清末新疆建省及其改革启示

张 滢

（兰州大学历史文化学院 甘肃 兰州 730020）

光绪十年九月三十日（1884年11月17日），户部会奏议覆刘锦棠《统筹新疆全局摺》并上谕：“添设甘肃新疆巡抚布政使各一”［1］，这标志着经历了半个多世纪的新疆建省之计划尘埃落定。

一、改建行省之起因

清末提出新疆建省的问题，实质为涉及左宗棠所创议“改立行省、分设郡县”［2］等一系列改革措施，将新疆与内地各省的行政管理体制统一起来。而新疆设省缘何提出？原因大略如下：

（一）建省内因——多元行政管理体制的失衡

清政府对于新疆的统治策略，综其大要“不外设军府、驻重兵以镇慑之；封以爵位，锡以俸禄，以羁縻其首领；尊其宗教，允其自治，以抚慰其百姓”［3］。这是乾隆朝平定新疆后所制定施行的政策，并历经嘉庆、道光、咸丰、同治奉行不渝。具体来说，即“建总统伊犁等处将军参赞大臣、办事大臣、同知总督等官镇抚之，而乌鲁木齐以东地改制州县，隶于甘肃省，设回部诸札萨克伯克分理回务”［4］。事实上清政府治新政策却失之偏颇、埋藏后患：

首先，“军民失衡”；清政府这种“重军事、轻民政”的治新政策显著反映于官职构成，即“治兵之官多，治民之官少”的特点。

边防是统辖新疆的工作重点，自1762年，乾隆皇帝在统一了天山南北路以后，实行军府制度，设伊犁将军，统辖全疆，总领新疆驻防清军。天山以南设喀什噶尔参赞大臣，新疆东部设乌鲁木齐都统管辖，其余各地由各级领队大臣统管驻防官兵，管辖各级政权。而地方民政则是统管新疆的薄弱环节，清政府延续其对于民族地区的笼络羁縻政策，由当地的王公伯克进行代理统治。在清政权收复新疆之后，当务之急是以武力维持统治，侧重边防军事，然而对于民政的忽略与轻视造成清政权在一个相当长的时期内同新疆的联系是松散的，政府与社会的脱节，王公伯克的野心更是加剧其间离心作用。加之南疆回民繁盛，且其宗教、风习、语文、种族等与内地官民大不相同，文化互异、感情隔阂，加以官吏贪污，以致人民怨恨，触机暴发乱事长生。［5］

其次，“满汉失衡”。治新官员民族构成也是严重失衡。军府制时期，清代新疆驻防将军、都统、各级参赞大臣、办事大臣专任满员。清代新疆军府制时期的伊犁将军定为旗缺，先后担任伊犁将军的官员中，满人25人、蒙古人6人，没有一名汉人［6］。各地驻防将军由满亲贵族垄断，掌控新疆军政大权，然其军备废弛，治理不力，已经难以担负保卫疆土之重任。在勘定新疆过程中，以伊犁将军荣全、金顺统率的八旗绿营兵几乎没有发挥应有的作用。相反，以左宗棠、刘锦棠为首的湘军战斗力强，率军收复疆土，立下赫赫战功。从这个角度讲，满州贵族垄断新疆军政的局面亟待调整。然而，清朝政府在新疆实行的军府制统治，是与满洲贵族官员在新疆的特殊权益相联系的。新疆如果建省、推行郡县制统治，按清朝惯例，巡抚为文职，满、汉官员皆可任职，这样满族官员垄断新疆大权的时代就会结束。满洲贵族官员既已成为在新利益既得集团，那么其对于新疆行政体制改革的阻力也就不言而喻。

（二）建省外因——边疆危机的加剧

新疆的地理位置非常特殊，左宗棠曾奏言：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师，西北指臂相联，形势完整无隙可乘，若新疆不固则蒙部不安，匪特各边防不胜防，即直北关山将无晏眠之日。况俄人拓地日广，由西而东万余里与我北境相联，仅中段有蒙部为之遮阂，尤不可不豫为绸缪”［7］。内忧未平，外患丛生。正如左宗棠于光绪元年三月奏言：“伊犁为俄人所据，喀什噶尔各城为安集延所据，事平后应如何布置，尚费绸缪，若此时即置之不问，似后患环生，不免有日蹙百里之患”［8］。

