城镇化进程中发达国家教育管理体制改革经验及对我国的启示*——以美、日、德、英四国为例

●曾阳 黄崴

城镇化进程中发达国家教育管理体制改革经验及对我国的启示*
——以美、日、德、英四国为例

●曾阳 黄崴

城镇化的持续推进对我国的教育管理体制提出了巨大挑战，改革势在必行。美国、日本、德国、英国等发达国家城镇化进程中教育管理体制改革的相关经验能为我国提供借鉴。这些经验包括：在基础教育领域注重课程、教师和办学形式等“三个基点”；在职业教育领域推行合作、均权和评估等“三项举措”；在高等教育领域形成社区化、开放化和均衡化等“三种趋向”；在继续教育领域形成立法、财政和学分互认等“三大保障”。

城镇化；教育管理体制改革，终身教育；教育一体化

教育是城镇化发展的基础和先导。[1]经济学家林毅夫指出，当前我国城镇化的一个严重问题，是过于倾向“物的城镇化”和“土地的城镇化”，而“人的城镇化不足”。[2]如何在教育领域内通过统筹城乡发展，推进制度变革，从而促进“人的城镇化”，是值得我们深思和研究的重要议题。在城镇化持续推进的背景下，教育管理体制也应与时俱进。一方面，要破除现有管理体制的弊端，使之适应城镇化的发展；另一方面，要构建一系列新的制度，使之促进城镇化发展。在这种认识前提下，借鉴美、日、德、英等发达国家的先进经验，反思现行教育管理体制的不足，明确下一步改革的思路，这对于促进教育公平，维护社会稳定，延长人口红利期，推动城镇化稳步发展，无疑具有重要意义。

一、城镇化进程中发达国家教育管理体制改革主要经验

美国、日本、德国、英国等发达国家在城镇化进程中，为提高劳动力素质和技能，顺利完成农村劳动力转移和流动，在基础教育、职业教育、高等教育和继续教育诸领域推行了一系列改革举措。

（一）基础教育管理体制注重“三个基点”：课程、教师和办学形式

1.课程设置满足学生多样化发展需求

日本普通高中开设农业、工业、商业、水产、家政、护理、信息、福利等职业学科，在考虑地区和学校实际以及学生特性、出路的基础上，根据需要确定适当的职业学科及科目的修习机会。在培养目标上，力图使学生能自主根据社会需要和个人特点选择将来的出路。[3]可以看出，日本普通高中的课程开设和培养目标侧重于将普通教育与职业教育相结合，让学生通过学习提高素养、掌握专业技能找到自己的未来发展路径。美国中等教育的突出特点是实行学分制，学生学习自主权很大。为鼓励学生发展个性，美国大部分中学都开设百余种课程供学生选择，课程分必修课与选修课。必修课要求学生掌握必要而合理的学科知识结构，以适应社会基本要求。选修课程丰富，充分满足学生的兴趣志向，培养专业技能，发展个人特长。[4]这种课程设置方式，由于充分顾及学生的个体差异性，因此能在很大程度上满足学生的多样化发展需求。

2.教师定期流动制促进城乡教育均衡发展

日本的教师实行“定期流动制”，包括在同一市、街区、村之间的流动和跨县一级（相当于我国的省一级）行政区域间的流动两种形式。日本文部省根据近年来教师的平均流动率推算，全国公立基础教育学校教师平均每6年流动一次，多数县的中小学校长3-5年就要换一所学校。一名校长从上任到退休，一般要流动2次以上。这些均由政府主导，因此能够保证人才资源在地域、城乡、校际之间的合理配置，有利于教育公平的实现。同时，也由于教师的定期流动，增进了教师的交流，有利于保持教师的进取心和敬业精神，提高教师队伍的专业素质。所以，全国各校的教学质量差别不大，新生可以按其所属学区就近入学，家长也免除了择校的麻烦。[5]

