关于加强开发区党风廉政建设的实践与思考——以湖北省鄂州市为例

○ 毕 华

湖北省鄂州市现有国家级开发区1个，省级开发区2个。2012年，三个开发区以全市8%的土地和10%的从业人员，创造了全市44%的地区生产总值、48%的固定资产投资、41%的规模以上工业增加值，开发区对全市经济增长的贡献率不断提高，已成为鄂州市经济发展的重要“引擎”。开发区是改革开放“先行区”和区域经济发展“引擎”，同时也是腐败问题多发易发区。加强开发区党风廉政建设规律研究，对于促进开发区快速健康发展具有十分重要的意义。

一、实践与探索

鄂州市委、市政府高度重视开发区党风廉政建设，强化系统治理，有效防治腐败，确保实现权力运行安全、项目建设安全、资金使用安全、干部成长安全，为开发区快速健康发展提供了有力保障。

（一）加强制度建设，规范权力运行

对重大事项的决策，实行“专班受理—专家论证—集体决策”，规避了以往“领导指示—部门承办”模式的弊端。在葛店、花湖开发区开展廉政风险防控试点工作，在梳理流程、查找风险点的基础上，健全完善招商引资、土地使用、招投标等方面的制度37项。加强对重要岗位的权力制衡机制建设，开发区的规划、建设、管理等部门分别由不同的副主任分管，实现项目决策、执行、监督“三权分离”，有效防范权力集中带来的廉政风险。

（二）推进简政放权，优化政务环境

在葛店开发区开展“一级政府三级管理”行政管理体制改革，撤销葛店镇，村干部直接由工委管理，实现了纵向扁平化管理。将46项行政审批项目和33项服务事项下放到开发区，将所有涉企审批事项集中到开发区行政服务中心窗口办理，为开发区企业提供优质高效便捷的政务服务。同时，我们加大招商引资和项目建设、闲置低效用地清理、招投标等方面的监督检查力度，专项督查开发区73个在建项目，清理开发区闲置低效土地65宗、面积6948亩，对7个单位挂靠借用资质投标等问题开展调查，进一步优化了开发区政务环境。

（三）强化执纪办案，有效遏制腐败现象

严肃查处开发区征地拆迁、安置补偿、控违拆违领域违纪违法问题，遏制基层党员干部参与违法建房的不良风气，打通影响项目和道路建设数年之久的23个“梗阻”节点，对1名村支部书记进行了刑事拘留，立案查处县级干部2人，实行问责7人。严肃查处政府投资工程、招投标领域违法违纪问题，对2名县级干部和1名科级干部采取“两规”措施。严肃查处开发区村组干部腐败案件，查处虚报冒领、贪污挪用强农惠农资金案件29件，形成了查办案件的“热炉效应”，放大了惩治腐败的威慑力，弘扬了新风正气。在加大案件查处力度的同时，建立剖析原因跟进、建章立制跟进、警示教育跟进的“一案三跟进”工作机制，促进查办案件成果向预防腐败转化。

二、问题与原因

调研发现，当前开发区党风廉政建设有四个方面的深层次问题，应当引起高度重视。

（一）存在问题

一是反腐与发展脱节。没有一以贯之地做到反腐倡廉与经济建设两手抓、两手都要硬。目前对开发区的百分制目标考核中，党风廉政建设指标仅占4分。这种政绩考核的“指挥棒”，导致对党风廉政建设重视不够，反腐倡廉工作融入度不高，在开发区建设发展中，考虑反腐倡廉的要求不够，反腐倡廉教育、廉政风险防控工作存在一些薄弱环节。

二是授权与制权脱节。现行体制赋予了开发区领导干部特别是“一把手”很大的权力，同时在权力制约监督上跟进不足、办法不多。上级监督失察，关心项目多，过问党风廉政建设不够。上级领导机关担心加强监督挫伤他们积极性、影响开发区发展，往往是小事变大后才不得不进行监督查处。同级监督缺位，开发区没有人大、政协监督，班子成员监督也难以有效实施。职能监督乏力，审计监督在有的开发区还是“盲区”，纪检监察机构事多人少、“小马拉大车”，难以全面履行职责。

三是效率与程序脱节。有的担心在区域竞争中贻误招商引资时机，往往是“先干起来，再补手续”；有的出于追求政绩，在招商引资中急功近利，饥不择食，引进一些“三高一低”项目，引进一些浪费资源的项目；有的在招商引资优惠政策、行政审批等事项中，搞差别待遇，滥用自由裁量权，同事不同处；有的曲解政策法律，变通执行，“擦红线”，甚至“越红线”，有意为之，极大地增加了廉政风险。

四是激励与约束脱节。在鼓励改革创新上，在法纪规定和具体操作、先行先试和违法违纪、原则性和灵活性之间，难以把握政策和法纪界限，影响了开发区干部敢闯敢试的积极性，不敢放开手脚干事创业；在选人用人导向上，对开发区“一把手”的选任，往往以是否有魄力打开工作局面、是否有能力引进大项目大客商、是否能够增加财税收入为评价标准，以“德”为先的原则贯彻不够；在激励机制上，存在“能上不能下”、“干多干少一个样”的问题，有的干部容易产生攀比心理、补偿心理、失衡心理，成为诱发腐败问题的重要原因；在惩戒查处上，提醒、纠正和查处不及时，往往是消极应对、被动查处，容易导致小问题发展为大案件。

