形成制度供给。同时，在检察机构改革、“两反转隶”的时代背景下，检察机关也有开拓并深耕新的业务领域的现实需求，有足够的意愿以公共利益代表的身份提起民事公益诉讼，在社会治理的大格局中发挥重要且独特的作用。③" ③参见王太高、唐张：《论检察机关提起公益诉讼的体系展开》，《苏州大学学报（法学版）》2023年第1期，第5页。

（二）检察机关一家独大的可能问题

虽然检察机关主导公益诉讼确实有其正当性基础，也解决了相当多的现实问题，在化解纠纷、保护公益上发挥了积极的作用，但如果由检察机关垄断性地主导公益诉讼，也可能会产生一些问题。

第一，容易导致诉讼程序虚化。一方面，如前所述，检察机关实现民事公益诉讼目的的主要手段其实并非向法院提起检察公益诉讼并获得胜诉判决，而是通过制发检察建议等诉前程序督促有关主体履行责任和义务，这就导致大量的案件其实并不能进入检察公益诉讼的审理程序之中，法院对检察公益诉讼的审判职能在一定程度上被削弱了。另一方面，由于检察机关是公权力机关，其提起公益诉讼的目的又是保护公共利益，且具有合法性，因此，法院最终的裁判结果往往是支持检察机关提出的诉讼请求，这就会导致两项对检察公益诉讼的质疑。首先，架空了后续的诉讼审判程序。既然裁判结果在起诉时就已经确定，后续的诉讼程序已无实际价值，只有宣传和引导意义，并不真正具有解决纠纷的功能。其次，抬高了提起诉讼的门槛。由于检察机关希望确保检察公益诉讼的胜诉率能够维持在较高水平，所以，对于可能存在较大争议的案件，检察机关就不愿意冒着拉低胜诉率的风险提起检察公益诉讼，这将导致对实际受害人和公共利益的保护不足，变相纵容某些主体的违法行为。

第二，容易导致权力/利配置失衡。检察机关代表国家行使法定职权，是保护社会公共利益的使者，不仅有公权力的加持，在资源调配、专业能力、人员数量和经费保障等方面均占据着相当大的优势，还在一定程度上占据社会舆论的高地，能够获得最广泛社会力量的声援和支持。更重要的是，检察院还是国家的法律监督机关，有着对法院的法律监督权，这就使得检察机关的地位更为强势。④" ④参见刘松山：《检察公益诉讼中检法对应关系之改造》，《政法论坛》2023年第6期，第24-26页。相比之下，检察民事公益诉讼的被告作为私主体，其力量则显得相当弱小，尤其在被检察机关指控实施了损害社会公共利益的行为以后，往往会受到社会公众一边倒的批评，就使得被告更加难以与检察机关抗衡。即便被告不是自然人，而是一家规模较大的单位，实际上也很难达到与检察机关同等的高度。因此，民事诉讼两造平等的格局在检察公益诉讼当中被打破了，检察机关和被告仅有法律地位上的形式平等，而没有诉讼能力上的实质平等，形成了原被告权利失衡的局面。在这种情况下，法院如果仍想保持中立，就面临着相当大的困难，①" ①参见许尚豪：《如何保持中立：民事公益诉讼中法院的职权角色研究》，《政治与法律》2017年第9期，第13-23页。被告在适格主体认定和具体数额厘定等方面就可能会受到不利影响。原被告权利失衡的局面如果不能得到有效调整，那么与其说检察公益诉讼是一种司法程序，还不如说它更类似于检察机关在通过诉讼行使一种行政性权力，即根据检察机关的判断，利用法院的判决获得具有强制力的裁判，从而实现保护公共利益的履职目的。或者说，检察公益诉讼的权利配置格局与刑事诉讼较为相像，但检察公益诉讼的被告在程序保障上却不如刑事诉讼中的被告人，其中的不合理之处不言而喻。

