从社会管理到社会治理的转型：挑战与变革

龚 劲

(中共荆州市委党校，湖北 荆州 434020)

从社会管理到社会治理的转型：挑战与变革

龚 劲

(中共荆州市委党校，湖北 荆州 434020)

[摘 要]“治理”的概念兴起于20世纪末，它强调多元的分散主体达成多边互动的合作网络。全球化时代的中国，面临着社会事务日益复杂化和社会生活多样化的新形势，社会治理应成为未来社会体制建构的基本形态。本文对治理的基本内涵、我国社会治理面临的问题及改革路径进行了研究。

[关键词]社会管理 社会治理 社会组织

创新社会治理，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序，这是党的十八届三中全会作出的重大决策部署。应该说，社会治理是一个全新的政治理念，从社会管理到社会治理，它表明我们党对社会主义社会发展规律有了新的认识。本文拟对社会治理相关理论与实践问题作一梳理。

一、准确把握治理的要义

治理是现代国家所特有的概念，是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的。准确把握治理的要义，对于推进社会管理向社会治理转型具有重要意义。

英语中的“治理”一词(governance)源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自上个世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予治理(governance)以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与统治(government)相去甚远。在关于治理的各种含义中，全球治理委员会的定义具有很强的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。对这一界定，我们要从以下四个方面把握其要义：

第一，治理语境下的行动者是具有反思理性的“复杂人”。这与统治和管理对人的行为假设不同，统治和管理语境下的人是完全理性的或十全十美的“道德人”。治理理论认为，公共行动者在不确定的社会条件下，不可能获得有关公共问题的所有信息，不可能拥有处理信息的完全能力，也不可能绝对理性地进行选择。而且，行为主体有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用的一面；既有利益分歧，也有共同利益。这就使得行动者需要通过不断地对话交流信息，来克服有限理性的先天不足；需要通过各种形式的合作，减少机会主义行为；需要通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式。这样，政府部门与非政府部门学会了约束自己的不合理要求，得以在相互尊重对方利益的基础上采取合作行动实现共同利益。

第二，治理是一种多中心的公共行动体系。在纷繁复杂的现代社会，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题。在面对公共事务时，相互依存的行动者需要通过交换资源、共享知识、谈判目标，才能采取有效的集体行动。因此，要树立多元共治的新理念，形成多元共治的善治格局。治理不是政府一家“唱独角戏”，而是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来，共同实现良好的治理。就我国的国家治理而言，应是党、国家机构、社会(企事业单位、人民团体、社会组织和广大人民群众)共同参与的治理。要不断提高和发挥党统揽全局、协调各方的领导核心作用，国家机构履职能力，人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力，充分发挥治理体系和治理能力的效能，有效治理国家。

第三，治理要采取合作互惠的行动策略。在治理体系中，每个行动者的行为几乎都会对其他行动者产生影响，所以行动者在考虑个人的行动策略时都会考虑其他行动者的选择。为了扩大从集体行动中获利的空间，行动者在不断的互动中会逐渐放弃“单独行动”策略，转而采取合作策略。合作策略的实现离不开有效的制度安排。制度体现着行动者的共同理解和价值取向，并有要求行动者遵守的压力，能使行动者认同组织目标，进而采取合作行动。要实现合作策略，除了良好的制度安排，还需要相应的社会资本。社会资本塑造了行动者对外部环境的共同认识和对政策问题的共同看法，有助于解决成员之间的冲突，规范合作伙伴关系。这要求所有行动者达成互惠共识，培育相互信任、彼此尊重和具有宽容精神的“合作型文化”。

第四，治理中的决策是对话协商的产物。治理与统治的实质一样，都在于作出有约束力的决策，将行动者的不同偏好转化成“分配价值”的政策。不过，治理中的政策是公共行动者共同学习的产物，而不是中央政府自上而下的安排。各种治理主体通过对话和协商，在各种集体选择的论坛中交流信息、从而谈判目标、共享资源，从而减少分歧，并努力增进共识，在改善互动关系的同时达成各方都可以接受的政策方案。因此，政府必须坚持执政为民的理念，大力发展和推进政务公开，拓展渠道，使公民、社会组织及其他非政府组织能够更便利更直接地表达自己的意愿，积极参与到政策地制定中来。

