代际公平视域下农村土地流转过度集中的风险防范

李长健，刘 磊

(华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

中共十八届三中全会提出了“在家庭承包责任制的基础之上，以保护农民权益为前提，不断探索多种形式的适度规模经营”与“提高农民在土地增值收益中的分配比例”的主张，预示着我国农村土地改革将迈进又一个新的发展阶段。农村土地流转方式已经呈现出多元化的特点，正经历着一个从相对分散到相对集中的发展过程。在这个过程中出现的农村土地流转问题既与当代农民的利益休戚相关，又关系着后代农民的生存权与发展权以及农业的可持续发展。我们在看到土地流转集中对我国农业、农村及农民发展有着巨大影响的同时，还必须从长远的角度去思考土地流转过度集中对后代农民生存权与发展权造成的可能性风险。因此，在社会公平与可持续发展理念不断深入的今天，从代际公平的视角来思考农村土地流转过度集中的相关问题具有十分重要的意义。

一、回顾与展望：农村土地流转的未来趋势及其表现形式

(一)集中经营：我国农村土地流转的未来趋势

我国农村土地正在以不同的方式、不同的规模进行流转，并正在历经一个从单一化、个体分散经营向多元化、相对集中规模经营的转变过程。这种转变过程在一定程度上能够摆脱小农经济中土地承包经营个体生产能力不足的局限性，将土地作为资本参与到生产利益的分配之中，实现土地利益的最大化。我国农村土地流转集中的必然性主要表现在以下两个方面：

其一，农民权益保护需要农村土地流转集中。农村土地流转必然会改变原有的权益格局。由于农业的弱质性以及农民薄弱的经济能力，在土地流转的权益链条中，农民权益处于最薄弱的一环。分散、碎片化的土地，不仅容易增加农民在土地流转中的缔约风险，形成个体经营的弱势性，还会降低农民在土地流转及农产品市场上的议价能力，从而增加附着在土地上的农民权益受损的可能性。农民权益有效保护需要遵循“个体保护→组织化保护→区域化保护”的发展规律[1]。农村土地流转集中正是农民权益由个体保护向区域化保护发展的客观需要。

首先，农民个体权益保护需要农村土地流转集中。农民个体土地权益是农民发展权、土地发展权与土地存量利益、土地增量利益的结合。农村土地流转集中，并通过土地利用途径的扩展来获取最大利益，是保障农民实现土地存量利益与增量利益的过程。在这个过程中，通过对农民土地利益实现的保障，我们可以实现对农民发展权与土地发展权的有效、持续保护。其次，农民权益组织化保护需要农村土地流转集中。农民权益的保护要求强有力的组织体作保障，这是改变单个农民在市场经济运行与利益冲突中弱势地位的必要手段，是农民权益诉求的代表主体[2]。农村土地流转集中能够将一定数量的农民以土地为纽带联系在一起，实行集中的生产经营，通过建立农业行业组织、农村经济合作组织等来保障农民在经济活动中的权益，实现农民权益的组织化保护。再次，农民权益区域化保护需要农民土地流转集中。以区域化为特点的农民权益保护是在一定空间载体内对农民个体、农村合作组织等主体的存量权益与增量权益进行的保护。农村土地流转集中将分散的农民及其各类组织在一定的区域范围内进行结合，以区域为整体来代表农民的权益诉求，以此来协调区域内农民之间、区域内农民与各类组织之间、区域内农民及组织与区域外主体之间的矛盾与冲突，从而保护农民的基本权益。农民权益区域化保护还可以通过区域化公共产品与服务的整体安排、区域社会自然生态系统的整体持续维护来平衡代际间农民利益。