第三，容易导致争点失焦。检察民事公益诉讼的基础其实仍是有关主体的利益受到侵害所形成的民事纠纷，只不过因为这种利益可以上升到社会公共利益的高度，所以法律授权检察机关以诉讼担当的形式加入作为基础的民事纠纷的解决程序当中来。因而，即便案件的性质属于民事公益诉讼，其争议和交锋的焦点仍应当是引起诉讼的民事纠纷本身，而这一民事纠纷所涉及的直接利害关系人则应当在各个主体中居于核心地位。但是，当检察机关深度介入案件的诉讼程序以后，案件争议的核心焦点就会变成检察机关与被告之间的诉讼对抗。这种转变忽视了被侵权人的主体地位，淡化了民事纠纷本身的重要性，使得诉讼无法充分考虑到被侵权人可能存在的各不相同的诉求，有反客为主的危险。②" ②参见巩固：《公益诉讼的属性及立法完善》，《国家检察官学院学报》2021年第6期，第64-65页。检察机关作为诉讼担当人，其在诉讼中的表现固然重要，但与此同时，也要清楚地认识到这一诉讼程序的本质，将审理的焦点更多地集中在民事纠纷本身和直接利害关系人之上，如此才能更好地保护被担当人的合法权益，从而保障社会公共利益的充分实现。

三、民事公益诉讼的功能分类

民事公益诉讼立法时的理想并未完全实现，但检察机关一家独大的格局却已是既成事实。执拗于未实现的立法目的是一种不切实际的幻想，而一味地迎合现实却也可能因为违背诉讼的基本规律引发问题。在理想与现实之间，我们或许应当回归民事公益诉讼的本源，重新审视民事公益诉讼的功能及其实现路径。从公共利益保护的角度来看，民事公益诉讼应当兼具法律监督和纠纷解决双重功能，这两项功能有所区别，而又共同服务于保护公共利益的目的，实为一种重新厘清民事公益诉讼结构的合理方案。

（一）法律监督功能及其实现手段

民事公益诉讼的法律监督功能应当主要依赖于人民检察院来发挥作用。这是因为，人民检察院是《宪法》规定的国家法律监督机关，担负着法律监督的重要职责，在涉及公共利益的问题上，应当充分发挥法律监督职能，通过尽责履职，推动修复被损害的公共利益。检察机关的法律监督权可以区分为社会治理性监督和公权制约性监督。③" ③傅郁林：《我国民事检察权的权能与程序配置》，《法律科学》2012年第6期，第178页。民事公益诉讼既可以实现社会治理性的监督，即检察机关通过调查取证，帮助监管机构或人民法院制止相关侵害行为，保护受害人利益；也可以实现公权制约性监督，即在损害公共利益的事件发生后，如果行政机关、其他监管机构不愿或不能充分保护公共利益，那么检察机关就应当以法定主体的身份督促其履行职责，从而保护公共利益。④" ④参见巩固：《生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼关系探究——兼析〈民法典〉生态赔偿条款》，《法学论坛》2022年第1期，第135页。

具体而言，检察机关积极推进法律监督，保护公共利益的手段主要包括：

第一，调查公共利益受损的具体事实。调查核实是检察机关的法定权力，也是法律监督权行使的基础和前提。①" ①参见张杰：《检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权》，《政法论坛》2023年第3期，第99页。检察机关在人力、财力、知识等方面均有着充足的保障，也容易取得其他国家机关的支持，具备事实调查的客观能力。检察机关应当依法、客观、全面调查有关事实，不仅要调查加害主体的加害事实、受害主体的受害事实这类对加害主体不利的事实，还要调查加害主体是否及时采取了补救措施、加害范围是否没有继续扩散等对其有利的事实。这就要求，检察机关在调查有关事实时不仅要听取受害主体的意见，还要注意听取加害主体的陈述和申辩，避免加重加害主体所应当承担的责任。检察机关应当充分调动技术人员参与调查的积极性，对损害范围、损害程度、赔偿数额等作出合理评估，坚持调查的科学性。某些损害公共利益的事件还可能具有地域上的扩散性，此时就需要发挥检察机关的系统性力量，争取到不同地区检察机关的配合，共同完成好事实的调查工作。

