民国时期天津社会救助立法之救助措施述论

陈晶

（中国政法大学，北京100088）

民国时期天津社会救助立法之救助措施述论

陈晶

（中国政法大学，北京100088）

民国时期天津社会救助立法中的救助措施，借鉴西方先进法制成果，逐步趋向制度化、体系化，同时受其特有的地缘文化影响，表现出独特的商业文化色彩。虽然这些救助措施受历史条件所限还存在一些问题，但已建构起日后天津社会救助的基本模式。

民国；天津；社会救助

清末民初的中国，正经历着巨大的社会转型。一方面，受西方文明的影响，社会中的许多机制开始移植西方模式。另一方面，传统文化依然在实际中发挥着重要的作用。受其影响，这一时期的法制在借鉴西方文明成果的同时，更是注重与原有文化传统的融合，以期尽可能达到最大限度的“中西合璧”。以当时的社会救助立法为例，民国时期政府参照西方的社会救助模式制定了一系列法律法规，并在其基础上设置了相应的政府管理机构，构建出基本西化的运作模式，但同时对于传统中许多已经存在的慈善赈济等社会救助措施，政府亦通过立法加以保留。本文选取民国时期天津社会救助立法中的救助措施一项内容进行研究，力图从法制的角度再现民国政府在纷繁复杂的社会变革中，面对中西两种法律文化传统相互作用，在法制层面对社会救助事务进行的调控，为当前我国政府推行的社会保障机制改革及社会救助立法提供相应借鉴。

一、民国时期天津社会救助立法概况

社会救助，又称社会救济，是指“国家和社会对由于各种原因而陷入生存困境的公民，给予财物接济和生活扶助，以保障其最低生活标准的制度”［1］。民国时期，社会动荡不安，灾害频发，人民生活贫困交加。为抵御各种灾难，保障国民的基本生活水平，民国政府采取了一系列救助措施，如设立各级救助机构、颁布社会救助相关法律法规等。民国时期天津地区的社会救助立法发展，可大致分为两个阶段。

（一）中华民国临时政府至北洋政府时期天津社会救助立法

中华民国成立初期，并未设立专门的赈灾救助机构，有关社会救助的事宜主要由内务部民政司负责。这一时期有关社会救助方面的中央立法，主要包括1914年颁布的《修正内务部官制》，1915年《游民习艺所章程》等。1920年华北五省发生特大旱灾，北洋政府设立督办赈务处作为赈灾最高机关，专门负责赈济灾荒，后赈务处改为督办赈务公署。从这一时期至南京国民政府成立，有关社会救助的中央立法主要围绕赈务处制定，如1923年5月颁布的《赈务处暂行章程》，1924年《督办赈务公署组织条例》等。

这一时期天津社会救助立法主要表现为，政府内务部门关于遵行以上中央立法的训令以及相关的专门立法。1921年颁布《取缔灾民规则》，1915年黎育堂与天津游民习艺所合并为天津市教养院，1920年华北五省旱灾期间成立灾民孤儿院等官办救助机构，制定相关机构简章和办事细则等。

（二）南京国民政府时期天津社会救助立法

南京国民政府成立后，在社会救助方面继承了北洋政府时期的相关机构和制度，并对其进一步发展完善。这一时期社会救助立法开始进入民国以来社会救助立法发展的鼎盛时期。受到这一立法进程的影响，这一时期的天津社会救助立法，除了政府遵行中央机关社会救助法律法规的相关训令，如社会部《社会部令为抄发社会救济法及有关法并转饬遵照》、《社会部转发善后救济署办理直接救济章则办法》，还颁行了种类繁多的单行立法。如1931年冬季临时赈灾时为推行廉租房政策制定的《贫民楼舍出租章程》，1935年《防旱防蝗工作救济办法》，1936年市救济院扩大救济事业时，由社会局制定的《扩大救济事业组织规程》，1946年《救济本市贫寒求助市民暂行办法》，1947年《灾振查放办法》，1948年《天津市难民救济实施草案》、《处置难民过境办法》等。