（三）建省催化剂——勘定新疆后的善后问题

左宗棠在勘定叛乱后，究竟如何治理新疆、重建新疆，这个现实问题也在呼吁新体制的推行。当时基本面临两种选择：一是维持现状，利用左宗棠在战后各地设立的善后局维持地方管理。但是善后局毕竟是临时机构难以承担长远筹划、以及提供稳固的地方行政管理；二是恢复军府制，前述军府制度缺陷致其无法承担战后新疆恢复发展建设的重任。显然只有建省，推行郡县，统一管理才能完成全面稳定战后局面，进行大规模开发建设的任务。甚至左宗棠急切呼吁道：若不立即设县建省，“万一强邻窥伺，暗煽并飞，后患方兴，前功尽弃”［9］。可见，不论考虑到稳定局势、开发建设，还是长治久安、以绝后患，新疆建省都是势在必行。

二、建省之讨论——左宗棠五奏建省

边疆危机的加剧促使清政府于1875年命左宗棠率军全面西征。在此期间，左宗棠曾先后五次向清政府提出新疆改设行省的政治主张，并积极付诸于实际行动。从1877年到1882年，左宗棠向朝廷五次奏请建省。

（一）初奏建省——详陈建省之需

收复新疆北路和吐鲁番不久，1877年7月26日，左宗棠在《统筹全局摺》［10］中首次正式提出了“设行省、改郡县”［11］。左宗棠奏言：“重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以卫京师”，从战略安全角度出发，强调新疆设省的重要性。其次，左宗棠从军需角度阐明清军虽然已经光复乌鲁木齐、吐鲁番，但这些地方的肥沃土地却不及南疆三分之一。如果全疆收复以后，细心筹划，经营生产，就可以就地采运军粮，由此可以节省出一大笔军费，以减轻朝廷西顾之忧。因此在新疆设县建省，发展生产，无疑是稳定新疆的根本方法。

（二）二奏建省——征求朝议

收复新疆南路后，左宗棠于1878年2月8日向清政府呈《新疆应否改设行省开置郡县请敕会议摺》［12］，在奏折中建议将新疆是否应该置郡县改行省交内外大臣从长计议，清廷以内外臣工不熟悉新疆地方情形为由令左宗棠因时制宜。1878年5月，清廷派崇厚出使俄国谈判收回伊犁。清政府此时更担忧伊犁收复后的防守问题，于是对于左宗棠之前提出的建省事宜显得犹豫彷徨并询问道：“不设行省。此外有无良策。固不可因陈奏在先。碍难变计。而默尔以息。尤不可因时势所值。不易措手而隐忍以待。总宜于万难施措之中。求一可进可退之计”［13］。

（三）三奏建省——详陈建省之条件

此时正值中俄伊犁条约谈判期间，左宗棠于1878年11月16日呈上《覆陈新摄情形摺》［14］，奏折中详细地论述新疆改设行省所具备的各项条件，旨在打消朝廷疑虑。左宗棠陈述三点理由，首先，他认为建省有可治之民。左宗棠率军克复一城，随即设立一善后局于当地恢复生产，与民休息。经过刘锦棠等官员的细心经理，户口渐增，物产丰盈，新疆改建行省的物质条件逐渐成熟，“天时、人事、均有可乘之机，失今不图，未免可惜”［15］。其次，建省为长治之基，这一点还是从军府制和王公伯克制的弊病来呼吁郡县制的推行。再次，建省可省军饷。这实际上是清廷最关注的问题。左宗棠认为新疆过去的八旗绿营超过四万人，甘肃和新疆军饷每年有四百一十五万两。而改设行省之后，驻防兵可以减到三万人左右，换防可以停止。如果全部改为坐粮以后，新疆每年可以节省军饷八十多万两，关内外只需协饷三百多万两［16］。

尽管左宗棠提出的建省理由充分，但当时伊犁尚未收回，朝廷对于左宗棠的建省建议只是表面上同意。于是左宗棠在之后建省问题上实际上遵循的是“先实后名”、“因时制宜”的策略。“俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效”。［17］在与沙俄谈判收回伊犁其间，左宗棠自愿请行率军屯哈密，为曾纪泽做后盾，称：“壮士长歌，不复以出塞为苦也，老怀益壮。”。然后，兵分三路向伊犁方向挺进。命金顺部出精河为东路；命张曜部驻特克斯河畔为中路：命刘锦棠部出布鲁特游牧地为西路；左宗棠坐镇哈密亲领后路声援，号称王师四万。左宗棠雄踞新疆，对中俄谈判是一个巨大的精神力量。同时，左宗棠抬棺西行，借以表示收复伊犁、血战到底的决心。此后，左宗棠一面配合曾纪泽收复伊犁谈判作军事布防，一面抓紧实施新疆善后事宜。