第二，固定公共利益受损的有关证据。检察机关调查得出事实以后，并不能直接处罚加害主体或者以其他形式要求加害主体停止侵害行为、支付相应的费用，而是要将事实通报给相应的监管机构或者以起诉的形式呈交到法院，再由监管机构或者法院作出具有强制力的决定或裁判。因此，检察机关调查的事实并不具有法律上的拘束力，只能作为其他机关工作过程中的参考。在这种情况下，固定得出调查事实所依据的证据就显得十分必要。证据固定以后，监管机构或法院就能以这些证据为依据，参考检察机关的调查结果，最终认定案件事实。尤其考虑到有些证据如果不及时固定，就有可能损毁灭失或者因自然原因而难以取得，检察机关固定证据的举措就显得更为重要。同时，因同一事件而利益受损的相关主体如果想要向加害主体提出索赔请求，也可以利用检察机关固定的证据来支持自己的主张。所以，检察机关固定证据不仅可以保护公共利益，还能够保护受害者的私人利益，全面弥补有关事件所造成的损害。

第三，保护受加害行为影响的受害人。公共利益既涉及诸如文物保护、反垄断等不特定的社会公众的利益，也包括人数众多的消费者之类的集合性利益。在集合性利益受到侵害的案件中，受害人往往属于比较弱势的一方，这可能体现为受害人受到经济损失以后遭遇生活困难或者难以负担寻求救济的成本，也可能体现为身心受到了严重的损害，健康状况持续变差，甚至还可能体现为受到加害者的威逼利诱，难以主张自己的合法权利等。检察机关作为公共利益的代言人，除了要以法律手段促使侵害行为停止、要求加害者填补对公共利益的损害和承担惩罚性赔偿责任以外，还应当贯彻以人为本的理念，关心关爱集合性公共利益受损事件背后每一个具体的受害人。检察机关应当采取必要措施减少损害的进一步扩大，了解受害人的困难，及时提供帮助。如果发现加害人存在违法犯罪行为等，还应当根据法律规定及时向相关部门予以反映并跟进后续进展，避免对受害人的二次伤害。

（二）纠纷解决功能及其实现手段

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，损害公共利益的事件即便无法通过其他机关或组织加以妥善解决，也最终应当由法院对相关的纠纷依法予以处理。所谓的纠纷解决功能，即在发生损害公共利益的事项后，如果受害人和加害人就损害的性质和赔偿范围等事项存在争议，加害人没有主动停止侵害、赔偿损失，法律规定的主体则可以依法提起诉讼，由法院对该纠纷作出裁判。需要注意的是，发挥纠纷解决功能主导作用的主体应当而且只能是法院，而不是检察机关或者其他法律规定的机关、组织。这是因为提起民事公益诉讼的主体仅为两造中的一造，而法院则处于中心和中立的地位，原告提出的主张和请求合法与否要由法院来加以判断，法院要根据双方提供的证据，独立对案件事实进行认定，并就相关诉讼请求能否得到支持作出裁判。因而，在诉讼程序中，法院扮演着更为核心的角色，即便原告是国家机关或法定组织，也需要通过法院的裁判来实现诉讼目的。

纠纷解决要求法院通过诉讼程序获得公正结果。因此，法院应当在诉讼阶段秉持中立地位，不能因被告涉嫌损害公共利益就对其怀有成见，充分保障双方当事人的诉讼权利，在查清案件事实的基础上作出裁判。对于在案证据确实无法支撑原告提出的诉讼请求的案件，法院应当依法驳回原告的诉讼请求。在责任数额方面，对于缺乏证据支持的部分法院也应当予以驳回，避免被告遭受不公。为了实现纠纷解决职能，法院应当重视调解手段的运用，教育被告认真悔改，促使其积极履行法定责任，并防止类似事件再次发生。同时，法院还应当适当强化职权主义，①" ①参见吕忠梅：《环境司法理性不能止于“天价”赔偿：泰州环境公益诉讼案评析》，《中国法学》2016年第3期，第244-264页。这是由民事公益诉讼的公益保护目的决定的，并无不当，②" ②参见段厚省：《环境民事公益诉讼基本理论思考》，《中外法学》2016年第4期，第895页。至少应当扩大法官释明义务的范围、阶段，并应当允许法院自行决定补充调查证据。③" ③参见刘超：《论环境民事公益诉讼证据调查之展开》，《江西社会科学》2017年第9期，第209－215页。但仍需注意，采取职权主义必须兼顾原被告双方，不能让法院成为“第二个原告”。法院要给予原告背后的受害人以充分的关注，聚焦于民事纠纷本身，妥善化解矛盾。

