村干部在农村基础设施建设中的作用及其角色博弈

○ 徐克勤

当前，我国农业与农村社会发展仍然处于相对艰难的阶段。农业基础设施建设薄弱、农村公共事业发展相对滞后、城乡收入差距持续扩大等问题仍是推进城镇化、工业化和农业现代化过程中的主要难题。而农村基础设施是农业、农村可持续发展的支撑，在农业生产和非农生产的增长中都发挥着显著的规模经济效益。农村基础设施建设是农村社会发展的先行之本，是改善农村发展环境的关键。近年来，尽管中央财政不断扩大对农村基础设施建设的专项支出，但基础设施供给严重不足、参与者的角色不明等制约因素短期内难以消除，仍然是制约我国农业和农村发展的瓶颈之一。突破这一瓶颈，需要从建设内容、参与主体等多角度来完善和推进。村干部作为村级事务的管理者，是农村基础设施建设的重要参与主体之一。对村干部如何发挥自身作用进行探讨，将有利于有关部门管理和进一步提高农村基础设施建设的效率。

一、村干部在农村基础设施建设中的作用

（一）寻求政府的财政支持

资金是基础设施建设、发展农村产业的前提和基础。目前，我国农业基础设施建设存在的问题主要表现在投入的资金不足和资金的管理、使用混乱等方面。具体来说，中央财政的转移支付作为农村基础设施建设的主要资金来源正在逐年增加，但在资金逐层下拨的过程中，多个部门参与管理同一个建设项目，造成了资金的分散和有效利用率的降低；与城市基础设施建设投资相比，地方政府尤其是乡镇一级的政府部门对农村基础设施建设的投资相对较少，不能满足农业和农村经济发展的要求。从理论上讲，各级政府都应该为人民服务，为农村社会发展提供必要的资金支持，然而，在对农村基础设施这一公共物品的实际投资上，地方政府会进行倾向性的选择，从而造成投资项目和农村实际需要之间的偏差。因此，村干部作为农村基础设施建设的参与者之一，在争取地方政府资金支持的同时，要及时反馈农村的实际发展需要。

（二）动员村民积极参与农村基础设施建设

公共选择理论把经济学的分析方法运用到政治学中，强调政府不是万能的，政府也会出现失灵，而且该理论主张用市场化手段来改革政府，政府不是提供公共服务和基础设施的唯一主体。多元参与主体不仅包括各级政府、村集体或农村社区，还包括民间组织甚至是村民个人。除了村干部以外，村民是农村基础设施的重要参与者，他们对于改变农村基础设施环境有着迫切的需求，对实际的建设需要也更为了解。而政府的资金投入相对有限，只能侧重于作为纯公共物品的基础设施。对于小型设施如田间道路、小型水利等，争取村民的支持、加强自主建设则成为推动基础设施建设工作的重要环节。事实上，村干部作为农村工作的直接领导者，必须承担支持农村基础设施建设的义务。实际工作中，大部分村干部也是这么做的。既然村干部一般情况下都会支持这项工作，村民参不参与便成为关键，因而村干部进行沟通和引导就非常重要。村干部进行沟通不需付出较大成本，村民选择支持村干部的工作，是对双方最为有利的选择。虽然村干部与村民的沟通难以量化管理，但可以通过经验的总结，对村干部的沟通工作进行分析和引导。村干部在向村民传递信息时要注意时效性、准确性和全面性，把握好沟通的技巧，最大限度地调动村民的积极性。而在具体的参与方式上，可以考虑以劳动代替资金投入的方式，提高村民参与的积极性。此外，应注重加强同本地区走出去的社会知名人士和优秀企业家的联系，适时适当地寻求他们的支持。

（三）合理规划农村基础设施建设

农村基础设施建设一般包括水利灌溉、农村道路、自来水、电力、通讯、村镇文化设施以及卫生等方面的建设。这些建设一般投资规模较大，短期效益不明显，回收期较长，因此，村干部要懂得把握重点，做好规划，避免资源的浪费，通过有效地管理设法将各种资源配置到有利于完成组织机构目标的最佳位置上。一方面，村干部只有准确地把握当前发展的重点，才能更好地做到物尽其用，也就是说，根据农村社会发展的实际需要来配置资金和资源，防止盲目建设带来的低效率发展；另一方面，科学合理地规划也是争取政府和村民支持的重要手段。可以考虑由村干部带头成立专门的基础设施建设理事会，主要负责建设项目的规划、管理制度的制定以及项目建设过程中的监督。

