强化政府预算公开的思考——基于广义预算公开内涵层面

●邓 畅

强化政府预算公开的思考
——基于广义预算公开内涵层面

●邓 畅

随着我国政治民主化进程的不断发展和财政管理改革的不断深入，政府预算公开已成大势所趋。从预算公开的本质属性和国际规范来看，只有实施广义的预算公开，才能真正确保财政和预算信息的透明度。近年来，我国预算公开实践取得了较大进展，但同时也存在一些差距和不足。为了进一步强化政府预算公开，提高财政透明度，必须以实施广义预算公开为深层次目标，立足当前我国实际，夯实基础，完善配套，长远规划，使预算公开在政治、法律和制度的背景框架内积极稳步推进。

一、预算公开的本质内涵与国际规范

（一）预算公开的本质内涵

政府预算公开的客体是预算。什么是预算？我们通常所说的预算，就是政府及其所属部门的年度财政收支计划，这实际是狭义的预算概念。广义的预算，指的是预算编制政策、依据、方法、程序及其结果的总和，是按照法定程序编制、审批和执行年度财政收支计划并对其进行监督的全过程。可见，预算的本质不仅是结果，更是一个过程。与此相对应，预算公开也有狭义和广义之别。狭义仅指对政府年度预算文件的公开，是静态的公开；广义则指政府的预算政策、依据以及预算编制、审批、执行、决算以及审计的整个过程都依法向社会公开，是动态的公开。不言而喻，狭义预算公开只是片面、基本的公开，而广义预算公开才是完整、彻底的公开。

（二）预算公开的国际规范

国际社会组织十分重视预算公开的规范研究。国际货币基金组织将预算编制、执行和报告的公开作为“财政透明度良好做法”的一条基本原则，并对政府适当地向公众公开其预算编制和履行进程作出了要求。国际经合组织认为，预算信息公开透明就是政府要及时、全面、系统而又真实地向大众公开预算制定的政策意图，预算制定的过程以及执行情况。不难看出，这正是广义预算公开所涵盖的范畴。

二、近年来我国预算公开的实践进展

当前我国正处于经济社会转型的重要时期，推行预算公开有利于发展社会主义民主政治，保障人民基本权利；有利于提高政府依法行政和依法理财能力，提升公共服务的效能效果；有利于防治政治贪腐，促进社会和谐稳定。自2008年实施《政府信息公开条例》以来，我国预算公开实践取得了较大进展。

（一）中央财政预算公开逐步细化

2009年财政部首次向社会公开了经全国人大审查批准的中央财政收入、中央财政支出、中央本级支出及中央对地方税收返还和转移支付4张预算报表；2010年经全国人大审查批准的中央财政预算12张表格全部公开，内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算，细化到“款”级的中央本级支出进一步增加，并首次公布了上年度中央财政决算；2011年，公开预算中教育、科技、农林水事务支出等重点支出细化公开到项级科目，同时中央财政本级支出决算表实现按项级科目公开；2012年预决算公开内容进一步细化；2013年，财政部首次向全国人大报送社会保险基金预算，并向社会予以公开。

（二）中央部门预算公开取得突破

2010年中央部门预算公开首度破冰，75个中央部门向社会公开了经全国人大审查的部门预算收支总表和财政拨款支出预算表2张报表；2011年，公开部门预算的中央部门增至92个，并有90个中央部门公开了部门决算；2012年中央部门首次公布公共预算收支总表、公共预算收入表、公共预算支出表、公共预算财政拨款支出表和政府性基金预算支出表等5张报表，其中教育、医疗卫生等5个重点类级科目支出细化公开到项级科目，并首次将“三公”经费预决算随同部门决算一并公开；2013年中央部门预算首次在同一天集中公布，支出细化公开到项级科目的类级科目增加至7个，且首次同时公布了“三公”经费预算。

（三）地方预算公开陆续推开

地方预算公开最早出现在2000年河南焦作市。其后几年，浙江温岭、上海、广州等地曾采取不同方式公开预算。2010年以来，随着中央大力推动预算公开工作,地方预算公开也逐步推开。近年来各省基本都公开了公共财政预算，大部分省份公开了政府性基金预算和省直部门的部门预算，部分省份还公开了国有资本经营预算。2011年起，北京、上海、广东等省份公开了“三公”经费支出情况。按照财政部《关于推进省以下预决算公开工作的通知》（财预【2013】309号）要求，2015年之前全国各省份县级以上政府将向社会全面公开财政和部门预决算，以及“三公”经费预决算等情况，地方预算公开将全面推开。