纠纷解决也要求法院通过执行程序，督促并强制被告履行判决义务，完成公共利益修复。对于被告不愿履行的，法院应当根据生效法律文书所确定义务的类型，依职权移送执行，及时依法采取各种执行措施，强制被执行人履行债务。但在执行中，也要注意贯彻善意文明执行的理念，精准施策，避免出现“一刀切”的情况。执行标的是被执行人的行为的，应当加强与原告方和有关国家机关、专业机构的沟通，科学评估被执行人履行义务的情况，适时修改执行的具体方案。④" ④参见魏胜强：《我国生态公益诉讼制度的主要问题与定性分析的解题思路》，《扬州大学学报（人文社会科学版）》2023年第1期，第46页。对修复类标的的执行，还可以采用设立司法修复资金管理机构等创新性形式，避免判决执行走样。⑤" ⑤参见胡淑珠：《从制裁到治理：环境公益诉讼案件生态环境修复执行机制研究》，《中国应用法学》2023年第1期，第95-106页。对于满足破产条件的企业，应当及时移送破产审查，通过破产和解、破产重整等方式让有望继续经营盈利的企业起死回生。

（三）两项功能的区别

法律监督功能与纠纷解决功能虽然在保护公共利益的目的上殊途同归，但仍有着许多的不同之处，需要加以辨析。除了显而易见的主体不同，即法律监督功能由检察院主导，纠纷解决功能由法院主导以外，二者的区别还体现在以下三个方面：

首先，二者的性质有所不同。法律监督在性质上属于监督权的功能，纠纷解决在性质上则属于司法权的功能。检察机关享有法律监督权，可以依职权督促有关国家机关依法履职，监督有关国家机关在法律的轨道上行使自己的权力，使其既不能乱作为，也不能不作为。⑥" ⑥参见张晋邦：《检察机关一般法律监督权：规范内涵、宪制机理与调整方向——兼论检察院组织法原第５条的修改》，《甘肃政法学院学报》2019年第4期，第35-36页。对于国家机关所实施的不合法的措施，检察机关可以要求其改正，维护法律的权威性。检察机关还可以采取调查取证等手段，具体介入导致公共利益受损的事件当中来。司法权在本质上则是一种判断权，⑦" ⑦参见孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期，第34-36页。审判机关最重要的工作就是在查明事实、分清是非的基础上依法作出被告是否应当承担责任、应当承担什么样的责任以及应当在多大范围内承担责任的判断。审判机关既具有独立地认定事实的权力，也具有独立地适用法律的权力，在诉讼程序当中发挥着核心作用，终局性地解决纠纷。此乃法律监督功能和纠纷解决功能在性质上的不同。

其次，二者在行为要求上有所不同。法律监督功能要求检察机关在发现损害公共利益的事件后积极作为、主动干预。法律监督功能原本针对的就是监管机关不作为或不当作为的情形，故而必须保有积极性。检察机关并不是应其他主体的要求才发挥法律监督功能，无论是收集固定证据、调查事实还是保护受害人，均应由检察机关主动积极作为。相反，纠纷解决功能则要求法院在被动的情况下发挥作用，法院不能主动发现损害公共利益的事实并通过民事公益诉讼的形式对其加以审判，而只能在适格起诉主体将有关纠纷提交到法院解决时才能介入这一事件当中。法院要通过法定程序完成案件的审判，赋予双方当事人充分的程序保障，居中进行裁判。即便民事公益诉讼呈现出一些职权主义的特征，但这只是纠纷进入到法院以后，法院对其进行审理的方式而已，并不代表法院可以不顾当事人的意愿直接对相关纠纷予以解决。

最后，二者需要适用的法律规范不同。应当承认，法律监督功能和纠纷解决功能都要遵守程序法上的有关要求，依据法定的程序推进监督和审判工作。但是，法律监督功能的发挥主要依靠行政法，而纠纷解决功能的发挥则需要受民事实体法规定的调整。检察机关判断监管机关是否合法履职的标准是相关的行政法，在这一阶段，主要涉及的是加害人与监管机构之间的行政管理关系，自然应当遵守行政法的有关规范。一旦案件进入到民事公益诉讼的场域，就变成了平等的双方当事人之间的对抗，争议焦点是民事纠纷本身，也就需要借助以《民法典》为代表的民事实体法规范加以解决，这也决定了民事公益诉讼未来的立法方向应当是进一步规定好诉的利益、诉讼请求范围、证明责任分配等与民事实体法密切相关的问题，①" ①参见吴俊：《民事公益诉讼的实体性分析》，《国家检察官学院学报》2023年第3期，第57-72页。促进实体与程序的结合。