其二，过去的研究与现今的实践要求农村土地流转集中。从研究来看，对农村土地集中的研究开始于20世纪80年代后期。农村土地集中经营的背后有着必然与内在的经济联系，是农村生产关系要适应农业生产力发展水平的要求[3]。“过度分散的土地经营权弱化了小农经济向大宗商品经济转化的内在动力，农业不能发挥其在农村经济中的主体地位，是造成农村经济发展缺乏后劲的根本原因[4]”。放开土地转包限制并“鼓励土地向种田能手集中”，既可以解决农民短期经营的局限性，也可以强化农民对土地的占有心理[5]。从农村土地集中的内在动因来看，“农村土地向利益集团或者个人集中除了满足规模经营等方面的经济动因之外，还具有法律制度不完善以及对既得利益者的制度保障等制度动因[6]”。从实践来看，农村土地流转集中已成为未来的一种趋势。从国外实践来看，一些发达国家通过土地立法、财政税收、社会保障制度等手段来解决土地分散的问题，促使土地能集中经营。如法国通过“土地整治”颁布《农业法》来加速土地集中，淘汰所谓的“没有生产能力的农户”；美国通过“土地银行”与“土地抵押制”来加速土地集中[7]。而从国内实践来看，随着农业及农村经济的发展，也必然要经历这一过程。例如，河北沧州青县探索的土地流转集中经营方式中，就是以农村专业合作社及种植大户为主体，通过转包的方式将土地从分散经营的农户或者小规模集体手中集中起来，再进行一定规模的生产经营；江苏泰州市乔扬村探索发现，单个家庭的土地经营方式已经不能适应农业产业化发展的需求，决定实行“集体耕种”，并给予村民一定补贴，得到农民的积极拥护。由此可见，农村土地流转集中是农业经济生产方式选择的结果，是农村生产力发展的内在要求。

(二)多重利益的博弈：农村土地流转集中的主要表现形式

农村土地流转集中会改变原来的利益均衡状态，对利益关系与利益主体进行重新的配置，实现新的利益格局[8]。在利益的驱使下，各利益主体与利益关系不断地参与到土地流转集中的过程之中，形成了多元化要素作用下的土地流转集中形式。

第一，资本作用下的农村土地流转集中。土地具有两大财产特性：一种是作为财产状态的安全性；另一种是作为财产价值的稳定性。土地作为一种具有长期效益的投资形式，历来就受到众多投资者的青睐。农村土地由于原始价格低，城镇化发展为这些土地带来了巨大的升值空间。因此，很多投资者将目光投向农村，希望利用自己的资本优势，将农村土地集中以获取巨大的稳定收益。第二，农地市场作用下的农村土地流转集中。自农村开展土地流转以来，市场的作用就逐渐渗透到土地流转的过程之中，正逐步形成了一个统一的农地市场。农地市场的形成，促使农户之间农地价值的边际产出在一定程度上趋于一致，以实现农地资源的合理配置[9]。在农地市场的作用下，农村土地流转的主体会不断地寻求最大的经济利益，将分散的土地进行集中经营。第三，政府作用下的农村土地流转集中。政府作用下的农村土地流转集中，主要体现在土地的征收上。有些政府利用其行政权力形成在土地交易市场上的支配地位，不断征收农民土地或通过土地统一规划利用将土地进行集中，再通过高额的地价将其转卖给开发商以获取利润。毋庸置疑，在“农民土地——政府征地——土地储备——开发商”[10]这条供应链中，政府处于绝对的优势地位，从交易市场的角度来说就是形成了以政府为主导的卖方市场。第四，农民或集体作用下的农村土地流转集中。农民或集体作为承包方，在土地流转集中的过程中占有很大的主动性。因此，土地流转需要以农村或集体自愿为基础。从农民或集体角度来看，有条件的农民或者集体通过一定的方式承包其他农民或集体的土地从事生产经营，是承包形式的土地流转集中。第五，农业产业作用下的农村土地流转集中。从现代农业的发展趋势来看，从事农业生产经营需要以一定的产业化为基础，农村土地是这种生产经营的载体。农业产业的发展，会对农村土地规模提出更高的要求。土地经营的过度分散已成为我国农业发展的一个“瓶颈”，而通过这种产业化的经营方式，利用产业的主导作用，将农村土地进行集中，能够促进农业产业的快速发展。

