我国教育中介组织发展的制度需求与制度供给探析*

●张杰

我国教育中介组织发展的制度需求与制度供给探析*

●张杰

自体制改革以来，我国社会对教育中介组织的制度需求日益迫切。从近年来的情况看，我国教育中介组织得到了迅速发展，但难以满足不断增长的社会需求，究其原因是相关的制度供给不足。要促进我国教育中介组织的发展，必须大力增加相关制度供给，包括理清政府部门与教育中介组织的关系，改革登记管理制度，健全监督管理机制。

教育中介组织；制度需求；制度供给

作为一种新兴的社会组织，教育中介组织自20世纪80年代开始在我国出现。近几年来，“我国教育中介组织得到了迅速发展，已经形成了一定的规模和服务能力，但从总体上看，其发展还处于初步阶段。”[1]随着经济社会的发展及教育体制改革的深入，我国社会对教育中介组织的需求日益迫切。在西方，教育中介组织的形成是随着公民社会的逐渐成熟自然而然发展的。与此不同，我国教育中介组织的出现主要是政府主动进行制度推动的结果。因此，制度环境直接影响着教育中介组织的生存、发展和壮大。从当前的情况来看，教育中介组织发展迟滞的一个重要原因是制度供给不足。党的十八大报告特别指出，要“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展”，“鼓励引导社会力量兴办教育”。可见，发展各类教育中介组织，更好地衔接政府与社会的关系，已经成为一种必然趋势。因此，如何通过增加制度供给促进教育中介组织的健康发展，成为我们必须面临和解决的重要现实问题。

一、我国社会对教育中介组织的制度需求

（一）政府体制改革的需要

随着行政体制改革的不断深入，政府需要进一步转变职能，实现“小政府，大社会”的目标。在教育管理领域，政府部门的角色也要发生转变。政府不再是教育资源的垄断者，而是教育发展的掌舵者；不再是教育机构的唯一举办者，而是教育主体的监督者。简言之，政府要把自己从繁琐、具体的微观管理事务中解放出来。在政府核心角色转变之后，原来由政府承担的微观管理职能如何实现，一直是一个十分棘手的问题。在简政放权的过程中，政府的一些原始职能出现了真空或空缺，不得已又重新被纳入政府部门的职能范围，走上了精简——膨胀——再精简的老路，这也是多年来政府职能转变步履维艰的一个重要原因。实践表明，教育体制改革的重点是政府部门对自己合理定位，并能够找到有效职能承接的主体。1994年的《中国教育改革和发展纲要》提出，“要建立健全社会中介组织，包括教育咨询决策研究机构、高等学校设置与学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构。”可见，教育中介组织的建立和发展是作为政府改革的一项重要制度安排提出来的。通过发挥教育中介组织的作用，教育行政部门能够逐步实现权力的释放和职能的转移，保证政府的职能更多地集中在规划、立法、调控和服务上。

（二）现代学校制度的需要

随着政府部门权力的逐步下放，学校内部管理和发展将更多地交由学校自主掌控。在落实学校办学自主权之后，学校如何发展将成为人们关注的问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”。现代学校制度建设是一个复杂、多维的变革过程，更是学校面临的具有挑战性的全新课题。“它是对学校与内外部各类组织或个体关系的系统变革。”[2]其中，涉及到学校与政府、学校与社会、学校与学校以及学校内部各种关系的调整和转变。在传统的教育管理体制下，学校办学所需的各类资源主要由政府部门以行政手段进行调配，办学水平主要由教育行政部门进行评价。学校较多关注的是如何回应教育行政部门的管理要求和评价标准，对于学校自主发展的思考并不充分。在建设现代学校制度目标的指引下，学校内部要更新理念，建立先进的管理模式和体制，创设宽松和谐的教育教学环境，并保持自身的办学特色。学校与政府之间、学校之间、地区教育之间需要进行多方位的沟通、交流与合作，实现优势互补、资源共享。这些无一不需要教育中介组织的参与和介入。教育中介组织能够为学校提供更有效的管理方式和更专业的运作程序，帮助学校主动认识发展环境的变化，通过变革组织结构与发展策略增强对变化的回应性，在学校与政府、社会之间以及学校内部形成良好的关系。

（三）社会力量参与教育治理的需要

治理理论认为，政府不是万能的，公共事务的管理是一个包括政府、非政府组织在内的多元主体参与的过程。随着教育管理体制改革不断取得积极成果，政府逐步打破教育领域行政性垄断的局面，社会力量开始作为一类主体参与到教育改革中。政府鼓励社会捐资或集资办学，非公民办教育迅速发展，重新调整了政府、市场、社会的关系，为教育中介组织的发展提供了更加广阔的空间。2003年颁布的《民办教育促进法》提到，教育行政部门及相关政府部门可以委托或者组织社会中介组织为民办学校提供包括教育教学质量评估在内的各类教育服务。这一规定在进一步表明政府对发展民办教育的积极态度的同时，也为包括教育中介组织在内的社会组织的发展提供了新的契机。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》强调指出，要“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”毋庸置疑，这是新的历史时期政府大力推动教育中介组织发展的又一重要制度性标志，也在一定程度上意味着教育中介组织开始了公共治理意义上的发展。