总之，法律监督功能的实现应当由检察机关依据行政法（公法）积极主动作为，行使法律监督权，而纠纷解决功能的实现则有赖于审判机关依据民事实体法（私法）行使司法权。

四、民事公益诉讼的程序分野

为了实现上述功能分类，需要就民事公益诉讼的具体程序设计进行分离，明确将民事公益诉讼区分为诉前程序和诉讼程序。在诉前程序阶段，承认检察机关的主导性地位，并为其充分履行法律监督职权提供制度武器。而在诉讼程序阶段，应当以审判为中心，科学设置相应的程序，平等配置各诉讼主体的权利，以期公平、合理、高效地解决纠纷。

（一）诉前程序

在诉前程序中，应当围绕检察机关法律监督功能的实现构建相应程序。2021年，最高人民检察院颁布了《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），对检察机关办理公益诉讼案件的流程有了较为清晰的规定。但这些规则更多聚焦于操作性，并未体现出完整的程序体系性。为了构建完整的诉前程序，应当着重关注以下三类程序的建构和完善。

首先，完善检察机关调查核实权的保障程序。既有规则虽然已经规定了检察机关办理公益诉讼案件享有调查收集证据的权力，但由于该权力并无强制性措施作为保障，《办案规则》第35条第2款还明确规定“开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施”，导致检察机关的调查权有名无实。在部分强势的行政机关和企业面前，检察机关的调查遭遇碰壁等情况并不罕见。②" ②参见张杰：《检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权》，《政法论坛》2023年第3期，第102页。因此，为了强化检察机关的法律监督属性，理应赋予检察机关更为有效的证据调查权，并通过相应的程序保障，赋予其强制性。具体而言，应当构建两类程序机制。一是针对被调查对象隐匿损毁证据的紧急程序，如果证据存在损毁、转移风险的，检察机关可以经过相应的报批程序后，对被调查对象进行保全，或对相关行为人出具禁令。二是针对被调查对象不配合行为的处罚程序，根据被调查对象不配合的具体情形，检察机关可以经过相应的认定程序后对其采取罚款、拘留、纳入失信名单等处罚措施。

其次，建构检察机关公益和解程序。既有规则目前并未规定任何诉前和解程序。而从司法实践中看，不少检察机关会在调查磋商的同时就将立案信息告知加害人，如果加害人能够及时停止对公共利益的侵害，则检察机关就可以以监督职能已经实现为由终结案件，只有当公共利益持续性受到侵害时，才会采取发出公告等方式准备提起公益诉讼。考虑到检察机关提起的大量民事公益诉讼案件都会被法院支持，因而对于未停止侵害的当事人来说，其未必是对检察机关的意见不认同，而仅仅是因为缺乏履行能力或需要有更长期的修复过程。因此，应当借鉴刑事诉讼中的合规不起诉机制，①" ①参见陈瑞华：《企业合规不起诉制度研究》，《中国刑事法杂志》2021年第1期，第78-96页。在诉前程序中建构公益和解程序，即如果侵害人对侵害行为、侵害结果、赔偿方式等均无异议，并愿意停止侵害弥补损失的，检察机关可以与其订立公益保护和解协议。在对相应的侵害过程予以确认的基础上，制订切实可行的赔偿计划，让加害人行之有效地完成对公共利益的恢复，同时免于通过起诉等行为以公权力方式对加害人追究责任。如此一来，既可以节约国家的司法资源，也能够有效地实现检察监督职能，在合理的期限内实现公共利益的最优保护。