二、社会管理向社会治理转型的紧迫性

随着我国经济社会的快速发展及公民社会的兴起，当前的社会管理模式面临诸多矛盾，亟待向社会治理转型。

1、社会管理理念滞后。目前，我国社会管理的“以人为本”和“社会公正”理念并未得到很好地贯彻落实。首先，官僚化思维根深蒂固。这种思维背后的逻辑假设无疑还是政府对社会的控制思想。从目前我国政府对社会组织的管理体制可窥见一斑。政府对社会组织实行双重管理体制，即社会组织的任何活动都由业务主管单位和登记管理机关审查和批准。其次，重管制轻服务。从政府对社会组织的管理来看，政府管理停留在登记备案的控制层面，而没有采取积极的态度引导社会组织的发展；从政府对社会事务的管理来看，仍有很多地方领导干部只重视经济增长，而对社会事务特别是民生建设缺乏兴趣和热情。

2、社会管理主体单一化。社会管理的主体包括政府和社会组织两大类。党的十八大明确提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局，但现在很多地方却表现为政府与社会组织两极分化。一方面，我国社会管理的主体依然是各级政府，但能力却不足，特别是中西部欠发达地区的基层政府，根本无力承担基本公共服务的重任。另一方面，社会组织发展缓慢，且有行政化倾向。这使得社会组织无法独立承担政府剥离出来的社会管理职能，个人和社会力量缺乏对社会事业的投资热情。社会组织参与程度不高减弱了公民参与社会管理热情。

3、社会管理方式简单化。在传统的社会管理中，政府习惯于用“运动式”管理手段来解决社会问题。运动式的管理表现为当某一方面的问题突出或矛盾集中时，通过行政手段和强制方式的“大检查”或“严打”进行纠偏，对于出现的问题往往采取取缔、关闭、罚款等消极的管理手段进行控制。这本质上是传统人治社会的延续。随着社会的发展，政府应通过法治化的手段进行社会管理。社会管理的法治化主要体现在政府的社会性规制上。然而，我国社会管理的法治化进程才刚刚起步。对于如何规范大量的信访行为、如何引导和利用社会舆论和新兴媒体、如何有效管理城市、如何有效保障公民的权益等，都缺乏相应的位阶较高、效力较大的法律规定。

三、社会管理向社会治理转型的路径

“治理”的概念兴起于20世纪末，它强调多元的分散主体达成多边互动的合作网络。全球化时代的中国，面临着社会事务日益复杂化和社会生活多样化的新形势，社会治理应成为未来社会体制建构的基本形态。对此，党的十八届三中全会明确提出，要创新社会治理，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。

1、重塑政府理念。从世界范围来看，政府与社会关系的潮流是基于治理理论的社会治理。政府进行职能转变，进行观念重塑，就要弃管理而取治理。一是在社会治理领域应重视市场的观念，发挥市场的作用。 政府运用私人部门的管理技术进行社会治理，通过合理分权引入社会治理的市场主体，在市场刺激下推动各主体进行公平竞争，从而降低社会治理的成本，提高社会治理的效率和效益。二是政府要改变“统治”的观念，放下“一家之长”的姿态。治理意味着出现一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，他们对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共组织和私人机构都可以参与到以前只有政府一个主体的社会“管理”的各个领域中来，都可以成为一个时间段、 一个领域内社会治理的权力中心，通过协商解决问题。

2、构建治理网络。自20世纪90年代以来，世界范围内的私营部门、第三部门、 社区等各种社会组织开始大量出现在社会公共事务的大舞台上，并扮演越来越重要的角色。在这种多元主体的参与之下，形成了社会治理的网络，通过网络对各主体力量和资源进行整合，从而促进社会治理的灵活性，力求达到社会治理效率和效益的双赢。