二、生存权与发展权：农村土地流转“集中度”与代际公平的天然交点

要全面平衡、协调和实现农民的土地利益，农村土地流转集中还必须兼顾好如下两条原则：一是不得强迫农民转让土地及流转后不得改变土地农业用途的“显性”原则；二是农村土地流转集中必须把握好一定的“度”的“隐性”原则。相比较而言，前者之所以称作“显性”原则，是因为其直接来源于法律的规定；而对土地流转“度”的把握不仅要综合考虑土地生态、农业产业安全、公有私用程度以及农业生产效益等影响因素，还需要考虑土地流转集中对代际间土地资源配置的公平性问题，强化对后代农民在土地上所应享有的生存权与发展权的关注和维护。

保障后代农民土地上的生存权与发展权，其实质是维护代际间土地资源公平享有和土地利益公平分享。在这一享有和分享的过程中需要以代际公平原则为指导。罗尔斯曾指出：“代与代之间的正义问题，甚至使各种伦理学理论受到了即使不是不可忍受也是很严厉的考验[11]。”代际公平是对后代权利与利益的满足，以达到当代人与后代人之间的利益平衡，是对人类共同利益的代际考量。它以当代人的整体为出发点，以实现并保障后代人的利益为目标，追求一种人类整体性共同利益的主张[12]。后代农民获得土地权益可以从两个方面来考虑：从个体的角度来看，单个农民土地权益主要通过继承方式获得，这是简单意义上的土地权益继承问题，也是狭义上土地权益的代际转移。从群体角度来看，后代农民群体获得土地权益是基于人类整体性的发展要求，实现人类资源可持续利用以及权益可持续发展的需要。这也是从广义上来理解土地权益的代际转移问题，是实质意义上的代际公平。

当代农民以获取利益为目的的农村土地流转，必须保留能够满足后代人必要的生存与发展的土地权益，即保障后代农民生存与发展过程中在土地上所应享有的生存权与发展权。在农村土地流转过程中需要处理好“集中度”与代际公平之间的关系：一方面，农村土地流转的“集中度”要以保证代际公平为前提，不能因过度集中而损害后代人在土地上的权益；另一方面，合理把握土地流转的“集中度”提供了实现代际间土地权益配置公平的载体，适度的土地流转集中既能保证当代人土地权益的最大化，还能为后代人保留其在土地上生存与发展的权益空间。

农村土地流转“集中度”的控制应当以充分保障后代农民土地上的生存权与发展权为核心，体现代际间农民的生存权与发展权配置问题。合理控制土地流转的“集中度”，从代际公平的视角来保障后代农民的生存权与发展权，还应注意以下几个标准[13]：第一，土地生态环境标准。在利用农村土地进行集中经营的过程中，难免会遇到各种环境问题，这就容易减小后代人分享土地权益的可能性，土地流转集中应该充分考虑土地生态环境的承载能力。土地流转“集中度”的把握就需要将“生态度”作为一项衡量指标，充分保障当代人与后代人在一个最优的土地生态环境中来公平地获取土地权益。第二，土地公有私用标准。以土地承包经营权为主要内容的农村土地流转，是在土地国家或者集体所有的前提下，土地承包方对其承包经营权的转让。土地流转集中必须在保证土地集体所有的前提下进行，防止土地公有私用现象的发生。在土地公有公用的情况下，能够形成一个整体性的土地权益，并实现代际群(当代农民与后代农民)之间的转移，赋予后代农民实现土地上生存权与发展权的可能性。第三，农业产业安全标准。农业产业安全的主要内容就是农业的可持续发展。农业的可持续发展直接关系到后代农民享有在土地上的生存权与发展权问题，与后代人的利益息息相关。农村土地流转“集中度”的把握，应当充分考虑农业产业安全标准，不能在土地流转过度集中之后，因改变土地的农业用途而损害后代农民的生存权与发展权。

三、代际公平视域下农村土地流转过度集中的风险分析

附着在土地上的利益分配需要从两个方面来考量：一是代内公平，即当代人整体的利益；二是代际公平，即后代人享有分配这种利益的权利。土地作为不可再生资源，更应该强调这种资源在当代人与后代人之间的利益分配问题，即代际公平[14]。从长远来看，如果土地流转超过了“集中度”的标准，必然会对后代人的土地权益造成损害。