最后，明确检察机关与社会组织在提起公益诉讼上的权责分工，建立支持起诉的具体程序。在赋予了检察机关调查权后，检察机关可以较之普通的社会组织获得更有效的信息，能够更为便捷地提起民事公益诉讼。但立法者之所以将检察公益诉讼置于普通民事公益诉讼之后，强调其补位性，一方面是因为检察权的行使本身应当具有谦抑性，另一方面也是因为由社会组织来提起公益诉讼可以激活社会活力，增进多元化社会治理手段。因此，有必要明确检察机关和社会组织在提起公益诉讼上的职权分配。现行法仅仅规定诉前公告程序，既不利于对有意愿提起民事公益诉讼的社会组织进行有效的激励，也没有配套的信息共享和证据移交程序来保障社会组织能够在后续诉讼程序中获得胜诉机会。因此，有必要明确在公告的同时，检察机关对社会组织予以信息开示，让社会组织有充分的信息来判断是否适宜提起普通公益诉讼；而在普通公益诉讼提起后，还需要对检察机关的支持起诉程序进一步细化，从移交证据、出具法律意见、派员出庭等多方面加大支持力度，推动普通公益诉讼的发展。

（二）诉讼程序

在诉讼程序中，为了有力地实现纠纷解决的功能，应当围绕审判权和诉权的关系建构相应的审判程序和执行程序，避免对法院审判权的不当干涉。

首先，应当明确公益诉讼的提起必须具有诉的利益，避免司法资源的浪费。民事公益诉讼本身不应当是常态，过多的民事公益诉讼的提起只能说明相关监管机构的缺位。而在检察机关享有公益和解权之后，没有实质争议的案件也可以在诉前程序中解决，因此民事公益诉讼的功能应当限定在纠纷解决上，无须承载过多的宣教普法功能。在此情况下，无论是社会团体还是检察机关，其提起民事公益诉讼都需要具有诉的利益，即的确存在需要通过司法审判来化解的涉及公共利益保护的纠纷。对于被告已经完全承认侵害事实或者通过行政执法、刑事追诉等方式已经实现了公益保护的案件，法院应当依法不予受理公益诉讼，不因为起诉主体提起诉讼的目的是保护公共利益而无限度地敞开司法之门。②" ②例如在《刑法修正案（十一）》已经将侵害英烈名誉的行为入刑后，在刑事诉讼中已经对加害人进行了刑事追责，英烈名誉的公共利益就已经被修复，此时再提起民事公益诉讼毫无必要。当然，英烈家属完全可以依法提起私益性的民事诉讼要求损害赔偿。

其次，应当坚守中级人民法院管辖民事公益诉讼的规则，以凸显公益诉讼的重要性。管辖是民事诉讼程序的重要一环，决定了人民法院对案件的重视程度和资源投放力度。2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉解释》）第283条规定，公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，这反映了人民法院对民事公益诉讼的重视。但2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条又规定，人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。这导致大量刑事附带民事公益诉讼均由基层法院受理。这一规则不仅矮化了公益诉讼的管辖级别，导致各地法院在公共利益的判断上可能出现矛盾裁判，不利于规则的统一适用，也可能造成检察机关在民事公益诉讼上的滥诉。①" ①为了避免滥诉风险，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》，明确规定刑事附带民事公益诉讼依然需要履行诉前公告程序，坚持诉前公告作为提起诉讼的基本条件。因此，即便是基层检察机关办理的案件，在其认为应当提起公益诉讼时，也应当报上级检察机关向中级人民法院提起，这不仅符合同级监督的诉讼原理，也不违反我国检察一体化的改革趋势②" ②参见张智辉：《论检察一体化》，《中国法学》2023年第3期，第248页；张志铭：《对中国“检察一体化改革”的思考》，《国家检察官学院学报》2007年第2期，第14页。，更凸显了检察机关对民事公益诉讼的重视。

再次，应当完善公益诉讼的调解程序，增加调解的代表性和透明性。公益诉讼由于涉及公共利益的保护，是否能够由起诉主体行使处分权进行调解，原本就存在争议。③" ③反对的理由，参见张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013年第4期，第21页。但包括《民诉解释》在内的诸多司法解释，都已经肯定了调解在公益诉讼中的合法地位，加之我国向来注重调解的传统，以及调解对于解决民事纠纷在经济效率和可执行性上的便利，要想推翻调解制度已几无可能。但公益诉讼中的调解与私益诉讼并不相同，由于其公共属性，往往涉及不特定多数人的利益，因而应当对调解的过程予以更为充分的公开，确保调解协议能够充分代表受害群体的利益。为了实现这一要求，有必要强化法院作为中立第三方在调解中的主导性地位，充分发挥其在调解程序中的指导权、调查证据权以及核查判断权，全面审查调解协议的内容，并监督调解协议的及时履行。