二、影响我国教育中介组织发展的制度性要素

（一）职能范围不清晰

当前，我国有不少教育中介组织是在政府的帮助和支持下发展起来的。它们有的是由政府部门直接创办，也有的是由政府机构或事业单位转制而来，还有的是由离退休的政府官员或者与政府关系密切的知名人士所创建。这些组织在管理体制、职能设定、业务发展等许多方面，都与政府部门有着千丝万缕的联系。一些教育中介组织虽然实现了脱钩改制，成为名义上的独立法人，但在实际运行中依然保持着与政府部门的上下级关系，成为政府的附属机构。一些教育中介组织为了获得政府掌握的各种资源，不得不主动寻求政府部门的“领导”和“支持”，在发展取向、资源调配、人事管理等方面都受政府的影响和制约，形成了事实上的依附关系。而政府主管部门充分利用教育中介组织的特殊角色，将原来由政府承担的一大批服务性、事务性的工作任务交由这些组织去承担，将与政府部门密切相关却又不适合由其直接出面的事宜交给这些组织去办理，隐蔽或公开地将政府原来的一部分行政管理职能转化为教育中介组织的业务范畴。在这种新型的“合作”关系中，政府部门成为教育中介组织的“主人”和“保护者”，教育中介组织则成为政府部门的“仆人”或“替身”。因此，政府对于教育中介组织的发展持一种踌躇、犹豫的心态：一方面，认识到应充分发挥教育中介组织的独特作用，使其成为政府部门的强有力助手；另一方面，一些政府部门又担心在教育中介组织的发展过程中会丧失对它们的控制力和影响力，不放心、不愿意让这些组织来共同承担教育管理和服务的社会责任。在实践中表现为政府对应该转移的职能放权不够，制定相关制度时左右摇摆，与教育中介组织的关系尚未理顺，职能范围混乱。

（二）准入制度过于严格保守

按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》的规定，教育中介组织要接受业务主管部门和民政部门的双重审查，即申请成立的教育中介组织首先要寻找到相应的业务主管部门，向其提交有关材料，经其审核同意后，方可持审批文件到社团管理部门申请注册。这也就意味着，要想实现登记注册，教育中介组织首先必须找到一个业务主管单位，这些业务主管单位必须是政府机构或政府机构授权的部门。对于政府机构而言，接受教育中介组织的挂靠就意味着多承担责任或风险，本着“多一事不如少一事”的心态，一些政府机构并不愿意成为教育中介组织的“婆家”。于是，一些教育中介组织因不能找到合适的政府业务主管部门而不能获得合法地位。同时，教育中介组织的登记注册还要面临其他方面的条件性要求，如注册资金要求，成员数量要求等等[3]。这种背景下教育中介组织的登记注册面临着较大压力，于是，一部分草根民间组织被扼杀在摇篮之中。另外，《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没必要成立的，不予登记”。这在某种程度上意味着，在同一或相似的业务领域，如果已经有教育中介组织登记注册，那么就意味着这块“蛋糕”已有归属，不容他人染指。不管已有组织的发展状况如何，具有后发优势、意欲开展相同或相似业务活动的单位或机构只能望而却步。它们或者被迫丢弃已有优势、调整业务范围，或者沦为没有资质的机构而“非法”运行。

（三）监督管理机制不健全

长期以来，在政府部门对教育中介组织的管理中，普遍存在着重登记、轻服务、少管理、无监督的倾向。一个教育中介组织一旦成立，也就是获得了合法身份，其日常运行和活动的开展并不一定得到主管部门相应的关注。只有在接受年检、财务审计等象征性的程序上，政府主管部门才保持了管理者的姿态。在教育中介组织的基本制度建设方面，如理事会制度、财务公示制度等，现行的政策法规并没有提出具体明确的要求，各个组织往往是无所适从、各行其是。当前阶段教育中介组织的发展是多元的，与多元的组织类型相比，我国教育中介组织的相关制度规定非常单一。国外在社会组织的管理方面有一些较为成熟的经验，比如“按照宗旨、收入分配及其开展的活动严格划分营利和非营利两种不同性质的组织，并针对不同性质的组织给予不同的税制待遇和相应的管理办法。”[4]国内则尚未作出如此细致的区分，不论是事业单位类型的教育中介组织，还是民办非企业单位类型或其他草根类型的教育中介组织，遵循的都是大体相同的规则体系。尽管2010年民政部出台了《社会组织评估管理办法》，提出要对社会组织实行分类评估，但并没有对评估主体、评估内容、评估方式等具体内容做出规定。当教育中介组织介入教育管理和教育服务事务时，日常管理制度的缺失就变得十分明显。