从代际公平的视角来分析农村土地流转过度集中所存在的风险，必须要有一定的系统性、层次性以及发展性。从风险的表现形式来看，具有以下三类：第一，传承性风险。主要是指一些自然存在的风险在当代人与后代人之间进行传承转移，这是一个自然过渡转移的过程。第二，扩展性风险。这类风险主要是形成于当代并被当代人所发现，但由于重视程度、技术条件以及外在环境等主客观因素的限制，一些风险并不能完全化解或者一些小风险并未得到足够的重视，当传承到下一代时，因为一些影响因子的变化而导致这些小风险不断地延续与扩展。第三，跃展性风险。这类风险的出现可能需要一定的条件才能满足，随着时间的推移，社会环境以及自然环境的变化，逐渐催生出了这类风险产生的条件，从而导致这类风险突然出现。从风险的具体内容来看，在代际公平的视域下，农村土地流转过度集中具有以下可能性风险：

首先，农村土地流转过度集中对后代农民生存权的损害。法国学者卡雷尔·瓦萨克在其“三代人权”的理论中提到关于生存权的代际问题，指出后代人权不仅要强调生存权的突出地位，还需要对后代人生存权的内涵加以丰富，即有尊严的生存。对于后代农民而言，土地是其赖以生存的根本，是实现其生存权益的物质基础。另外，土地具有社区性的特征，对后代农民生存权具有保障功能，一旦动摇了其生存的根本，就会损害农民的社区生存权益。在社会保障与就业状况不能满足后代农民的生存与发展需求时，过度的土地流转集中必然会对农民生存权造成损害。

其次，农村土地流转过度集中对后代农民发展权的损害。农民发展权是农民个体或者整体享有与其他主体一样同等地参与社会、政治、经济以及文化活动，并可以分享该利益成果的权利。与其他主体相比，农民作为弱势群体，在土地流转的利益链条中一直处于弱势一环。农民一旦失去了赖以生存的基础就会增加其沦为无财产或极少财产“市民”的可能性。对于后代农民发展权的理解需要从增量利益与存量利益的角度来考虑。当代农民能够取得土地流转中的巨额存量利益，但这往往是在损害了其后代发展权的前提下取得的；如果其不能取得增量利益，则既损害了自身的发展权，又损害了后代农民的发展权。所以，在农村土地流转过度集中的过程之中，我们不得不考虑到土地过度集中对后代农民发展权损害的可能性风险。

再次，农村土地流转过度集中对土地发展权的损害。土地发展权是一种财产性权利，农民对于土地发展权的拥有是建立在其对土地的占有、使用以及收益上的，而农民对于其土地的处分权能往往是通过土地的流转来实现。从土地的流转角度来看，如果城市不能为农民提供生存空间与条件，就只能依靠土地权利来为其提供收入与社会保障[15]。在资本与政府作用下的土地流转虽然在一定程度上给予了农民补偿，但是这种补偿并没有将土地市场价值作为标准，而是以当代农民现阶段的基本生活条件为标准。这种补偿不仅标准低，难以满足当代农民的利益需求，也没有对农民后代的利益做出必要的考虑。农民仅仅获得其中极少的利益补偿，而后代更不可能享受到其中的利益，这显然违背了代际公平原则，损害了土地发展的权益。

最后，农村土地流转过度集中对农业可持续安全发展的阻碍。农业的可持续发展具有公平性的特征，这里的公平不仅包括代内公平，还包括代际公平。土地作为一种资源，当代人可以作为权利主体而享受理应享有的权益。但是，这种利益的实现需要考虑另外一个因素，那就是后代人对于该利益的需求。当前农村土地流转具有流转速度快、形式多样化等特点，但是土地的“非农化”流转存在着很大的问题，尤其是在对农业可持续发展方面产生了很大的阻碍。农村土地是一种非可再生资源，农村土地流转向部分主体过度集中，并以“非农化”的方式改变农村土地用途，会造成农业用地的减少。长此以往，必然会损害后代人在土地上应当享有的权益，会阻碍农业的可持续发展。