最后，需要构建专属于公益诉讼的执行程序，化解公益诉讼执行中的特别问题。公益诉讼的审判程序固然重要，但完善的执行程序同样是确保公益诉讼发挥好纠纷解决功能的重要环节。尤其是公益诉讼存在着与私益诉讼不尽一致的特性，其在执行上更加需要有专门的执行程序，解决其独特的问题。目前民事公益诉讼执行程序中较为受到重视的是生态修复的执行，围绕具体修复方案的确定等实体问题，环境法学界对此展开了广泛研讨。④" ④参见石春雷：《论环境民事公益诉讼中的生态环境修复——兼评最高人民法院司法解释相关规定的合理性》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2017年第2期，第26页。但从执行法本身来看，其并不具有特殊性，而是所有行为执行都可能存在的共性问题。相较之下，公益诉讼中更为特殊的问题是金钱损害赔偿中执行价款的归属与分配。与私益诉讼申请执行人是天然的权利人不同，公益诉讼中的申请执行人并不应当掌控执行价款。司法实践中，法院通常的做法是要求赔偿义务人将款项缴纳至“专用账户”，但无论是政府财政专户还是相关组织的特别基金，其获得该笔款项的正当性都存疑。因此，应当设立法院主导的价款归属确认程序和分配程序，将通过公益诉讼获得的利益用于补偿利益受损的主体，填平损失。

通过上述诉前程序和诉讼程序的制度构建，人民检察院可以更加有效地实现监督职能，扮演好公益诉讼的推进者的角色；人民法院也可以置身事内，不仅在量的层面抑制部分检察机关为了创造案件GDP而贸然提起公益诉讼的冲动，平衡普通公益诉讼与检察公益诉讼的数量比，也可以在质的层面主导民事公益诉讼的个案结果和法秩序统一。民事公益诉讼可以借此从检察机关的“一家独大”转型为检察机关和审判机关“双轮驱动”。

五、结论

民事公益诉讼入法十余年来，检察机关一家独大式主导公益诉讼的格局已经形成。在充分肯定检察机关通过公益诉讼保护公共利益的同时，也应当意识到，检察机关主导民事公益诉讼并不利于全面实现公益诉讼制度的立法目的。民事公益诉讼应当包含两种功能：其一是法律监督功能，也即检察机关行使法律监督权，通过调查取证对于侵害公共利益的行为予以认定，并督促有关主体及时整改，减少损失；其二是纠纷解决功能，也即司法机关通过诉讼程序，听取双方意见，公平公正地解决纠纷，并在公益保护领域形成具有指导性的解释方案。为了落实上述两项功能，应当将民事公益诉讼明确区分为诉前程序和诉讼程序两类机制。在诉前程序中，需要完善检察机关检察核实权的保障程序，建构检察公益和解程序，明确支持起诉的具体程序内容。在诉讼程序中，应当围绕审判权和诉权的关系构建相应的审判程序和执行程序，明确司法机关的主导地位，坚守诉的利益和级别管辖等起诉条件，完善法院主导的具有透明性和代表性的调解程序，并构建专门解决公益诉讼的执行程序。

一花独放不是春。民事公益诉讼制度从初创期进入发展期后，应当从不同的功能类型维度展开对应的程序构建，方能更好地调动各方主体的积极性，落实立法目的，保护公共利益。

[责任编辑：无" 边]

Functional Classification and Procedural Bifurcation of Civil Litigation of Public Interest

LIU Zhe-wei

（Law School，Peking University，Beijing 100871，China）

Abstract：More than a decade has passed since the legislation on civil public interest litigation.However，the development of judicial practice has not been fully in line with the legislator’s original vision.Procuratorial organs have rapidly become the single dominant leader in public interest litigation，which has played a positive role but also brought some hidden risks.Looking ahead，the functions of legal supervision and dispute resolution in civil public interest litigation should be distinguished，and different procedural rules should be established according to these two functions.While insisting on the leading role of procuratorial organs in the pre-litigation stage，judicial organs should be strengthened to play a leading role in the trial stage of public interest litigation，so as to realize the transition from a single dominant model to a model of two driving forces，and better realize the value and purpose underlying civil public interest litigation.

Key words：civil litigation of public interest;procuratorial organs;judicial organs;judicial supervision;dispute resolution