（二）产生原因

存在上述问题的原因，主要有三个方面：

一是功能定位因素。设立开发区是为了促进经济建设，开发区的工作重心主要集中在招商引资和项目建设上，这种基本功能定位以及建立在这种定位基础之上的政绩考核评价导向，容易导致在经济发展与反腐倡廉中出现“一手硬、一手软”的现象。

二是体制机制因素。现有的开发区“小单位、大职权”的权力运行组织架构不能适应开发区快速发展和扩张的需要，部门的设置，权力制衡、相互制约不够；开发区自身的封闭性，内部运转机制的灵活性，导致内部监督缺位，外部监督难以及时、有效介入。

三是制度环境因素。开发区权力运行制度建设的根基不稳固，领导干部法纪意识和接受监督意识不强，不愿意甚至妨碍接受监督；一些领域长期以来形成的工作“潜规则”胜过“明制度”，这些都是导致开发区腐败问题多发易发的重要原因。

三、对策与建议

（一）完善考评机制，解决重视不够的问题

一是全面落实党风廉政建设责任制。针对开发区经济社会发展的个性特点，制定不同于市直部门的考核指标体系，督促各级党委、政府和开发区工委、管委会落实“一岗双责”，做到开发区经济发展到哪里，党风廉政建设责任就延伸到哪里。创新责任制考评方式，加大日常考核和动态督查力度，强化责任追究，提高责任制考核的客观性、科学性和权威性。二是完善开发区综合考核评价体系。按照“竞进提质、效速兼顾”的发展要求，改进开发区目标管理、招商引资管理等考核办法，将党风廉政建设纳入考核重要内容，增加考核权重，严格考核结果运用，推进党风廉政建设由虚变实、由软到硬抓实抓好。

（二）加强制度建设，解决权力滥用的问题

一是注重搞好顶层设计。在开发区项目引进、项目建设、投融资、招投标等重点领域，将决策权、执行权、监督权相互分离，推行扁平化管理，深化大部门制改革，健全部门职责体系，建立比较完整的闭环式“三权分离”的权力制衡机制，让权力运行的每个环节既相互制约又相互协调。二是加强配套制度建设。针对开发区项目引进、工程建设、土地管理、规划管理等重点环节，健全完善具体、可行、管用的配套制度。比如在招商引资项目引进上，健全完善项目入园评估制度，在工业用地出让上，探索“先租后让”、“租让结合”、“短期出让”等灵活供地制度，增强制度的专业性、操作性和约束性。三是强化制度执行，完善制度廉洁性评估和后评价机制，及时发现问题，堵塞制度漏洞，提高制度的科学性和执行力；加强制度落实情况的监督检查，实行目标管理、跟踪问效、绩效考评，以问责强化问效，以问效推动制度落实。

（三）强化用权监督，解决监督弱化的问题

一是突出加强对开发区“一把手”监督。完善民主议事规则和决策程序，通过落实集体决策、专家咨询、听证公示等制度，减少权力运行的随意性和暗箱操作；完善个人有关事项报告和抽查、谈心谈话、述职述廉等制度，建立重点巡视、专项督查、质询问责、群众评议于一体的常态化日常监管体系，及时发现并督促整改相关问题，防止小问题发展为大案件；对德才表现和廉能实绩有突出问题的，要果断采取组织措施予以调整。二是形成监督合力。实行纪检、监察、审计机构合署办公，纪检监察监督的权威性和审计监督的专业性结合起来，形成内部监督合力。在国土管理、规划管理、房地产管理等问题多发领域，重视加强市直部门行政监管，防止形成监管“盲区”。三是积极推进科技防腐。加强统一规划和资源整合，推进开发区建设工程等重点领域廉政风险防控电子监察系统建设，压缩相关部门和人员的自由裁量权，使各类行政职权进系统、留痕迹、可追溯、能监督。

（四）激励和保护干事创业，解决动力不足的问题

一是改革选人用人机制。完善竞争性选拔方式，实行实名推荐、实绩优选和差额比选法，开展领导干部“任期＋实绩考核＋竞岗”试点工作，让领导干部在竞争中能下能下，提高人岗相适度和才职匹配度。完善聘任制，大力推行聘用制、雇员制，扩大聘用、雇佣人员比例，形成能上能下、能进能出的富有生机与活力的用人机制。二是建立干部实绩考评机制。分级分类建立实绩档案，将工资薪酬与岗位、实绩挂钩；同时，落实激励先进政策，建立廉政勤政激励办法，解决“干多干少一个样”的问题。三是注重保护改革创新。建立信访举报集体研判和核查反馈、干部失误分析制度，旗帜鲜明地保护改革者、支持创新者、宽容失误者，营造想干事、能干事、干成事、不出事的创新环境与氛围。