四、维护代际公平：农村土地流转过度集中的风险防范措施

从代际公平的视域提出农村土地流转过度集中的风险防范措施，需要以保障后代农民生存权与发展权以及农业可持续发展为目标。农村土地流转过度集中的风险防范可以从“法律保障→权益代表→权益实现”的逻辑去思考，即后代农民权益的法律保障如何设计？谁能代表后代农民的土地利益？代表主体采用何种途径来行使权利？以此，才能更好地保障后代农民理应享有的土地权益，维护农村土地流转中的代际公平。

(一)构建“法律完善+后代农地产权制度”的代际法律保障机制

作为一种新的道德要求，就代际公平本身而言，要想实现其价值追求，有必要将代际公平的价值理念从纯粹的道德范畴向制度构建甚至法律保护的范畴转变。一方面，要以安全价值为前提。这里强调的是在土地流转过程中不能忽视农业产业安全、生态环境安全以及后代农民的生产安全等因素。另一方面，要以发展价值为目标。这里强调的是防范农村土地流转过度集中的风险，要把农村土地作为生产经营的要素和载体，实现以土地发展权与社区发展权为中心的土地增量利益的公平分享。农村土地流转集中需要在依法、有序、自由以及独立的前提下进行。为此，我们要从如下两个方面去努力：

其一，完善相关法律，加强后代农民土地权益的法律保护。法律是后代农民获得相关土地权利的重要保障，是后代农民土地权益合法化的前提条件。代际公平视角下，后代农民土地权益的法律保护可以从以下两个方面来分析：

第一，完善农村土地相关法律，增加对后代农民土地权益保护的具体内容。在现有的法律框架下，有关农村土地方面的法律规定主要集中在《物权法》、《土地管理法》以及《土地承包经营法》等几部法律之中。其主要是对土地承包经营权流转方式、土地的用途与土地利用实施管制以及保障土地使用权法人稳定性和长期性等方面加以规定[16]。但是，这些法律对于后代农民的土地权益都没有直接涉及，导致后代农民的土地权益得不到保障，一旦有损害其权益的情况发生，就存在无法可依的困境。

第二，完善《农业法》中农民权益保护的内容，保护后代农民的土地权益。农村土地流转是一个权益格局重新调整分配的过程，土地过度集中导致农民土地权益流失，造成对后代农民土地权益的损害[17]。在我国的法律体系中，对于农民权益的保护已经归纳到了《农业法》的范畴之内。但是，从现有的涉及农村土地方面的立法来看，还没有形成一个系统的保护后代农民权益的法律体系，更没有对后代农民的土地权益加以保护。所以，完善《农业法》中农民权益保护的相关规定，对后代农民土地权益加以保护具有非常重要的意义。完善《农业法》的相关内容，保护后代农民土地权益，可以从基本原则、权利主体、权利内容等方面来加以规定。

其二，实行后代人农地产权制度创新。农地产权制度是有关于以农地作为客体的财产权利的一系列规则与习惯[18]。防止农村土地流转过度集中产生的风险，应当在坚持代际公平原则的前提下实行后代人农地产权制度的创新。新一轮的土地改革主要目标是建立一个城乡统一的建设用地市场，一定意义上就是实现建设用地的城乡一体化。通过农地制度改革，依法赋予农民土地权利，加强集体在农地市场上的主体地位，农村集体所有制经济以及合作经济将得到更进一步的发展。在一定时期内，这种产权的处分与收益属于当代农民，后代农民还无法充分地享有这种权益。这就要求在对农地产权进行分配的过程中，将后代农民作为一个权利主体，赋予其一定的农地产权，使其在某种程度上享有和当代农民相对平等的土地产权[19]。政府在这个过程中应当起到一定的指导性作用，要对农民等相对弱势群体进行一定的倾斜性保护，并根据自己的行政职能来提供或者储备农民生产生活所需要的物质或提供必要的服务。在土地流转集中的过程中，实行后代人农地产权制度创新，可以使后代人成为明确的补偿主体，以在当代人与后代人之间实现利益的平衡。

