加强非领导职务干部队伍管理问题探讨——以湖北郧西县为例

○ 汤 宏

党的十八大报告指出：“要深化干部人事制度改革，使各方面优秀干部充分涌现、各尽其能、才尽其用。”近年来，随着干部人事制度改革不断深化，干部年轻化进程加快，非领导职务干部越来越多，已成为党政干部队伍的一个重要组成部分。加强对非领导职务干部的管理，有效发挥他们的作用，是贯彻《国家公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》和加强干部队伍管理的必然要求，也是摆在各级党委及其组织部门面前的一个重要现实课题。本文以湖北郧西县为例，就如何加强非领导职务干部管理进行探析。

一、非领导职务干部队伍现状

目前，郧西县在职科级干部1466人，其中非领导职务干部629人，占44.2%。随着一批领导干部“改非”，这类群体队伍越来越庞大。他们中或是下级提任，或是同级改任，构成和来源比较复杂，岗位职务不明确，导致管理松散，现状各异。

（一）构成来源

1．机构整合产生的非领导职务干部

《郧西县人民政府机构改革实施意见》明确规定：“因整合机构，正副科级领导干部不能按原职务安排的，可酌情分别改任正科级副职或主任科员、副科级中层领导或副主任科员。其提拔任用、工资调整等政治生活待遇不变。”近年来，在机构改革和乡镇综合配套改革过程中，受职数限制等原因，一批正副科级领导干部改为非领导职务干部。这一部分约占全县非领导职务干部的40%。

2．干部年轻化产生的非领导职务干部

随着干部人事制度改革的深化，一大批优秀大学毕业生、年轻干部进入领导干部队伍，这对优化干部队伍结构起到了积极作用。与此同时，为推进干部年轻化，一批年纪偏大的领导干部必然退出领导岗位，为年轻干部腾“位子”，改为非领导职务干部。这一部分约占全县非领导职务干部的10%。

3．其他政策允许配备的非领导职务干部

按照中央政策，非领导职务干部职数可按不超过科级领导干部职数50%的比例设置。中共郧西县委《关于非领导职务干部配备的有关意见》、《关于进一步规范领导职位设置和职数管理的意见》对非领导职务的配备条件作了硬性规定，即：任副科级领导职务满15年、非领导职务满20年的经考察合格的可明确为正科级；男满58周岁、女满53周岁，且担任正股级职务15年以上的，单位有非领导职数、经考核表现优秀的可落实副科级待遇。这一部分约占全县非领导职务干部的40%。

4．职务职级双轨制因素下产生的非领导职务干部

郧西县为提高公务员工作积极性，部分单位试行职务职级双轨制。如，为落实从优待警政策，提高政法干部的政治待遇，根据中办发[1987]47号、[2003]13号，鄂组[1988]14号、[1997]87号等文件精神，对公检法等单位干部实行低职高配、总量控制、资格严审，一批干部享受正、副科级干部待遇。这一部分约占全县非领导职务干部的10%。

（二）现实状态

1．退休或半退休的“闲赋”状态

这类干部有75人，占非领导职务干部的12%。他们大部分人认为退出领导岗位就是退休，存在“不在其位不谋其政”的思想。“改非”后或随子女长居异地，或长期在外地养病，有的甚至去向不明，只要工资按时到账，与原单位基本“互不干涉”。有的偶尔去一下单位，或者做一些临时性的工作，但思想松懈，工作热情不高。

2．无所适从的“两难”状态

这类干部有113人，占非领导职务干部的18%。他们中有的能力强、身体好、想干事，但单位不通知学习、不召集开会、不分配工作，致使无事可干。有的安排了工作，但权力移交后协调能力下降，并担心越职越位，放不开手脚，也放不下当普通干部的身段，致使工作不能按期保质完成。

3．管理缺位的“空档”状态

这类干部有125人，占非领导职务干部的20%。部分单位不便管，认为这些人都是老领导、老同志，不好管，管紧了有伤情面，管松了不利于制度的执行；部分单位不想管，怕他们因为资历老，争权夺利，出难题，影响工作和班子团结，难以驾驭；部分单位不愿管，担心他们身体状况不好，如果按在岗干部同等管理，影响其身体健康，而无法向其家属交待。

4．离岗创业的“游离”状态

这类干部有57人，占非领导职务干部的9%。他们有技术，身体好，愿意干事创业，在原单位获得工资福利的同时，再兼职获得另一份收益。他们在思想上认为自己还是单位的干部，时常与单位联系，但同时又游离在组织之外，缺乏有效管理与监督。

5．在岗履职的“敬业”状态

这类人群有257人，占非领导职务干部的41%。他们想干事、体质好、有激情。有的职务退二线，岗位上一线，凭着党性，任劳任怨，默默奉献；有的利用过硬的技术和丰富的经验，从事技术指导；有的担任行评代表、政协专委会委员、人大工委委员等职务，发挥行风监督、参政议政的作用。

