涉农专项资金监督管理初探——以江西省宁都县为例

●罗道胜

涉农专项资金监督管理初探
——以江西省宁都县为例

●罗道胜

一、江西省宁都县涉农资金使用情况及成效

自古以来，“民以食为天,食以农为基”，纵观历朝历代国家统治者，都以治理农田、发展农业、富裕百姓作为兴国安邦的根本。新中国成立以来，发展农业生产得到前所未有的重视，特别是近几年来，国家连续出台中央一号文件，重拳出击加大对“三农”的扶持力度，一项项关乎广大农民切身利益的涉农专项工程如雨后春笋般蓬勃发展。以江西省宁都县为例，2010年以来，每年中央、省、地各级通过财政拨付到宁都县的各类涉农资金达2.5亿元以上，涉及全县24个乡镇14个县直部门132个项目。涉农专项资金主要涉及县农业、林业、水利、畜牧、农机、扶贫、发改、民政、交通、教育、建设、卫生、文广和社保等14个部门。包括农村公路修建、基本农田建设、农业综合开发、“三小”水利、农村饮水安全、病险水库治理、沼气建设等农村基础设施建设资金，粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机具购置补贴等涉农补贴资金，各种种植、养殖业项目资金，扶贫、救济、救灾、农村五保供养、农村低保、危房改造、易地移民搬迁资金，退耕还林(草)、天然林保护等生态建设资金，“雨露计划”、“阳光工程”等农村劳动力培训资金等。这些资金的投入及项目的启动，极大地改善了该县的基础设施条件、群众的生产生活条件以及居住环境，缓解了群众“看病难”问题，提高了该县农业综合实力、抵御自然灾害能力，增强了农业竞争力，提升了农民的科技素质，改变了农民传统种植模式和生活方式，为该县新农村建设发挥了重要作用。

二、涉农资金监督管理制度建设及执行情况

（一）完善工作制度

为使涉农资金的管理使用实现规范化、制度化，该县建立了“登记备案制”、“公开制”、“月报制”、“季查制”、“定期分析制”、“责任追究制”六项制度。

“登记备案制”：县纪委监察局与各涉农专项资金管理部门及乡（镇）纪委按照分级负责和条块管理的原则分别建立了项目资料档案，实行专人负责收集整理，各档案库的资料相互印证统一，以达到档案资料反映项目的真实性，做到目录清晰，内容完整、详细、规范，并对涉农专项资金实行动态管理，要求各涉农专项资金管理部门把涉农专项资金的名称、来源、数量（包括本级匹配）、项目安排去向在项目安排后15日内报县纪委监察局备案实施进度等情况，对资金的使用和工程进度情况实施全程监控。

“公开制”：各涉农专项资金管理部门在项目资金安排后15个工作日内，将资金的名称、来源、数量和项目安排等情况，通过村务公开栏、制作公示牌等多种形式在项目区向群众公开，广泛接受群众监督，提高项目建设和资金管理工作的透明度。

“月报制”：各涉农资金管理部门对中央、省、地、县下拨的资金实行每月填写《宁都县涉农专项资金管理台账》，每月底前报县纪委纠风室，县纪委纠风室做好统计汇总工作后，并于每月5日前报上级纪检监察机关。

“季查制”：县专项检查组按季度进行检查，在每季度最后一个月对各涉农资金管理部门的资金到位情况、涉农建设项目情况、涉农资金账目情况及资金管理使用情况进行监督检查。

“定期分析制”：县涉农资金监督检查领导小组每季度末召开一次有各涉农部门参加的涉农资金监管专题分析会，分析讨论涉农资金管理使用过程中存在的困难和问题，并拟定解决问题的方案，报县委、政府决策。

“责任追究制”：按照“谁主管、谁负责”的原则，督促涉农专项资金主管部门和纪检监察机关履行职责，充分发挥职能作用，密切配合，形成合力，加强对涉农专项资金的监督管理。未将专项资金进行公开、不报纪检监察机关备案的；对工作失职、监督不到位、发现问题查处不力的由纪检监察机关追究相关责任人的责任；涉及犯罪的移送司法机关处理。

（二）加大制度执行力

经上级审批下达的有关涉农项目，该县均严格按照国家、省有关项目资金管理办法的规定，严格执行项目备案制、公示公告制、招投标或议标制、物资统一采购制、合同管理责任制、工程监理制、竣工验收制、管理移交制、资金“三专”管理制、资金县级报账制、专项资金审计制和项目责任追究制等相关项目监督管理制度，基本形成了监督管理科学化、规范化、程序化和制度化的运行管理机制。