3.多样化的办学形式促进教育质量的提升

英国是根据教师雇佣者、管理者以及校舍和土地的所有者来划分学校类别的。目前，英国的中学有六种办学形式可供选择：社区学校（Community Schools）、受监管津贴学校（Voluntary Controlled Schools）、基金会学校（Foundation Schools）、受津贴民办学校（Voluntary Aided Schools）、城市科技学院（CityTechnologyColleges）和院校（Academy Schools）。多种办学形式促进了同行之间的竞争和教育质量的提升。在美国，进入1990年代以来，为促进教育质量的提升，逐渐兴起了特许学校（Charter Schools）这样一种公办民营的学校类型。特许学校既具备公立学校公正、公平和低学费的优点，同时又具备私立学校重绩效的优点，可通过竞争压力刺激公立学校提升学校经营及教学质量。[6]

（二）职业教育管理体制推行“三项举措”：合作、均权和评估

1.各部门协同合作构建一体化职业教育网络

教育部门与就业部门、经济部门、雇主组织的密切合作，是职业教育改革和发展的重要保障。发达国家在职业教育的管理上，由教育部门与就业部门、工业部门、雇主组织等通力合作，共同参与教育管理和决策。发达国家主要通过扩大由国家教育部领导的职业教育咨询委员会的作用、教育部门与就业部门和工业部门一起制订职业资格、推行统一的国家专业证书和普通国家专业证书、教育部与就业部合并而成立教育就业部、全面沟通学校管理机构、教育机构和雇主之间的联系等措施，使各方力量形成合力，促进职业教育协调发展。

2.趋于均权化的管理使学校具有更多办学自主权

美国、日本、德国等主要发达国家的教育管理目标基本一致，即追求教育平等，使全国教育事业均衡发展，从而实现国家发展战略。如日本设法把迄今高度集中的教育行政权力与义务委托给地方负责；而一向具有浓厚地方分权色彩的美国和各州拥有“文化主权”的德国，却在强化中央教育行政机构的权限与职责，加强中央政府对职业教育事业发展的指导与监督，但同时又积极倡导放权给职业学校，让学校有更多的办学自主权，从而扩大家长和学生的选择权。此外，还有些发达国家的中央和地方政府在职业教育的管理上有“地方化”的趋势，这种“地方化”能较好地保证职业教育从当地工商业发展的实际需要出发，妥善安排教学内容，有利于促进学校与工商业的联系。

3.健全的评估体系确保职业教育的质量

发达国家主要通过行政手段加强对职业教育的评估监督，建立了一套行之有效的评估、监督制度。在德国，职业学校的教师均作为所在州政府的公职人员，其中理论课教师必须接受大学教育，并通过国家考试获得合格证书后，经过3年左右的教育学和教学法方面的学习与实习，再通过第二次国家考试才能取得高级公务员教师资格。实践课教师则必须是具有实践经验的专科学校或专科大学的毕业生，再经过两年的教师进修学院学习，并通过国家考试才能取得中级公务员教师的资格。在美国，教育部和劳工部共同推出的《由学校到就业法案》规定，凡完成“由学校到就业”计划者，可同时获得高中毕业文凭和职业技能证书。在日本，从国家层面对高等专门学校的办校标准进行严格的规定，通常由国家有计划地投资兴办，一般不准私人滥设，这就有效保证了教学的质量。[7]

（三）高等教育管理体制形成“三种趋向”：社区化、开放化和均衡化

1.推动高等教育的社区化，为新城镇的发展提供智力支持

在美国，社区学院是普及高等教育的重要力量，也是高等教育系统中学制、教学和课程较为灵活，社会职能的重心更倾向于普遍民众需要的办学形式。目前，有将近50%的学生选择社区学院作为获取大学文凭和职业技能的入口。在加利福尼亚州、佛罗里达州、伊利诺伊州和新泽西州，这一比例甚至超过60%。[8]社区学院除了适应升学的需要，更为学生走向职场和为民众获得职业技术、生活技能提供了广泛资源。城镇化的推进催生了大批新城镇，要求有办学形式更灵活、职能更广泛的高等教育形式入驻，从而为新城镇的经济发展和社会模式转型提供智力支持。无疑，社区学院是较好的选择。