二、村干部与政府及村民在农村基础设施建设中的博弈

博弈论是研究在利益相互影响的局势中，理性的决策主体为了最大化的利益而如何选择各自的策略以及这种策略的均衡问题。我们可以通过博弈矩阵来分析政府财政支持和不支持两种情况下，村干部和村民的行为。在乡镇财政提供和不提供资金两种情况下，村干部和村民都各自有支持和不支持基础设施建设的两种选择（如图1所示）。假设村干部支持基础设施建设，在村民也支持的情况下，村干部要付出的是D，村民要付出的是V;而村民不支持时，村干部则要付出D+E，E是需要多付出的单位，此时村民可获得搭便车的效益 S。假设村干部不支持基础设施建设，村民愿意支持时，需要支付V+K，K是村民多付出的单位，此时村干部则可获得S-R，R是村干部的名誉损失单位；而当村民也不支持时，双方获益都为零。

图1 村干部与村民博弈矩阵

如图1所示，当乡镇政府不提供财政支持时，策略组合“不支持，不支持”成为该博弈中唯一具有稳定性的策略组合，达到一种均衡状态。如果双方支持基础设施建设，就需要付出V+D，而回报只有R，这样会造成村干部和村民的负担过重。因此，村干部和村民都不为基础设施建设付出资金，这种选择倾向是对双方最优的。而当乡镇政府为村级基础设施建设提供财政支持时，虽然从理性的角度出发，村干部和村民会选择免费享受这种支持，但实际情况是，财政支撑大大减少了村干部和村民的付出，也就是说少量的付出却可以享受到更多的成果。此时，村干部和村民倾向于支持，此时策略组合“支持，支持”成为该博弈中最稳定的组合，实现了双赢的局面。

通过以上分析可以看出，乡镇政府的财政支持在基础设施建设中发挥了重要的作用，不仅为村级基础设施建设提供了资金保障，更是会影响村干部和村民的策略选择。即使乡镇政府不能提供全额资金支持，也极大地提高了村干部和村民的积极性。因此，村干部在进行农村基础设施建设工作时，应该积极发挥自身的桥梁和纽带作用，及时向上级政府反映本村的发展需求。在这一过程中，村干部还应根据村庄自身发展的迫切需求制定符合本村实际情况的基础设施发展计划，尽量争取乡镇政府的政策和资金支持。

三、激励村干部建设农村基础设施积极性的政策建议

（一）加强政策和资金支持

从政策层面来讲，完善的法律和政策体系是确保各项兴农措施真正落实、推动农业可持续发展的有效手段。因此，我国政府的相关部门应该在充分调研的基础上，制定系统的、翔实的支农政策，特别要进一步明确农村基础设施建设中各级政府部门及村委会所拥有的权利、应负的责任和具体的任务等。如应该按事权和财权相对应的原则，通过立法手段推进财税体制改革，加大中央政府的转移支付力度，增加乡镇一级政府在本地区的税收所得份额。另外，地方政府还应通过考察制定详细的村干部农村基础设施和产业发展组织工作考核体系等，从根本上保证农村公共产品的供给秩序，为农村产业发展创造良好的政策环境。

近年来，尽管中央政府对新农村建设的投入总额不断增加，然而在各项农业发展投资中，资金分配存在着严重的结构不合理问题。据有关部门的统计数据显示，自改革开放以来，我国财政对农业基本建设的资金投入，占对农村各类投入总资金的比例远低于农、林、水、气象部门的事业费投入比。而在农业基本建设投入中，约有80%以上的资金用于大型水利等纯公共物品上；农田水利、节水灌溉等与农民、农业生产密切相关的小型基础设施投入仅为10%左右。农业生产性基础设施建设资金的缺乏，也在一定程度上导致村级干部在农村产业发展建设中无法充分发挥作用。因此，政府部门在增加支农资金总量的同时，应该适当调整各项支农资金的分配比例和结构，特别是要逐步增加与农民生产经营密切相关的村内道路、田间道路等基础设施以及节水灌溉、机井等小型农田水利的资金投入，从而降低村干部进行农村产业经济建设工作的难度。