（三）加强监管

一是强化责任层面上的监管。县纪委监察局负责对涉农专项资金监管工作的组织协调和监督检查；各涉农资金管理部门负责本部门涉农资金管理使用情况的监督检查，并将检查情况报县纪委监察局。财政部门负责对中央、省、地涉农专项资金的分配、下拨和粮食直补、农资综合补贴、良种补贴等资金的监督管理，配合纪检监察机关、审计部门和其他涉农专项资金管理部门加强对各类专项资金的监督检查。审计部门负责对各类涉农专项资金及项目实施情况的专项审计，配合纪检监察机关和各涉农专项资金管理部门加强对资金及项目实施情况的监督检查。二是实查层面上的监管。在对涉农资金的检查工作中，该县采取各级各部门自查、交叉检查组检查、县专项检查组季查的方式进行。召开全县涉农资金管理部门及乡镇负责人工作会议后，各级各部门按照县委、政府的安排部署认真开展自查。同时，由县交叉检查组对县直重点涉农部门农业局、县水利局、县林业局、县民政局、县农办、县建设局、县交通局、县畜牧局、县教育局的涉农惠民资金进行检查。

三、涉农资金存在的问题与原因分析

（一）涉农资金存在的问题

1、专项资金不到位，项目投入不足。主要表现形式有：第一，移花接木：一是项目实施单位假借涉农专项工程立项，套取涉农专项资金，实则用于单位其他项目或日常开支；二是项目实施单位用同一涉农专项工程向多部门、多单位立项，套取专项资金用于其他开支。第二，农转非：项目实施单位在项目立项申请时故意膨大工程造价，将一部分专项资金挪作他用，更有甚者“雁过拔毛”，不管工程项目资金是否足够，总要克扣、挪用一些。第三，“生育”费用大：一项涉农工程从勘察设计、许可立项、工程施工到竣工验收，涉及的环节多、部门多、费用多：印刷费、差旅费、招待费，还有的要送礼吃回扣，一项工程下来，少则几百上千、多则几千上万甚至几万的“生育”费用。第四，“供血”不足：有些涉农专项工程规模大、造价大，但项目实施单位在向上级部门立项申请时，申拨资金未能全部得到批准，造成资金存在缺口、工程投入不足，以致实施单位只能更改设计，或者偷工减料，影响工程质量。

2、专项资金浪费严重，使用效率低下。主要表现在：一是“撒胡椒粉”现象多。目前涉农专项工程大多是根据各地实际情况需要，由乡镇政府向上级部门立项申报，上级部门调查核实予以批准实施。大大小小的涉农专项工程数不胜数，难以形成规模效应，而且重复建设多，资金浪费大。二是内部管理水平缺乏，控制能力不足。有些项目承建单位资质不优，对工程预算不精确，且在施工过程中对预算执行不严格，费工费料现象严重，更有甚者对项目工程设计不准确，在施工过程频频更改设计，严重浪费人、财、物资源。三是“豆腐渣”工程多。涉农专项工程本是件利国利民的大好事，但总是有些黑心的包工头，只想一己私利，在施工过程中投机取巧、偷工减料谋取暴利，使民生工程成了“豆腐渣”工程。四是可行性研究不准确，决策失误。应该说，涉农专项工程可行性研究基本都是准确的，都使广大农民得到实惠，但也有些涉农工程实施前准备得热火朝天，实施过程中因遇到点困难、阻力便半途而废，不求解决之道，更有甚者，项目完工才发现作用不大，而闲置未用。

（二）原因分析

涉农专项资金存在的这些问题，究其原因，笔者以为主要有以下几点：

1、外部监管不到位。目前涉农资金管理存在“三重三轻”的现象：一重资金申拨，轻资金管理；二重事后监管，轻事中监督；三重主管部门与职能部门监管，轻社会、群众监督。轻资金管理务必出现套取、克扣、挪用专项资金情况；轻事中监督务必造成“亡羊补牢，为时晚矣”的局面；轻社会、群众监督，务必存在走过场、弄虚作假的现象。