民国时期，中国社会救助立法已逐步趋于系统化、体系化，并开始逐步形成日后中国社会救助的总体模式。而民国时期天津地区社会救助立法，受其商业发达的地缘文化影响，也相应地表现出官民互助，以及与商会等社会团体联系密切等特点。

二、民国时期天津社会救助立法中的救助措施体系

社会救助按照救助类型，可分为院内救助和院外救助。院内救助，是指救助对象离开自己处所，到救助设施内接受留养救助；院外救助，是指救助对象不离开自己住所而得到救助。

（一）院内救助

民国时期天津社会救助立法中，虽然院内救济和院外救济采取的救助方式不同，但在救济内容方面都涉及现金救助、实物救助、医疗救助、职业介绍等。如1936年《天津市救济院组织规则草案》规定：“各部对于院民之待遇以能便温饱知足为限度。”［2］可见有定额的实物救助是院内救助内容中的重要组成部分。而根据同年5月公布的《天津市救济院收容办法》，凡在救济院参加习艺所工作满3年，且在习艺所服务满1年的，可由救济院代为介绍职业。这一规定亦体现了院内救助中职业介绍方面的内容。

院内救助因涉及对象不同，立法规定各异，但各项救助措施的共同特点是在救助的同时强调教养的实行，注重救助与教养相结合。1943年《社会救济法》规定：“无业游民和不良妇女，予以收容，并附加知识和技能训练，矫正其不良习惯。”［3］根据民国颁行的《天津市救济院组织规程》，天津市救济院下属的安老所负责培训尚有劳动能力的老年人从事“糊纸、编制、纺纱、饲养等”［4］工作；残疾教养所教育残疾人“识字、文艺、公民尝试、音乐、吸取绘画及其他各项艺术等”［5］。

民国社会救助中强调教养与救助结合的原因在于贫困救助与灾害救助的不同性质。由于灾害往往具有突发性、不稳定性，因此在灾害发生时，只能采取发放赈米、赈资等补救措施。而贫困者的救助，涉及面广，牵涉时间长，在应急的同时必须考虑如何从根本上使贫困状况有所改变。在救助的同时，授予其相应的职业技能，使其经过一段时期的救济后，能渐次脱离社会救助，依靠自身所学自谋生路，保证自己的生活，这正是贫困救助的关键所在。1937年5月，时任天津市救济院院长的刘孟扬曾在《救济院告总院暨各所同人书》中，关于社会救助的指导思想作出以下论述：“地方救济事业，往往都偏于养而忽于教，以为对于贫苦诬告的人能供给衣食住，就是尽了救济的添置，所以普通的见解都说救济事业是疏于消极的”，“须知道救济事业并不是消极的，实在是积极的”［5］。由此可见天津地区院内救助中对于救助与教养结合的重视。

（二）院外救助

民国时期自然灾害频发，导致大量灾民产生。如1931年发生的全国大水灾，“遍及十六省，灾民达七十余万”。动荡的时局更是使得百姓生活犹如雪上加霜。1933年华北战事发生后，武清、宝坻、宁河、三河各县大批难民涌入天津，聚集东局子，仅该处难民收容所收容的难民就超过了30000余人［8］。面对灾害频发且受灾规模较大、涉众较广的现实，传统的在救济设施中进行固定救济的院内救济模式显然已不能适应。加之战乱使得国家积贫积弱，没有足够的经济实力举办大规模的救济设施，因此采用临时性、针对性强、效果显著的院外救济模式，就显得十分必要。这一时期天津地区社会救助立法中涉及的院外救助措施包括食物救济、现金救济、医疗救济、提供廉租房、以工代赈等。

1.急赈

急赈，是指政府将救灾钱粮和其他物品直接发放给灾区，借以赈济灾民的活动。由于急赈其具有组织便易、针对性强且能迅速缓解灾害造成的伤亡的特点，在民国社会救助事务中得到广泛的应用。在各种急赈措施中，冬赈是一种重要的形式。冬赈是指每逢冬季，由政府或各种慈善团体举办的对下层贫民和灾民进行救助的活动。由于天津地处华北地区，每至冬季天寒地冻，常有乞丐因不敌严寒冻毙街头的情况发生，因此冬赈成为民国时期天津社会救助中的常规措施。