2.推动高等教育资源开放化发展，为低学历人群获取资源提供便利

2001年，美国的麻省理工学院（MIT）发起开放课程资源（Open Course Ware，OCW）项目，这一项目在全球范围内获得巨大成功。到2011年，MIT把2000多门课程的教学资源开放在网络上，已有1亿多用户从中受益。MIT希望利用开放课程资源架设一座连接人类潜能与机会的桥梁，激励人们改善生活、改变世界。在其号召下，哈佛、卡耐基·梅隆、耶鲁、UC伯克利、英国开放大学等高校也竞相开放了课程。[9]目前，OCW已发展成为一项开放教育资源（Open Educational Resources，OER）运动，该运动的目标是使人们在全世界范围内能利用信息技术平等地获取知识和教育机会。[10]OER运动为人们提供了一个“重返校园”的机会，不但可帮助人们丰富业余生活，还可培养工作技能，为适应未来的工作和生活作准备，因此显得意义深远。

3.引导高等教育资源均衡发展，提高新城镇的人口聚集效应

美国在推进城市化之初，就把城市化和发展高等教育紧密结合起来，注重高等教育资源在不同区域的相对均衡分布。美国大学在城市与城镇拥有大学数量的比值高于1:1（即城市大学数量多于城镇大学数量）的只有18个州，而且高出比例平均不超过2:1。与之对应，另外33个州的高等院校多分布于城镇中，其比例在1:2以下的就有21个州，个别州甚至达到1:10。同时，在不同地区建分校区是加快高等教育资源合理分布的较好选择。创办于1868年的美国加州大学先后在不同地区设立了9个分校，所有校区都成为一个城市的核心部分，产生了良好的人口聚集效应。[11]

（四）继续教育管理体制形成“三大保障”：立法、财政和学分互认

1.完善的法律制度有效干预了农村剩余劳动力转移

为解决农业过剩劳动力转移问题，二战后的美国顺应经济结构变化的新形势，强化了政府干预手段，通过不断提高农村劳动力的素质，使之适应非农业部门的要求，较顺利地实现了向非农业部门流动。很多政策制定者和专家相信，低受教育程度劳动者如果接受培训，同样能从技能需求变化中受益。[12]因此，从20世纪50年代中期起，美国政府制定了多种加速农业人口转移的立法和计划，对进行职业转型的农民工实行免费培训，使农民工职业转型培训进入了一个新的历史阶段。

2.广泛的资金来源保障了农民工教育培训的稳定发展

发达国家都有运用公共财税政策支持农民教育和培训的成功经验。财政的直接拨款是培训资金的主要来源，同时也注重从多方面筹措经费。在制定农民工教育培训政策法规时，鼓励企业及相关部门以多种形式设立对农民工实施培训的专项基金。德国将农民工教育培训经费列入国家财政预算，根据财政政策及各农业学校及培训中心制订的培训计划，安排专款拨付培训费，因此农民工教育培训经费来源稳定。德国还采取以企业、个人或团体集资建立培训基金的方式，来筹集职业教育和培训经费。同时，政府还采取减免税收的方式鼓励企业与相关部门加强对农民工教育培训。美国农民工培训的快速发展得益于公共财政的强大实力和政府对农民教育工作的重视。各级政府投入大量资金用于农民教育，现在每年用于农民教育的财政经费高达600亿美元。[13]

3.学分互认机制的推行为低学历者提供“上升通道”

在终身学习理念的推动下，欧洲委员会建立了欧洲学分转换与累积系统。该系统承认以往在欧洲不同大学获得的学分，允许学生在任何时间、以不同背景入校，提供学位和学历认可，增强和促进学生、教师的流动。英国为促进劳动者素质和技能的提高，在全国的工程、建筑、制造业等11种技术性行业建立了以工作能力为基础的职业资格证书制度（简称NVQ）。职业资格证书分为5级，在人才选拔使用上，5级大体相当于硕士学位，4级大体相当于大学工程技术学科的学士学位。获得职业资格证书3级的青年，可以申请进入大学工程技术学科专业学习学士学位课程。[14]英国每年获得职业资格证书的人数稳定在40万左右。[15]这种学分转换和累积制度能为城镇化进程中不同教育背景的人群提供社会流动的“上升通道”。

二、发达国家相关经验对我国教育管理体制改革的启示

从美、日、德、英四国教育管理体制改革的相关经验不难看出，重视底层群体需求、推行一体化教育是改革的关键，而财政投入、制度创设和政策保障是改革的核心。结合我国国情，为使我国教育管理体制适应和推动城镇化发展，必须将农村教育摆在优先发展的位置。