三、增加我国教育中介组织制度供给的路径

（一）理清政府部门与教育中介组织的关系

要理清政府部门与教育中介组织的关系，首先，政府部门要转变职能，合理定位。政府部门必须充分认识和发挥教育中介组织的作用，积极转变思路，把自己从大包大揽、全知全能的角色中解放出来。正如1994年教育部《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》所提到的，政府的主要职能是“组织对各类学校教育质量的检查和评估等，对学校进行宏观管理。”政府应该充分认识和发挥教育中介组织在沟通、协调、监督、服务等方面的独特优势，因势利导，展其所长。在一些专业性较强的领域，政府要逐步简政放权，可以委托教育中介组织代行一定的管理职权，调动教育中介组织的积极性和活力。其次，政府部门要采取措施，逐步脱离与教育中介组织的行政隶属关系。对于已经成立的教育中介组织，政府部门要引导和扶持其面向市场、面向社会，在限定时间内实现名称、编制、经费等方面脱钩，使其成为自主决策、自主管理、自主发展的社会组织。对目前不具备脱钩条件的教育中介组织应考虑其变更组织属性，列入政府事业单位系列。不应再批准成立有政府背景的教育中介组织，避免重走先出资举办、后设法脱钩的老路。再次，政府部门要主动为教育中介组织提供成长空间。政府可以通过授权与委托的形式，将一些微观层面的权力交给教育中介组织，引导其开展教育评估等教育中介服务业务。政府部门要按照公开、公平、公正的原则，将教育中介业务向社会公开招标，允许各类教育中介组织参与到各类教育中介业务的竞争中来，择优选择教育中介组织承担任务。

（二）改革注册登记制度

改革登记管理制度，首要的就是确保教育中介组织的独立性和自主性。当前，包括教育中介组织在内的社会组织实行的是民政部门和业务主管部门双重管理的模式，在事实上形成了教育中介组织的成立和运行全面受控于民政部门和教育主管部门的态势。而一些教育主管部门往往凭借其资源优势占据了先发的位置，成立了依附于自己的教育中介组织，出于包括自身利益在内的多种因素的考虑，它们并不乐意接受其他业务相似的教育中介组织的出现。因此，针对教育中介组织登记难的现状，有必要通过政策法规的调整，使业务主管部门逐渐从教育中介组织的登记制度中淡出，变双重管理制度为民政部门负责的统一管理制度。其次，要适当降低教育中介组织成立条件的要求。目前的政策规定中对社会组织成立条件的要求过高，如在注册资金、办公场地、会员数量等方面都要达标，这在很大程度上成为了教育中介组织获得合法身份的门槛。为了充分发挥社会力量参与教育治理的作用，可以逐步修改和完善已有的制度规定，通过适当放宽条件要求，如降低注册资金标准、简化注册手续、加快审批速度等，确保更多的教育中介组织获得合法身份。再次，要允许教育中介组织之间开展竞争。为了实现资源的优化配置，可以逐步打破事实上存在的“在同一行政区域内业务范围相同或相似的社会组织只允许成立一家”的限制，形成不同教育中介组织竞争性发展的局面，通过优胜劣汰提高公共资源的配置效率，培育出优质的教育中介组织。2013年新一轮《国务院机构改革和职能转变方案》提出了降低社会组织的注册门槛、改变现行的“限制竞争”政策等方面的要求，这个方案在实践层面的落实和推广值得期待。

（三）健全监督管理机制

健全监督管理机制，首先要夯实日常管理制度。政府部门要着眼长远，做好教育中介组织的整体发展规划，建立、健全教育中介组织的层次和结构。根据教育中介组织的经营性质，将其纳入不同的管理体制。建立基于绩效的激励机制，对于形成良好互动关系、服务效果好、成长性好的合作项目，给予奖励和补贴。加强资质标准建设，在时机成熟时及时制定并出台各类教育中介机构设置的资质标准和人员准入标准，提高对中介机构的专业性要求。其次要强化对教育中介组织的评估监督。由政府主导建立专门的评估机构，对各种类型的教育中介组织进行评估，评估结果对外公开并作为政府资金扶持和项目委托的重要依据。要对教育中介组织的收费标准、财务收支等运行状况进行监管，建立教育中介组织的社会信用机制，通过信用评级、信息公开等方式形成对教育中介组织的监督。鼓励和扶持教育中介组织行业协会的建立，通过发挥行业协会的作用，来加强教育中介行业的自律管理，促使其提高服务质量和水平。再次要维护教育中介市场的秩序。对教育中介市场上的不良竞争行为要给予坚决的打击，对于不够资质条件的，要坚决予以停业；对于打着非营利旗号行牟利之实的，要及时给予更正；对进行违法经营活动情节恶劣的，要下大力气进行查封；对那些缺乏诚信、素质低下、甚至违法执业的从业人员，要及时取消其执业资格。

[1]杨元业．论我国教育中介组织发展中的主要问题及解决办法[J]．湖北经济学院学报，2004，（5）．

[2]骈茂林．公民参与：现代学校制度建设路径[J]．中国教育学刊，2012，（4）．

[3][4]肖小霞．社会组织发展：相关社会政策评析、约束与调整——社会政策视角的分析[J]．福建论坛·人文社会科学版，2012，（1）．

（责任编辑：刘丙元）

*本文系辽宁省教育科学“十二五”规划项目“区域教育服务组织发展策略研究”（批准文号为JG12DB099）成果。

张杰／大连教育学院教授，管理学博士，主要研究方向：行政管理与教育政策