对清理规范重点支出挂钩事项的思考

●李 博

对清理规范重点支出挂钩事项的思考

●李 博

中共中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，吹响了新一轮财税体制改革的进军号。《总体方案》对改进预算管理制度方面，提出要“研究清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项”。本文试就重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的原因、引致的问题，对清理规范重点支出挂钩事项的益处，以及如何清理规范重点支出挂钩事项提出笔者的思考。

一、重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的原因

重点支出挂钩，是指重点支出同财政收支增幅挂钩或生产总值挂钩，即某项重点支出要达到财政支出或GDP的百分比。之所以将重点支出同财政收支增幅挂钩或生产总值挂钩有以下原因：

（一）地方政府的生产性投资偏好导致教育等重点支出不被优先考虑

根据美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托提出的“经济发展阶段论”，在经济发展的早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供道路、交通等社会基础设施，这些投资，对于处于经济与社会发展早期阶段的国家经济“起飞”，以至进入发展的中期阶段是必不可少的。地方政府由于任期制的政绩压力，有短期内通过大量生产性投资来获得当地高GDP增长率的动机，有持续扩大生产性投资与持续缩小公共性投资的激励。地方政府这种独立的市场化利益取向，加之公共服务需求无限性与财政资源有限性之间的矛盾，导致部分经济欠发达地区教育支出等重点项目投入长期不足，经济欠发达地区挤占个别亟需的公共事业资金等情况。因此，在经济发展的早期阶段，为了教育、农业等重点支出得到保障，将重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩政策的出台有其客观必然性和合理性。

（二）挂钩事项的公共品属性及其外溢性

公共品的外溢性，即是指辖区之外的居民也能从公共品中受益，但成本则由辖区政府或居民承担，这就导致“搭便车（free-rider problem）”问题的出现，直接投资者享有的收益小，自然降低了辖区政府投资公共品的积极性，导致其投资动力不足，进而缩减此类公共服务开支。由于公共产品的供给不能通过价格机制的调节自行实现，需要政府参与协调与管理。为了弥补市场缺陷，纠正市场失灵，政府应当履行公共品提供者的职能，但因公共品的供给缺乏有效的利润考核机制和社会评价机制，最终将导致教育等准公共品提供的低效率，因此将教育等重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩作为公共品提供的保障性条款就应运而生。

二、重点支出挂钩事项引致的问题

（一）肢解了预算分配权，不利用财政宏观统筹

目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出，涉及农业、教育、科技、文化、医疗卫生、社保、计划生育等7类、15项规定，2013年该类资金占到了全国财政支出的47.4%。重点支出挂钩事项追求的是部门利益最大化，与现代财政体制的内在要求相背离。政府的预算分配权受到极大限制，既不能充分发挥预算的调控功能，也无法突出当年政府的经济社会政策重点，特别是部分经济欠发达地区的可支配财力原本即已捉襟见肘，若再有项目要求地方配套，就更加大了政府统筹安排财力的难度。

（二）预算支出结构僵化，不利于提高资金绩效

每项重点支出都很重要，既不能顾此失彼，同时也应体现不同时期的支出重点，若某项重点支出仅依据一个固定比例执行下去，就不能很好兼顾各个时期的需要。某项重点支出应当达到什么水平，并不依赖于当地GDP有多大的量，而应当取决于该地区对该项重点支出的实际需求。“一刀切”式统一将某项重点支出挂钩比例，可能脱离地方实际，为了达到指标，反而会造成巨大的资源浪费。当前，我国正处于经济增速与财政收入增速双换挡，经济下行压力较大，地方政府不但需要厉行节约，严格控制一般支出，还应将每一分钱都用到刀刃上，清理规范重点支出挂钩事项，根据当地经济发展实际，压缩并非亟需的重点支出，腾出资金用于未挂钩的民生项目就势在必行了。

三、清理规范重点支出挂钩事项带来的益处

（一）使政府预算更好地切实当地实际，服务地方发展

以往重点支出之所以与财政收支增幅或生产总值挂钩，目的是保障当时阶段性重大问题的解决，确保重点支出。修订前的《预算法》第三十条“各级预算支出的编制，应当统筹兼顾、确保重点，在保证政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各类预算支出”，明确规定要“确保重点”，这就是刚性指标、硬性任务，而全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》已将其修改为“各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出”，不再硬性规定“确保重点”，而是“优先安排国家确定的重点支出”，即是要求今后预算支出要更加公平规范，使预算安排能更好地服务于地方实际，突出当年经济社会政策重点。

（二）顺应经济规律，更好地发挥“中央和地方两个积极性”

“经济发展阶段论”提出，经济达到成熟阶段后，公共支出将从基础设施支出转向不断增加的教育、医疗和福利服务方面支出，同时其支出增长将远远高于其他支出增长，也会快于GDP的增长速度。目前我国已进入中高收入国家的行列，根据“经济发展阶段论”，政府公共支出会转向教育、医疗和福利服务方面，其中自然而然会包括教育等重点支出挂钩事项，这种公共支出方向转变有其内在动因，清理规范重点支出挂钩事项，对发挥 “中央和地方两个积极性”，增强地方自主权、灵活性都有重要意义，地方政府保障民生类重点支出的执行力会更高，同时也破解了钱由谁来花更合理的问题。

四、如何清理规范重点支出挂钩事项

（一）明确预算法在预算分配方面的主导地位，理顺预算法与部门法的关系

全国人大常委会 《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》新增条款“预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行”，体现了修订后的预算法是规范预算全过程的一般法。教育、农业、科技、文化等其他部门法中涉及的重点支出挂钩事项属于预算分配范畴，其效力应当低于预算法、服从于预算法。建议人大释法时明确预算法在预算分配方面的主导地位，同时完善相关法律、法规，使之与预算法衔接配套。

（二）明确事权，建立事权和支出责任相适应的制度

合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，既要横向解决预算管理问题，又要纵向解决事权、财力问题。当前，中央和地方政府财权、财力、事权“倒挂”的形态还未得到缓解和改善。有数据显示，地方政府以45%的财力承担75%的事务。不同政府层级间的事权划分，要充分考虑公共品属性及其外溢性等因素。属于全国性的公共品，理应由中央政府牵头提供；区域性公共品，由地方政府牵头提供效率更高。支出责任宜与之对应，分别划归中央与地方。由于地方政府更加了解当地居民需要，需求信息获取上优势更大，所以在中央和地方均能提供某种公共服务的情况下，基于供给效率的考虑，更倾向于由地方政府提供。

（三）将预算控制的重点由控制投入向控制产出转变

《关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》明确要求各级预算应当“讲求绩效”。重点支出挂钩事项有相关法律、法规保障，一些有重点支出项目的部门在编制部门预算时，对项目可行性研究不足，预算编制不细化，致使预算执行过程中不得不频繁调整，造成相当多的重点支出挂钩项目要跨年完成。这属于“投入预算”，以投入为导向，重点是如何控制资源的投入和使用，而不考虑其支出的经济效果。然而在产出控制的模式下，资金投入必须保证有绩效，从而将财政资金投入成本与绩效结合在一起，用钱必问效，无效必问责，从而提升财政资金使用效益，从制度上杜绝部门单位只争取财政资金而不考虑绩效的情况。这也要求政府进行细致的预算分析，大力推进绩效预算管理，要求相关部门根据年度计划编制项目的绩效目标，并将项目绩效目标细化，同时项目实施过程中，财政部门将进行全程监督，对项目绩效进行评价，并将评价结果与下一年度预算编制挂钩，从而切实提升重点支出资金使用效益，增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。

（作者单位：四川省财政厅监督检查局）