（一）加大经费投入，确保财政支持向农村教育倾斜

首先，要加大国家财政的教育投入力度。就目前中央和省级的财政投入而言，主体部分用在了高等教育和职业教育上，基础教育和继续教育的投入明显不足。由此造成的后果是，基础教育特别是农村基础教育发展滞后，欠账较多，基础薄弱；继续教育特别是农民工继续教育因缺乏资金而难以进行整体规划，系统实施，现有的农民工培训多是各自为战，缺乏可持续发展。在城镇化的背景下，在继续保证高等教育和职业教育充分投入的同时，要进一步强化中央和省级支持基础教育和继续教育的职责和投入力度，真正将基础教育和继续教育，特别是农村基础教育和农村人口继续教育摆在国家财政分配的重要位置。其次，拓展资金来源渠道。在城镇化的背景下，大量农村人口离农入城，对城镇的教育供给能力提出了巨大挑战，仅靠政府投入已不能解决根本问题。因此，有必要充分调动企业、团体、非政府组织、国际教育连锁机构等的积极性，多方拓展资金来源渠道，积极吸引民间资本兴办教育。对于民办教育，国家应出台相关政策保证教师的相关待遇，并给予一定的资金扶持，以此促进良性循环。再次，要优化资金的分配和使用。为使有限的资金投入效益最大化，有必要在现有基础上进一步优化资金的分配和使用。首先是要加快各级政府财政体制改革的步伐，精简机构，控制编制，压缩行政开支，节约运行成本。其次是要深化事业单位改革，将属于公益性的事业单位纳入财政供给范围，将属于经营性的事业单位与财政脱钩，对于准公益性的事业单位，财政给予一定的补助。最后是各级财政要通过建立有效的教育转移支付制度，将投入重点向落后的农村地区倾斜，以促使不同地区的农村教育能得到基本均衡发展。

（二）建立不同类型学习成果的认证、评估与转换制度，为低学历农村背景人口提供“上升通道”

首先，要完成继续教育学分制度的“顶层设计”。目前，针对低学历农村背景人口的继续教育形式主要是由政府、企业和社会团体提供的农民工培训。但这种培训由于缺乏统一的规划和实施的标准，培训的质量堪忧。因此，国家应建立相关管理或组织实施的机构，完成学分制度的“顶层设计”，开展关于学分认定、评估、转换制度的总体设计、标准研发、技术方案等制定工作。其次，建立继续教育学分评价、认证和转换制度。为促进同层次相关专业继续教育机构的学分互认，使各种有效的学习经历和成果都能得到合理的评价、认证和转换，要组织有关部门、行业积极探索将职业资格证书、行业岗位证书以及从事相关专业领域工作经历等反映学习者知识和能力水平的成绩，以学分认定形式与相关学历教育的课程教学相关联，以此得到高等学校和社会用人单位的认可。由于这项工作很复杂，建议从非学历教育培训与开放大学、成人高等学历教育某些专业之间的合理衔接入手，逐步建立科学、规范、可转换的继续教育学分制度。最后，建立个人终身学习“学分银行”制度。个人终身学习“学分银行”制度可以作为记载学习成果、认证继续教育学分、认定技能等级（包括职业技能鉴定和其他涉及技能的领域）以及促进就业、资助和奖励学习的重要依据。“学分银行”制度的建立和发展更要突出质量第一的观念，要确保学分的真实性、科学性和有效性。因此，要建立科学、公正的学分认定制度、学分登录制度、学分查询制度、学分完成后的毕业制度和在不同学习教育机构之间的转换等制度。各类终身教育机构所提供的终身教育课程，需要经过教育管理部门和有关专家的评估、审查，确保达到一定的质量标准。[16]

（三）完善教育法律法规和相关制度保障，为顺利完成体制改革提供政策依据

首先，需要将文本规定转化为教育政策与法规。作为我国未来十年教育发展的纲领性文件，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》对教育管理体制改革的规定不仅涉及权力配置和责任划分，而且还对教育管理体制的性质与功能以及在管理过程中各种类型权力之间的相互关系作出明确定位，这对提高教育管理体制的有效性、充分发挥教育管理体制的作用与功能具有重要意义。[17]但要真正建立起政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制，仅把上述要求停留在文本规定中是远远不够的，需要尽快将其转化成专门的政策与法规，从而为教育管理体制改革提供强有力的法制保障。