（四）四奏建省——改建行省之初步方案

1880年5月，左宗棠在《覆陈新疆宜开设行省请先简督抚摺》［18］中再次敦促清政府设置行省并规划了一个建省的轮廓。左宗棠的改革方案为保留伊犁将军并于塔城添设都统，在北路的乌鲁木齐设新疆总督，南路的阿克苏设新疆巡抚，在南疆的喀什噶尔设置提督，撤销其余地方参赞大臣与办事大臣。

此时，新疆建省的筹划已经初具规模，卓有成效。但还是因为伊犁尚未收复，清政府也尚未批准实行建省。1880年9月，左宗棠奉旨进京，朝廷批准了将新疆东部的哈密道和镇迪道统归新疆，委任刘锦棠总管诸项事务；并奏准左宗棠关于将甘肃新疆协饷四六分（四分归甘肃，六分归新疆）的方案。如此一来，新疆俨然成为一省之雏形。［19］

（五）五奏建省——再次敦促

后经曾纪泽出使沙俄进行二次谈判，终于在1881年2月改订《伊犁条约》，被沙俄抢占达十年之久的伊犁重归新疆。伊犁交收完毕，左宗棠已被调任两江总督。但是他仍然非常牵挂关切新疆建省之事，“身居江表，心系西陲，刍荛之言，终难自默”是左宗棠此时的内心写照。随后左宗棠又于1882年10月18日，上呈《新疆行省急宜议设关外防军难以遽裁摺》［20］，分析了新疆此时处境即“他族逼处，故土新归”，建议朝廷早定大计，设县建省。

三、建省之实施

伊犁收复以后，新疆建省又重新提到日程上来，于是新疆设县建省由筹划转入了实施阶段。刘锦棠居疆多年，显然熟谙新疆旧有官制、营制存在的弊端及险恶国际环境，其建省方案为：“仿照江苏建置大略，添设甘肃巡抚一员，驻箚乌鲁木齐，管辖哈密以西南北两路各道厅州县，并请赏加兵部尚书衔，俾得统辖全疆官兵，督办边防。并设甘肃关外等处地方布政使一员，随巡抚驻箚”。［21］另外认为伊犁将军无须总领全疆，“免致政出多门，巡抚事权不一”。［22］从当时来看，涉及新疆行政体制改革的难点主要在于满汉官员权力分配的问题，实际上朝廷更倾向于保留伊犁将军的权限，并以此防止汉族官员的权力扩张，尽可能维持权力的平衡、照顾各方需求，刘锦棠的方案较好地体现了这种诉求，因其可行性最强而被清廷所采纳。

1883年5月刘锦棠开始有计划地部署南路道厅州县官员，西征期间设置的善后局等过渡性地方机构也逐渐裁撤，改归地方官管理，至此建省之事只欠东风。直到1884年11月17日至18日，朝廷正式向内阁发出新疆建省的上谕：“新疆底定有年，绥边辑民，事关重大，允宜统筹全局，厘定新章。前经左宗棠创议改立行省，分设郡县，业经刘锦棠详晰陈奏，由户部准奏允设道、厅、州、县等官。现在，更定官制，将南北两路办事大臣等缺裁撤，自应另设地方大员以资统辖。著照所议，添设甘肃新疆巡抚、布政使各一员”。［23］随后的19日，朝廷发出上谕部署人事安排，任命刘锦棠为甘肃新疆巡抚，调魏光焘任甘肃新疆布政使。

四、关于新疆建省的几点思考

第一，毋庸置疑，光绪十年新疆建省及相关改革具有重大的政治意义，其一，“设行省改郡县”的实施使新疆第一次真正实现与内地行政管理体制的接轨，是为边疆军政一体化的开端；其二，废除军府制、伯克制，添设新疆巡抚、设置州县等体制上的改革，纵向上加强了中央对新疆地区的管辖能力和控驭能力，有利于消弭分裂隐患，巩固国家统一，维护边疆地区长治久安；其三，新疆建省的讨论与施行也充分反映出清廷收复新疆、巩固新疆、抵御外辱的决心与意志，客观上起到了震慑外国势力的作用，对于国防安全的重要性自不待言。其四，收复新疆后，大乱甫平、百废待兴、亟待治理，此时省治的确立，更定官制、布置官员等一系列措施对于开展善后建设奠定了基础，对于恢复农业生产，改善当地各族人民的生活状况大有裨益。