(二)确立“农民协会+农村社区”为主体的代际权益代表机制

在农村土地流转过度集中的过程之中，之所以存在巨大的代际风险，后代农民的土地权益之所以容易受到损害，其中主要的原因之一在于缺乏一个适格的后代农民土地权益代表主体。再加上土地流转过度集中对后代农民土地权益损害行为发生在当代，损害后果具有持续性、复杂性等特点，当代农民的行为动机以及造成的损害后果都很难做出准确的衡量，这就容易造成单个的后代农民在代际间的权益冲突中处于弱势地位，无力来维护自己的土地权益，从而导致权益配置的代际不公平。

在土地流转过度集中过程中，由谁来代表后代农民行使权益？是政府，是抽象的集体组织，还是农民经济合作组织？后代农民利益保护机制的中心在于找到一个能真正代表后代农民利益的主体[20]。结合土地流转集中的特点、形式，笔者认为，这些主体在维护后代农民权益过程中具有一定的局限性，不能成为后代农民权益的代表主体。首先，在土地流转的利益链条中，政府既是土地流转集中的主导者，也是受益者。虽然政府承担了社会保障与公共服务的职能，但是在巨大利益的诱使下，也容易造成其只顾眼前的经济利益，而忽视后代农民的土地权益。其次，集体组织具有抽象性。现阶段，我国农村集体并没有一个具体的组织形式，而是抽象、虚拟的存在，村民委员会是其直接的利益代表。在土地流转中，协商谈判的双方往往是开发商与集体的代言人——村民委员会，很容易形成二者对土地利益的分割，不利于后代农民土地权益的维护。再次，农民经济合作组织具有弱势性。与其他主体相比，农民经济合作组织既没有行政角色与职能，也没有雄厚的经济实力为保障，只是在小范围内一定数量的农民组成的经济结合体，这就导致其在利益维护的过程中缺乏话语权。因此，在土地流转过度集中过程中，选取恰当的后代农民权益代表主体极为重要。

第一，建立以农民协会为主导的后代农民土地权益代表机制。在我国目前农民权益保护的形式下，保障农民协会的法律地位，是维护后代农民权益的组织化保证。农民协会无论其组织特点、地域范围，还是其成立宗旨，在保障农民权益方面都具有其他组织所不能比拟的优越性。另外，其成立与发展是一个长期的过程，并不会短时期内解散与消亡，尤其是对后代农民权益的保护具有长期性。面对土地流转过度集中而形成的损害后代农民土地权益、违反代际公平的状况，成立能够代表后代农民土地权益诉求的组织——农民协会，维护当代农民与后代农民之间的代际公平具有重要意义。

第二，建立以农村社区为协调保障的后代农民土地权益代表机制。作为农村经济发展的产物，农村社区是在一定的区域范围内防止因行政力量过度干预产生权益损害行为而组织起来的社会共同体。农村社区的发展，是一个持续性、长久性的过程，它不仅能促进自身成员从生存权到发展权的转变，还能实现当代成员与后代成员之间从形式公平到实质公平的转化。在土地流转过度集中的过程中，农村社区作为后代农民土地权益的代表者有着很大的合理性。从功能上来看，农村社区承担着农民权益的保护功能。农村社区作为区域化的社会组织，能够成为农民与政府、企业以及其他组织之间沟通、合作以及对话的桥梁，能够平衡农民与其他主体之间的利益关系，具有农民权益的保护功能，并且这种功能不会因为农村社区成员的更新换代而改变。

(三)建立“农业代际补贴+财政代际补偿+农村社区公共产品供给”的后代人权益实现机制

农民权益的实现机制应该是利益协调与利益保障的综合。在农村土地流转集中的过程中，农民权益实现机制的目标就是要在既有的土地权益框架下，协调各主体之间的权益分配，保障后代农民公平地享有土地权益并得以实现，促使当代农民与后代农民之间土地权益的协调可持续发展，以维护代际公平。对于后代人权益实现机制的构建可以从以下几个方面来思考：