粥赈是冬赈时经常采取的一种赈济方式。粥赈一般是以“粥厂”的形式组织。粥厂是由政府出资或社会资金募集，在冬季或灾荒年份在交通便利及重要人口集散地搭盖席棚为贫民或灾民免费提供粥食的救助措施。如1926年天主教总堂在锦衣卫桥、西于庄等处设立粥厂，救济战区难民。举办粥厂时，除了施粥，很多组织还发放棉衣棉裤等御寒物资，以及提供住宿场所等。如慈善机构开设的暖厂，专供贫户冬季取暖，抵御寒冷所用。正是这些设施为当时饥寒交迫的底层民众提供了食餐果腹、挡风避寒的场所，因此粥厂的举办得到广大民众的支持。

2.廉租房

廉租房属于一种住宅救济措施。住宅救济是指为救助对象提供一定的居住场所的救助措施。由于救助对象往往贫困无依，维持生计尚且困难，更不用说负担安居所需费用，因此多数起居简陋，更有甚者因无挡风遮雨之处而露宿街头。国民政府为解决这一问题，在《社会救济法》中专门规定了“住宅之廉价或免费供给”的救济方法，由政府举建一部分平民住宅，免费或廉价租于贫民居住。

但是由于这一救济措施耗费经费较大，加之民国时期内外交战，导致实际用于社会救助的经费不足以大规模举办这一措施，因此廉租房措施只是在天津等经济实力较为雄厚的地区才得以推行。20世纪30年代天津第一贫民救济院首次推出廉租房，立法规定该住房“专为低价赁与贫民居住”［6］，凡“有正当职业即有家属者”，即允许其租住。这一措施得到了较好的反响，在推出之后几年内陆续得以推行。

3.工赈

工赈，亦称以工代赈，是政府利用灾民从事疏浚河道、铺设公路、开挖水渠、植树造林等工程，借以赈济灾民的一种措施。工赈制度在清朝已有适用，但真正得到确立并为政府大规模采用则是在北洋政府时期。由于难民中存在大量青壮年人口，这些人口具有相对较强的劳动能力，如果能够适当加以利用，一方面节省了国家为建造这些工程投入的公共资源，另一方面也在很大程度上实施了灾民自救，可谓“事关实惠，款不虚糜，防患恤灾，一举两得”［7］，因此在民国时得到政府的大力提倡和推广。实行工赈的主要方式包括兴办工厂、兴修水利、铺路建桥等。民国时期天津地区的立法，侧重于对市政工赈事业的规定。如《工赈部以工代赈实施计划》规定工赈项目设计的工程包括“马路、河工、济渠、河坝、桥梁、树株及其他”［8］。

三、民国时期天津社会救助立法中救助措施特点

民国时期天津社会救助立法中的救助措施，受到时代背景的影响，表现出移植西方先进制度、逐步趋于系统化等特点。同时，在商业发达的地缘文化影响下，也展现出浓厚的商业文化色彩。

第一，以商人阶层为代表的社会力量在社会救助措施的实施方面发挥了重要作用。民国时期，天津地区商业文明发达，各种商会组织密集。商人阶层基于其特有的价值观，往往能够认识到贫富差距过大对商业流通所造成的不利影响，因此基于其自身利益的考虑，商人阶层往往乐于举办慈善事业。许多商业机构除了组织专门的赈济活动如粥赈、冬赈等，还对政府组织的官方救济事业提供了大量的支持，如1920年旱灾期间，天津商会曾联系上海灾工收容所，将30名灾童送至上海厚生纱厂做工，以解决他们的生活问题，1932年，这批灾童重返天津，天津商会又出面协调天津纱厂联合会，为灾童的安置进行协调。