第二，改建行省的整个过程中，触及到满汉官员权力再分配的问题，需要谨慎对待。清季边疆地区历任将军都是由满清贵族或八旗要员担任，而西征平叛与建设新疆的中流砥柱却主要是以左宗棠为首的湘军集团。可以说新疆的回归与重建不得不依赖汉族官吏，迫于形势才不得不让出权力是满清贵族所不愿的。其一，左宗棠、刘锦棠等人的建省方案的共识在于保留伊犁将军一职，这反映出了处理满汉官员在新权力关系的复杂性。其二，伊犁将军金顺在任期间，刘锦棠并未在伊犁、塔城设道，而在金顺离职以后改设，其目的显然在于照顾与金顺的关系。可见涉及权力关系的改革需要循序渐进、谨慎推行。

第三，筹备改革与推行建省之成败很大程度上依赖于各级官吏的选拔任命。在新疆建省中，左宗棠将开展改革的重点放在了改革人才的选拔任命。为了防止他所开创的改革中途夭折，左宗棠首先考虑新疆的人事安排，选拔、推荐和招揽治理新疆的人才。在六年里，经他选拔、推荐的重要官员不下十人，其中，刘锦棠、魏光焘、陶模、饶应祺出任前四任巡抚，他们都是新疆建省的中坚人物。如果没有他们，新疆建省很可能夭折。［24］

第四，在改建时机不成熟的情况之下，“先实后名”、“因时制宜”的策略和原则值得借鉴。在并未得到清廷首肯而实际上大势所趋的情况之下，左宗棠等人并未坐以待毙、延误时机，而是依据实际进行全方面的部署与准备。“俟诸事办有眉目，然后设官分职，改设郡县，自可收一劳永逸之效”。行政方面，如其安置善后局的举措填补了军府体系瓦解后出现的政权真空，事实上发挥着临时地方政府的职能作用；经济来源方面，左宗棠多方设计，开源节流，他借商款筹办郡县，将甘肃新疆经费分家并大刀阔斧地开展税制改革。然而左宗棠意识到根本问题实为自力更生，发展本地经济。修浚水利，开垦荒地，兴办屯田，鼓励发展经济作物，所有这些政策对于重建新疆起到了至关重要的作用。

［1］中国第一历史档案馆编.光绪朝上谕档［M］.第10册，桂林:广西师范大学出版社，1996:1.

［2］清德宗实录［M］.卷194九月辛未条，北京:中华书局，1987:2246.

［3］［5］曾问吾.中国经营西域史［M］.商务印书馆，1936:298.

［4］袁大化、王树枏.新疆图志［M］卷一，台北:文海出版社，1965:2.

［6］周卫平.军府制下的伊犁将军与行省制下的新疆巡抚之比较研究［J］.云南师范大学学报，2011（1）.

［7］［8］左宗棠全集（第一册）［M］，上海书店书版社，1986:70，68.

［9］［20］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五九，台北文海出版社，58，59.

［10］［11］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十，台北文海出版社，75，77.

［12］左宗棠全集［M］.第十册.上海书店书版社，1986:8085.

［13］清德宗实录［M］.卷78九月丙子条，北京:中华书局，1987:863.

［14］［15］［17］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十三，台北:文海出版社，39.

［16］牛济.左宗棠与新疆改设行省［J］.湖南师范大学学报.1985（4）.

［18］［19］［25］左文襄公全集［M］.奏稿.卷五十六，台北文海出版社，37.

［21］刘锦棠.刘襄勤公奏稿［M］.卷三，马大正、吴丰培主编.清代新疆稀见奏牍汇编.同治、光绪、宣统朝卷上册，乌鲁木齐:新疆人民出版社，1997:107.

［22］［23］光绪朝东华录（二）［M］，中华书局:1958:1376—1382，1838.

［24］陈理.左宗棠与新疆建省［J］.中央民族大学学报，2001（3）.