构建多元主体的社会治理网络要摒弃政府“单中心”的运行模式， 坚持治理的多元价值取向。一是要加强对社会组织的培育和引导。多中心治理首先意味着公共物品生产、公共服务提供和公共事务处理的主体多样性。当前我国社会组织的力量还比较薄弱， 运行不够规范，政府应在政策和资金上给予支持，通过制度规范社会组织行为，逐步提升社会组织参与社会治理的能力，从而在市场化运作下增加竞争主体数量，使各竞争主体降低成本、提高质量、增强回应性。二是要综合运用社会治理手段。在社会治理各领域，尤其是公共服务领域，政府和市场既是两个参与主体， 又是两种社会治理的手段和机制。在多元参与下，要摆脱非此即彼的局限，要综合政府、市场等多主体、多手段的优势，融合政府的公共性、集中性优势和市场效率高、 回应性强的特点， 形成一种多元主体合作共治的社会治理新范式。三是要提高政府的协调能力，保证治理网络的有序运行。社会治理网络这个系统也存在着动态性、复杂性和多样性，这要求政府在网络运行过程中扮演协调者或曰“元治理”的角色，政府要对自身角色的转变有清醒的认识，还要有准确的角色定位。要制定多元主体参与下的宏观制度框架和行为规则，为社会治理提供依据，同时加强政府能力建设，通过政策、法律、经济等手段的综合运用，大大提高治理网络的灵活性和运行效率。

3、再造权力流程。治理理论强调，政府不再作为公共权力唯一的来源，社会治理网络中的多元主体，只要其行使的权力得到社会公众地广泛认可，它就可以成为公共权力的来源。公共权力来源的多样化必然打破政府作为唯一权力来源时的纵向权力运行机制，倡导和要求权力在多元主体之间的横向运行。

政府对权力流程的再造，主要包括三个方面。一是政府要与社会治理其他主体建立平等伙伴关系。政府要改变权力本位的观念，改变依靠行政命令和管制处理社会事务的行为方式，提升其他社会治理主体的地位。二是政府要下放社会治理权力。俞可平认为，善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。2014年2月15日，国务院决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项，并要求各地区、各部门要抓紧做好取消和下放管理层级行政审批项目的落实和衔接工作，并切实加强事中事后监管；要继续大力推进行政审批制度改革，使简政放权成为持续的改革行动。这就是政府向社会下放权力的体现。三是建立包括政府在内的社会治理各主体沟通、协商、互动机制。在地位平等的基础上要有相应机制来规范和指导各主体的运行，以通过共同学习、确立合意产生公共政策，并选择正确的、恰当的主体行使合法的公共权力，推动公共权力在社会治理各主体之间的多向流动中促进社会治理日臻完善。

4、完善治理法律。依法治理是社会治理的一个重要特征，也是建设社会主义法治国家的内在要求。党的十七大提出要建立健全“党委领导、政府负责、 社会协同、公众参与”的社会管理体制，党的十八大又将法治保障纳入社会管理体制中，这充分说明了法治在社会有序运行中的重要性。在建立健全治理法律的过程中应该注重以下几个方面：

一是加大立法工作力度，做到有法可依。目前在很多领域都存在法律真空地带，尤其是当社会管理向社会治理转变后，社会关系等方面发生很大变动，需要重新系统确立法律关系，完善相关立法，填补法律真空地带，使社会治理在法治的轨道上运行，做到有法可依。二是提高全社会法律意识。任何组织和个人都必须在宪法和法律规定的框架内运行，这是宪法的基本要求。尤其是政府应带头做到有法必依。在政府和社会治理各主体行使公共权力处理社会事务时，各个环节都应该依照法律规定进行，严格依法办事。同时，要通过多种渠道，如普法宣传等提高全体公民法律素质。三是政府部门在执法过程中要做到执法必严。执法必严是维护法律尊严、促进社会公平、保障人民权益的重要手段，也是社会治理平稳有序运行的必要条件。社会治理网络的各主体，要对社会治理的每一个环节、每一个组织、每一项决定进行严格地监督，保证法律地严格执行。以法治为特征的社会治理才是良好的社会治理，才是善治。

[中图分类号]C916

A

1671-2803(2014)03-0060-04

①[收稿日期]2014-04-30

[作者简介]龚劲(1981—)，男，湖南澧县人,中共荆州市委党校科研办副主任，讲师。

胡小燕