（二）完善村干部的激励和保障机制

一方面，稳定并逐步提高村干部的工资待遇。村干部的工作是繁琐且复杂的，涉及到村民生活的方方面面。但目前的工资待遇并没有与其承担的工作量成正比，导致的结果要么是消极怠工、敷衍了事，要么从中攫取灰色收入。特别是不应将推动基础设施建设、发展农村经济这一职能作为衡量村干部绩效的硬性指标，换句话说，农村经济发展得好与不好对村干部自身无实际影响，因而不少村干部对这部分工作表现出消极的态度。因此，需要采取一定的措施激励村干部重视农村基础设施的建设。提高村干部的工资报酬不仅能维持和满足他们的生活需要，解除村干部的后顾之忧，更能进一步从物质层面激励他们推动农村社会的发展。据报道，学者王征兵曾对陕西省兴平市西吴镇的50名村干部和100名村民进行调查，得出一个结论是村干部的年收入水平若为当地村民人均纯收入的3倍，则村干部和村民均比较满意。由此笔者认为，可以以此研究为依据，适度提高村干部的工资，从而激发他们的工作热情。

另一方面，完善制度建设，为村干部积极投入农村基础设施建设提供制度保障。制度建设能够有效地提高村干部的工作积极性。在村治制度建设方面，村干部认为，建立村民监督机构、执行严格的村务公开制度以及让村民参与对村干部工作业绩的考评，能够有效地提高村干部的工作积极性。首先，应进一步建立和完善村民自治制度，保证村务公开和民主管理。特别是应推进民主议事协商制度建设，如村内重大事项应在实行民主议事协商、广泛听取村民意见后才进行决策。其次，应建立完善的保障机制，保护和调动村干部的积极性。各级组织应从政治上、生活上研究和制定一些保护和鼓励村干部积极性的政策，建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部“干有所为，退有所居，老有所养”。

（三）加强对村干部的培训

由于农业比较优势缺乏，而从事非农产业的机会成本又较低，这使得大批懂知识和技术的农村精英涌向了城市，村干部队伍面临文化知识和专业素质偏低问题。尤其是面对农村基础设施建设问题时无从下手，盲目发展。因此，急需通过再教育的方式提高村干部的业务素质和工作能力。从各地的经验来看，对村干部进行培训是一个行之有效的方法。以江苏省对村干部的培训为例，江苏省人民政府通过财政出资与江苏农科院联合对村干部进行培训，多项创新举措和实用性的内容保证了培训的效果，让村干部对现代农业和新农村建设有了更深的理解，使他们感受到了科技意识和品牌意识在市场经济中的巨大效益。“课堂互动——研讨交流——现场体验——村干论坛”教学模式的探索，“训后服务”机制的建立，成功的村干部培训模式，为农村基层干部培训工作走上正轨途径提供了宝贵的经验。总的来说，在培训内容上，提高村干部的综合素质，不仅要加强思想政治教育，提升思想道德水平，还要加强科学文化知识培训，尤其是要以培训内容的实用性为原则。在培训方式上，要积极创新，探索适合本地发展的培训模式。在组织安排上，将村干部培训经费列入各级财政预算，建立村干部培训的长效机制，保证培训工作的连续性和长期性。

总之，农村基础设施建设是增加农民收入、缩小城乡差距的前提和基础，它影响着我国农村社会的长远发展。从资金投入和供给的角度看，各级政府作为参与主体，在农村基础设施建设过程中发挥着主导作用，这在一定程度上是由我国现行的政治制度和社会经济制度决定的，因此，要继续发挥政府的主导作用，实现外部效益的内部化。而从与农村生产、生活的密切程度看，村干部却是农村基础设施建设的重要参与者，并且发挥着上传下达、沟通、服务等重要作用。在基础设施建设方面，村干部的工作内容主要集中在为纯公共物品的获取寻求资金支持、为准公共物品的建设争取多元参与，以及把握建设、规划的重点和避免资源的浪费等方面。然而，从中国农村社会发展的现状看，村委会的运行、村干部的工作都存在较多的困难和问题，尤其是村干部的生存现状不容乐观。因此，要从多个角度落实激励机制，调动村干部的工作积极性。