其次，需要以政策形式明确各级政府的权责划分。在当前的教育管理体制下，基础教育、职业教育、高等教育和继续教育等教育形式中都或多或少存在权责不对等的情况，政府在权力收放，权责划分等方面都存在改进空间。以义务教育为例，在完善“以县为主”管理体制的基础上，应明确划分各级政府的权责，减轻中央政府和县级政府的管理压力，充分调动省级政府、市级政府和镇级政府的积极性，解决“以县为主”体制统筹重心偏低的问题，强化省级和市级政府对城乡教育一体化发展的管理权力和责任。[18]

最后，要从法律层面保障政府高位统筹。要保障教育管理体制改革顺利实施，就必须对权力、责任进行重新划分与配置，这将遭到既得利益集团的抵制与阻挠。因此，深入推进教育管理体制改革必须以立法形式进行高位统筹，否则改革容易流于形式。在城镇化持续推进的形势下，长期落后的农村教育要发展，农村人口要向上社会流动，都需要国家政策予以适当倾斜。应以立法的形式对农村人口培养、招生、就业、培训、招考等方面予以政策规定，逐步缩小城乡人口在观念、意识、技能、水平、地位、收入等方面的差距，从而建立公平、正义和良序的社会。

（四）构建多维一体的终身教育体系，促进农村人口向上社会流动

其一，促进多种教育形式一体化，加强各种教育形式之间的衔接与沟通。要加强中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通，构建人才成长的“立交桥”。一方面，要继续做好课程设置和衔接工作。职业教育课程可根据需要适当出现在普通教育课程体系中，用以满足学生多样化发展需求。同时，可在高中阶段开展职业教育与普通教育相沟通的综合课程教育试验，建立中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系。另一方面，要建立完善的职业教育学历体系，满足职业教育学生学历提升与自身增值的需要。

其二，推动城乡教育一体化，对农村背景学生实行政策倾斜。首先，要打破城乡二元的户口藩篱，改革县域和地区的人事管理制度，进一步加大教育投入，切实提高农村基础教育质量。其次，要扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例，适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。国家应建立贴补政策，对农村背景的学生继续深造给予奖励与扶持。

其三，促进各教育阶段一体化，形成教育合力促进农村学生和农民工发展。基础教育、职业教育、高等教育和继续教育等四个主要的教育阶段要你中有我，我中有你，互相渗透，互相促进，最终形成教育合力。各教育阶段在课程设置，内容衔接，学分互认，形式转换等方面都要注重铺垫，通过构建一体化教育体系，为处于社会底层的农村学生和农民工提供理论学习、学历提升和身份转换的平台。

三、结语

美国学者约翰·罗尔斯（John Rawls）提出了著名的“合乎最少受惠者的最大利益”的正义原则，[19]这为我国教育管理体制改革指明了方向。在城镇化持续推进的背景下，改革现行教育管理体制，从制度层面保障处于社会阶层底端的农村人口能相对自由选择自身发展路径，并能及时获取必要的指导和帮助，保持职业、收入和社会地位向上流动的通道畅通，这既是当前社会形势下的现实需要，也是构建公平正义社会的必然要求。在现行教育管理体制下，农村背景群体在融入城市，向上流动的过程中处于劣势，是名符其实的“最少受惠者”。教育管理体制改革要合乎这部分群体的最大利益，不仅需要针对农村教育的政策倾斜和资金投入，更需要政府、社会、学校和个人四方联动，注重教育的铺垫、引导、提升和促进作用，使底层人口有望通过教育这一通道实现社会流动，过上体面和有尊严的生活。

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（责任编辑：刘丙元）

教育部政策法规司委托广东省教育厅“城镇化进程中教育管理体制改革问题研究”项目。

曾阳/云南师范大学教育科学与管理学院讲师，中山大学博士研究生，主要从事教育管理与教师教育研究

黄崴/中山大学博士研究生导师，广东省教育研究院副院长，教授，博士，主要从事教育管理、教师教育与教育政策法规研究