第一，实行农业代际补贴制度。农业补贴的参与主体具有多样性的特点，各主体扮演的角色、创造的利益各不相同。农民作为最基本的参与者，其生存权与发展权具有很大的弱质性。我国现阶段的农业补贴制度，不仅忽视了农业的弱质性及其基础地位，忽视了对农民生存权与发展权的保障[21]，更没有将后代农民及其所应获得的权益纳入其补贴的对象及范畴之内。面对其他主体对农民土地权益的不断吞噬，要维护后代农民的土地权益，实现代际公平，就有必要从制度着手，以代际正义为原则，实现新的制度安排。

建立农业代际补贴制度是改变这种特殊客观现实的需要。该制度是在现有的农业补贴制度的基础之上，在对当代农民及农业生产进行补贴的同时，考虑到后代农民实现其增量利益的需要，并将此作为补贴的内容之一。以后代农民生存权与发展权为中心的农业代际补贴制度设计需要从补贴对象、补贴内容以及补贴方式等方面来考虑。其一，应该增加后代农民作为补贴对象。尤其是中西部贫困落后地区的农民后代，更应该对其进行倾斜性考量，将其作为重点的农业补贴对象。其二，将后代农民土地权益损失作为补贴内容。这种损失既包括后代农民在土地上存量利益的损失，也包括增量利益的损失。其三，通过土地发展基金支付的方式对后代农民进行补贴。基金本身具有持续性的特征，可以作为代际间联系的一个纽带，可以将发放的农业补贴存入相关的土地发展基金，到后代农民能够享有或者需要该补贴时，就用相关的基金代为支付。

第二，推行财政代际补偿机制。有征收就会有补偿，关键的问题就是如何补偿，如何才能做到既能满足现代人的基本需求，又能满足后代人的基本权益。这既需要考虑补偿标准的问题，也需要考虑采用何种方式进行代际补偿。从补偿标准角度来看，虽然已有相关法律对征收补偿标准作了规定，但是这种标准是根据当地土地年产值进行计算的，只考虑土地的存量利益或者短期的增量利益，而且只将当代人所损失的价值进行补偿，并没有考虑后代人所损失的土地权益。所以，应当将后代人利益损失作为一个参照标准，结合代际公平原则对农村土地的价格进行核算，计算出后代人在代际公平原则下所应当享受到的补偿额，形成一种合理的土地流转代际补偿机制。从代际补偿的方式来看，建立后代财政补偿基金是一种较为有效的方式。

第三，加强农村社区公共产品供给。农村社区对于后代农民权益的保障可以通过提供农村社区公共产品来实现。农村社区公共产品具有以下特点：一方面，具有长期性的特征。农村社区公共产品不是短时期的存在，而是长期存在于一定的社区范围之内，不仅当代农民可以使用，后代农民同样也可以使用，是持续于代际间的公共产品。另一方面，具有公共性特征。农村社区公共产品的公共性意味着其使用者不只是某单一个体，而是在社区范围内的所有农民共同享有；不仅是当代农民共同使用，而且社区范围内的后代农民同样具有使用该公共产品的权利。由此看来，农村社区公共产品的供给能够作为联系当代农民与后代农民的桥梁，是当代农民与后代农民权益配置公平的载体。

在农村土地流转过程中，后代农民权益的保障可以通过农村社区公共产品的供给来实现。农村土地流转过度集中对后代农民生存权与发展权的损害，需要一定的配套设施来加以弥补，从公共产品的角度来保障其生存权与发展权。对此可以从以下几个方面来考虑：首先，从供给的主体来看，政府应该承担起农村社区公共产品供给的主要职能。政府应该加大农村社区公共产品的投入力度，利用政策引导以及财政支持的方式来增加公共产品的供给，以保障后代农民能够享有完善的公共产品服务体系。其次，从供给的内容来看，增加农村社区公共产品的多样性。提供的公共产品越多，后代农民享受到的公共产品服务就越充分，对其生存权与发展权的实现就越有保障。最后，从产权的归属来看，后代农民也应享有农村社区公共产品的共有产权。通过产权制度的划分，可以减少当代农民与后代农民在公共产品享有上的利益冲突，从而保证后代人所应享有的权益。

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