2、违法违纪惩处力度不够。近几年来，随着“三农”资金投入的大幅度增加，弄虚作假、投机倒把骗取涉农资金的现象也增多，但最后或者不了了之，或者轻描淡写警告一番，真正将不法分子绳之以法的事例不多，这无疑给重演、效仿吃工程暴利小人开了绿灯。

3、管理部门多，资金分散。目前涉农专项资金管理的部门较多，有发改委、农工部、交通局、新村办等，各部门自成体系，缺乏合理规划、统一协调、统筹兼顾。这种管理体制，无疑给项目实施单位向多部门立项申请、套取专项资金提供了机会，也必然造成“撒胡椒粉”的局面。

4、简化项目实施程序，未将工程项目纳入招投标。项目承建单位不符合要求的小包工头多，半路出家的农民企业多，技术能力差，内部管理乱，无法保证工程质量。

四、加强涉农专项资金监管的若干建议

（一）加强对涉农专项工程的统一规划

县政府可成立涉农专项工程规划设计工作组，抽调规划、城建、交通、水利等部门专业人士，通过对各乡镇实地勘察调查，结合存在的“三农”问题，统一对涉农工程进行规划设计，形成以点带面、条块分割的统一布局，产生规模效益。

（二）采用惠农补贴“一卡通”发放模式

县政府可成立涉农专项资金办公室，统一负责涉农专项工程立项申请、调查核实、绩效评价、招投标、竣工验收等一系列工作。资金拨付改变以往由各涉农部门直接拨入乡镇基本结算账户或项目资金专户的做法，先整合发改委、农工部、交通局、新村办等部门专项资金，集中到县乡镇财政管理局“一卡通”账户，当需要拨付专项资金时，由项目实施单位提供承建单位 （或个人）的银行账户，并经相关部门审批核准资金拨付手续，然后到县乡财局统一办理拨款，由乡财局从“一卡通”账户直接将资金拨入承建单位（或个人）银行账户上，实行“一个漏斗向下”的管理模式，有效杜绝套取、克扣、挪用专项资金行为。

（三）提高可行性预测能力，强化项目内部管理

一是在对项目可行性评估时，主管部门或职能单位务必通过实地调查研究，运用科学的办法，从成本与效益、当前与长远等方面，对其科学性、合理性与实效性进行反复对比、认证，对评估结果良好的，予以实施；对评估结果存在争议的，必须慎重起见，三思而行，切不可盲目上马，草率行事。二是强化工程项目内部管理水平。首先通过招投标程序，把好施工单位准入关，选择资质最深、条件最优的单位中标，其次运用先进、科学的技术办法，搞好实体工程的规划设计，提高工程预决算质量，在施工过程中，明确工程项目内部各环节、各部门职责，精打细算，严格执行工程预算，提高工程内部管理水平。

（四）强化项目外部监督

一是加强对工程项目实施过程中的监督。上级主管部门应在工程实施过程中，严密监控项目资金拨入、拨出与使用的全过程，监督人、财、物资源的投入，一经发现问题，即可马上处理，将问题解决在萌芽状态，将损失降低到最低限度，这种事中的监督，应是全部监督的最主要环节。二是把好工程项目验收关。主管部门应加强工程验收人员的技术能力、职业道德培训，强化工作职责，使验收人员严格执行验收标准，认真把握好工程项目各阶段、各环节检查验收工作，坚决杜绝弄虚作假、请客送礼的不正之风。三是充分发挥社会、群众监督力量。可在当地选择一些威望高、集体荣誉感强、有责任心的农民组成群众监督组，对工程实施进行全程监督。为了自己息息相关的事业，百姓善于发现问题，敢于揭露问题，确保工程优质实施。

（五）加强对违法违纪行为的处罚力度

国家应加强对涉农专项资金法规、制度建设，制定行之有效的责任追究办法，为执法执纪提供具体政策依据。各级审计、纪检监察部门要加强对涉农专项资金监督检查，对检查中发现的违法乱纪行为，敢于碰硬，严肃查处，决不姑息。

（六）完善“一事一议”管理办法

社会公共需要无处不在，仅靠国家财政资金予以解决实在是杯水车薪。政府部门应积极探索“一事一议”管理办法，完善“一事一议”管理制度，充分调动广大农民、社会各界投身公共事业建设的积极性，利用“一事一议”程序，广泛募集社会各阶层资金，弥补政府投入不足，确保工程优质高效实施。

（作者单位：江西省宁都县财政局）