除了商人阶层在社会救助措施中发挥的作用，其他社会力量如宗教组织、妇女团体等也在社会救助措施的实施方面发挥了很大的作用，如佛教居士林连续数年举办的粥厂，基督教男女青年会组织会员在战时收容难民及灾童等。1930年10月，天津社会各界在政府等领导下成立了“天津市慈善事业联合会”，其在日后的社会救助事务中发挥了巨大的影响，如1931年其所属的各个慈善团体经办的粥厂达到7处，食粥人数据不完全统计达到了180万。民国时期天津社会救助措施，可谓做到了对全社会各种力量的总动员，效果明显。

第二，在立法实施过程中一系列具有商业色彩的救助措施得到进一步适用。以工赈措施为例，1921年由上海几大工厂联合组织的北方工赈协会，曾在天津留养所招收了600名13至18岁的灾童，送至上海各工厂当学徒，该协会规定衣食由该会负责，期满即回本地工厂做工。同年，天津华源纺纱厂也在沧县、盐山一带灾区招募了200余名年龄在15岁到20岁的灾童进厂做工。

招募灾童的做法，一方面解决了部分灾民的生活困难；另一方面，由于接收灾童只需解决其衣食问题，不需支付其相应劳动报酬，因此工厂也在一定程度上接收了廉价的劳动力，从而节约了劳动成本，获得了一定的利润。这固然反映出资本剥削的一面，但在当时的社会环境下，确为灾童提供基本的生存条件，为国家社会救助事务分担了部分压力，是天津地区独有的商业慈善传统的重要体现。

四、民国时期天津社会救助立法中社会救助措施评析

民国时期，中国的社会救助事业正处在一个承上启下的时代。一方面，封建时代盛行的那种认为民众为君主私物，将社会救助事业取决于君主仁德的思想已随着封建制度的灭亡烟消云散。另一方面，中华民国建立后，随着权利义务观念的不断普及，民众对政府的认识和定位亦发生转变。一系列效仿西方社会的诸如社会保险等制度和措施，也开始通过立法的形式得以确立。民国时期天津社会救助立法中规定的一系列救助措施即是对这些先进立法经验借鉴的重要体现。

当然，受历史条件限制，这些救助措施也存在一些问题。如部分措施规定尚不健全、立法规定与实践之间存在一定差距、救助措施实施过程中存在贪污现象等等。这些问题的存在，在很大程度上阻碍了这一时期天津地区社会救助事业的发展。但总地来说，民国时期天津社会救助立法中的救助措施已较为健全完善，逐步趋向系统化、专门化，建构起了日后天津社会救助事业的基本模式，为当代天津社会救助事业的发展打下了坚实的基础，其成就仍是值得肯定的。

［1］杨紫 .经济法［M］.北京：北京大学出版社，高等教育出版社，1999：531－532.

［2］救济院一般章则［B］.天津市档案馆.401206800－J0116－1－000445.

［3］社会救济法［G］.//革命文献第99辑.北京：中央文物供应社，1978：59－60.

［4］中华民国法规大全（一）［Z］.上海：商务印书馆，1936：803－804.

［5］天津救济事业［B］.天津市档案馆.401206800－J0211－1－003741.

［6］民国以来历次重要灾害纪要（1917－1939年）［B］.中国第二历史档案馆.

［7］邓云特.中国救荒史［M］.上海：商务印书馆，1937：342－343.

［8］救济本市贫寒求助市民暂行办法［B］.天津市档案馆.4012

06800－J0038－1－000120.

［责任编辑：李 莹］

OnReliefM easuresin SocialAssistanceLegislationofTianjin in theRepublicofChina

CHEN Jing

During theperiod ofthe republicofChina,reliefmeasuresin socialassistance legislationofTianjin draw lessonsfromwesternadvanced legalsystem,gradually incline toinstitutionalizationand systematism.Meanwhile,influenced by theuniquegeographicalculture,themeasuresshow an unique commercialculture characteristics.Although limited byhistoricalconditions,therearestillsomeproblemsof these rescuemeasures,theyhaveconstructed thebasic modelofTianjinsocialassistancein thefuture.

theRepublicofChina;Tianjin;Socialassistance

DF01

：A

：1008-7966（2014）06-0142-03

2014-08-26

陈晶(1987-)，女，山西洪洞人，2014级法律史专业博士研究生，主要从事中国法制史、行政法的研究。