二、影响非领导职务干部作用发挥的因素

（一）个人因素制约——缺乏发挥作用的主观愿望

一是“改非”领导干部心理调整不到位，心态上失衡，进取心减退，要求上放松，产生了“船到码头车到站”、“无官一身轻”、“不在其位不谋其政”的想法，导致他们对单位的工作敷衍了事，不愿继续献计出力。二是体质较差，安心养病。部分领导干部在岗时身体较差，一旦退出领导岗位，就有离岗静养的想法。三是打政策擦边球，另谋职业。他们或是利用自己的人脉关系，在企业中谋求第二职业，参与企业管理，或是自己创业，在按时领取单位发放的工资福利的基础上，获取第二份收益。四是缺少学习，适应不了新阶段的工作需要。

（二）政策因素制约——缺乏发挥作用的法理依据

《公务员法》、《国家非领导职务设置办法》等对非领导职务的工作职责和任务目标没有作出明确规定，省、市对非领导职务的设置范围、工作职责也没有出台相关规定，单位没有明确的管理依据和管理办法。2006年国家下发的《综合管理类公务员非领导职务设置管理办法》中第三条也只是规定：“担任非领导职务的公务员接受所在同级机构担任领导职务公务员的领导，经领导授权或者委托可负责某一方面的工作。”如何对待非领导职务干部，发挥非领导职务干部的作用，没有明确的要求。各地对这批干部的管理、使用也各有千秋、标准不一，从而导致部分干部“改非”后成为在职“社会人”，既占单位编制，又享受“退休待遇”。

（三）机制因素制约——缺乏发挥作用的平台

一是缺乏有效的管理和监督机制。管理上没有在职干部那么严格，甚至是放任自流。监督上失之于宽，甚至是缺乏监督，成为特殊的公务员群体。二是缺乏有效激励机制。由于对“改非”干部的激励惩罚措施相对较少，工作完成与否、完成质量好坏，在年度考核、工资待遇、奖金福利等方面，与本单位其他干部没有区别，使他们在心理上产生了“干与不干一个样”、“干好干坏一个样”的想法。三是缺乏必要的平台。有的现任领导认为给前任领导安排工作，拉不下面子；有的担心前任领导越位越权，影响自己独立开展工作；有的忧虑非领导职务干部之间搞攀比和争权，不好平衡，因此大部分单位对“改非”领导不管不理，不闻不问，不给平台，任其自然。

（四）环境因素制约——缺乏发挥作用的氛围

一是非领导职务干部资源浪费现象比较普遍。各级各部门都有大批的非领导职务干部，他们大多过着“退隐”生活，导致大部分人认为，这些干部“改非即退休”的做法无可厚非。加之各级各部门没有研究、重视、管理、监督好这类群体，使他们没有发挥作用的氛围。二是非领导职务干部地位尴尬。“非领导职务”就是职务上不是领导，但是又区别于普通的工作人员，如何摆正自己的地位，处理好上下、同事之间的关系，是他们不得不面对的难题，让他们非常“纠结”。三是现阶段大力提拔使用年轻干部导向的影响。部分干群认为，非领导职务干部年纪大、思想不解放、干劲不足、闯劲不够等，适应不了新形势下的工作需要。加之，各级各部门大力提拔年轻干部，领导干部的年龄越来越小，这种大气候也影响非领导职务干部的作用发挥。

三、发挥非领导职务干部作用的对策和措施

（一）加强引导，营造非领导职务干部主动发挥作用的良好氛围

1．加强非领导职务干部的思想教育引导，消除认识误区

通过召开座谈会、学习会、报告会，建立谈心谈话制度等，加强对“改非”领导干部的教育引导和思想政治工作，倾听其意见和想法，了解其思想动向、内心需求，并做好思想工作，让其纠正错误想法，认识到领导职务的“是”与“非”都是干部队伍建设的需要，不论何种职务都是为人民当好公仆，从而放下包袱，调适好心态，消除心理落差，摆正位置，在新的岗位做出新业绩。

2．强化先进典型宣传，端正对非领导职务干部的认识和态度

多途径、多渠道的开展宣传工作，引导广大干部、群众认识到领导干部改任非领导职务只是岗位职务上的变化，并没有退休，仍然是党的干部和国家公务员，从而为加强对“改非”领导干部的管理营造良好的社会舆论氛围。同时，对非领导职务干部发挥作用的典型人物、先进事迹要大力宣传，在干部队伍中形成非领导职务干部也可以大有所为的浓郁氛围，以激励非领导职务干部干事创业，再创辉煌。

（二）建章立制，构建非领导职务干部作用发挥的运行机制

1．建立层级管理机制

按非领导职务干部的类型进行分层分类管理，明确管理责任主体。对新提拔的非领导职务干部实行“硬性”管理。考虑到这部分干部专业技术水平高，表现优秀，上进心强，由原单位等同实职领导干部严格管理，继续压担子、交任务，创造条件让他们施展才华；对到龄改任的非领导职务的一般干部（非领导班子成员）实行“弹性”管理。他们中大多数是单位的业务骨干，具有丰富的工作经验和一技之长，组织上出于关心而任非领导职务。这部分同志由原单位直接管理，用其所长，激励他们发挥作用；对年龄偏大，从领导岗位上退出“改非”的实行“柔性”管理。这部分同志工作经验丰富、有一定的领导能力，是宝贵的人才资源，但因“身份”特殊，原单位不便管理，由县委组织部成立专门的办公室统一提供工作岗位，统一调度、考核与管理。

2．建立日常监管机制

根据非领导职务干部的特点，制定一套日常监督管理办法和制度。如，制定《日常工作制度》，严肃工作纪律，加强日常管理；《教育培训制度》，将非领导职务干部培训纳入干部培训计划加强培训；《考核评价制度》，科学设置考核目标，加强考核管理；《联系沟通制度》，定期与“改非”干部交心谈心；《关爱帮扶制度》，积极解决实际困难，等等。通过建立务实管用的办法制度，促进非领导职务干部管理规范、监督有力、作用明显。

3．建立激励奖惩机制

重点完善两个方面的政策措施，解决“干好干坏一个样”的问题。一是组织部门和相关单位根据非领导职务干部的不同工作岗位、工作任务，科学设置目标考核内容，定期对他们工作任务完成情况进行考核。坚持平时考核和年度考核相结合，论绩评价，奖优罚劣。二是对优秀非领导职务干部提拔使用。对德才兼备、成绩突出、群众公认的优秀非领导职务干部根据单位工作需要，可以按程序由非领导职务转任同级领导职务，在政策允许下还可以提任上一级非领导职务或领导职务。

4．建立职数管理机制

本着“严格规范、切实可行”的原则设置职数。采取组织考察、竞争上岗等方式，打破非领导职务晋升论资排辈的做法，确保非领导职务设置的质量。不搞“改非”年限层层递减，既要发挥非领导职务在调动干部积极性方面的作用，又要留有余地，宁缺勿滥，不搞平衡照顾。建立科学的择优选拔机制和竞争淘汰机制，合理开发和优化配置非领导职务资源，真正让非领导职务干部上得来、下得去、干得好。

5．建立“提前退出”机制

一是研究非领导职务干部提前退休的鼓励性政策措施。对年龄大、身体差，无法正常履行岗位职责的，在本人自愿的条件下，建立“离岗退养”制度。对符合提前退休条件的，经本人申请，任免机关批准，可提前退休。非领导职务干部办理“离岗退养”或提前退休时，可按提前退休年限上调相应档次的职务工资或适当予以一些经济补助。二是实行非领导职务干部自愿辞职制度。非领导职务干部要求离开国家机关的，可以向任免机关申请辞去公职，一次性发给相应的辞职补偿金。

（三）因人制宜，提供非领导职务干部队伍作用发挥的合适岗位

1．岗位设置原则

一是坚持服务中心。所设岗位要紧紧围绕地方党委、政府的中心工作，能为地方的经济社会发展贡献独特的力量。二是坚持因需设岗。岗位设置以事为中心，充分考虑实际工作的需要以及岗位的延续性，防止因人设岗。三是坚持协调配合。所设置岗位与现岗形成相互补充、配合，不重复设岗。

2．岗位分配原则

一是坚持以人为本。做到因人施任，在尊重个人意愿的前提下，充分考虑个人年龄、能力特长、身体状况等，为非领导职务干部安排适当工作，提供最大限度发挥作用的平台。二是坚持双向选择。按照“组织部门统筹协调，单位积极推荐，个人和岗位双向选择”的原则，合理分配工作岗位，实现人岗匹配。三是坚持劳酬结合。对每一个岗位，依据其作用的大小、任务的轻重、工作的难易等因素，核定薪酬标准，按劳计酬，不搞平均主义，以调动工作积极性。

3．岗位设置分类

按照分层分类管理办法，由各单位直接管理的非领导职务干部，单位党组织为他们提供合适的工作岗位，并报组织部门备案。由组织部门管理的“改非”领导干部，由县委统一提供工作岗位，由县委组织部统一组织开展工作。具体而言，郧西县非领导职务干部设置有如下岗位：“巡视督导”岗、“调查研究”岗、“参政议政”岗、“行风评议”岗、“招商引资”岗、“重点项目”岗、“社团组织”岗、“党建指导”岗、“信访维稳”岗以及“本单位工作”岗，等等。