三、当前我国预算公开存在的主要问题

2012年某国际非政府组织对全球各国财政预算透明度的测评结果显示，我国预算公开程度远低于国际平均水平。我国预算公开近年虽有进展,但仍存在诸多不足。

（一）预算公开法治建设滞后

从世界发达国家的经验看，财政透明度高的背后无不具有完备的法律体系作为基础。我国预算公开的法治化进程才刚起步，法律体系还不健全。一是从我国的根本大法《宪法》看，虽确立了人民主权原则，但并没有明文规定公民拥有知情权这一基本权利。二是从专门规范预算行为的预算法看，现行预算法并未确立“预算公开”原则，未对各级人大及社会公众获得预算信息的权利和政府部门提供预算信息的责任义务作出规定；直至今年8月31日新修订通过、即将于明年正式实施的新预算法，才首次将“预算公开”写入立法，对预算公开的范围、主体、时限、说明项等作出明确要求，并规定了违反预算公开规范的法律责任。三是从规范国家保密事项的《保密法》看，1988年《保密法》对国家秘密的规定比较抽象，长久以来给预算公开蒙上了“泄密”的阴影。90年代后期预决算信息还曾被界定为国家秘密，禁止对外公开。2010年新修订的《保密法》也未对预算公开的涉密范围作出明确界定。四是从规范政府信息公开的首部法规《政府信息公开条例》看，其自身的法律位阶较低、法律效力有限，有关预算公开的规定也不完备，仅要求重点公开“财政预算、决算报告”，对公开范围的界定过窄，且对公开的详略程度、具体程序和法律救济途径等均无明确规定。

（二）预算公开总体片面粗放

从目前我国预算公开实践情况不难看出，我国的预算公开还处于“狭义公开”阶段，公开的主要是经各级人大审核通过的同级财政和各预算主管部门的预决算报告。它更像是政府对财政收支总体情况的“报账”，具有静态性、片面性和滞后性的缺点。预算公开的维度极其有限，而从公开的预决算报告的内容来看，又过于粗放和笼统，使人感觉“云山雾罩”，疑问重重，因而受到了公众的普遍质疑。究其原因主要在于：一是预算编制基础和依据不明朗。政府及其所属部门编制预算所依据的政策、采取的方法、假设的前提等信息均未公开，公众容易“看不明”。二是预算编制体系和内容不完整。“四本”预算中社会保障预算尚未完全建立，公共财政预算也未能囊括所有的财政性资金，政府的全部收支无法完整统计，公众因而“看不尽”。三是预算报表的设计不完全适应公开的需要。当前的预算报表侧重反映预算收入的构成类型和预算支出的资金来源及支出方向，支出科目多采取功能分类而非经济分类方式（其中项目支出预算表体现最为明显），虽有利于宏观层面的管理与统计，却不利于微观层面对支出性质和用途的揭示与反映。预算公开只体现总量而不反映明细，只揭示方向而不明确用途，公众必然“看不清”。四是预算信息公开的详尽度不够，主动性不强。预算收支功能分类科目多、级次多，本就偏于宏观不易理解，公开的数据又不细化具体，文字说明也不充分详细，面对公众的关注和质疑，积极响应和解释沟通的主动性也不强，预决算报告的清晰度和易懂度都大打折扣，公众当然“看不懂”。

（三）预算公开突破口存在缺陷

为了响应社会公众对公务消费和腐败问题的关注，2011年“三公”经费公开作为预算公开的突破口被重点推出。但从目前执行情况看，仍有其自身缺陷：一是“三公”经费的统计口径不完整。目前纳入预算管理并公开的“三公”经费，仅限于财政拨款支出，对其他资金来源的“三公”支出则未涵盖，而财政拨款远小于财政性资金乃至部门可支配资金的范畴，这使得管控和公开“三公”经费的意义大打折扣。二是部分“三公”隐性支出未公开。有些部门（如高校、科研单位等）仅将基本支出中的“三公”经费予以公开，而项目支出中的“三公”经费则不予反映，有些部门甚至将“三公”支出转嫁给下属事业单位和经济实体，形成隐性支出规避监督。三是“三公”经费的数据归集存在一定的主观性。目前“三公”经费并无直接对应的会计核算科目加以归集和反映，“三公”支出分散在不同会计科目中，这就给主观调节报表数据提供了可能。四是“三公”支出的公开内容不够细化。主要公开支出总额，缺少支出构成明细和对具体支出事由及经济活动的详细说明，庞大的总量数据反而容易造成公众的误读、误解。五是“三公”支出的合理性缺乏有效的判断标准。目前尚未建立公务消费的支出标准和评价指标体系，因而难以有效判断“三公”支出的合理性与合规性。

（四）预算公开监督体系不完备预算公开的规范发展离不开有效的监督。从美国、加拿大、英国等发达国家的通行做法看，无不通过严密的监控体系来保证预算公开的有效实施。我国各级政府的预算公开实践整体仍处于探索起步阶段，有效的监督考评体系尚未建立，预算公开实际操作还存在较大的自由裁量空间。一是各级人大对预算公开的监督和推进作用正逐步加强，但仍不充分。二是各级政府尚未制定统一的预算公开执行规范和标准，预算公开的监督机制、考评体系和责任追究制度尚未建立。三是社会中介审计尚未引入政府年度预决算审计领域，所形成的监督力量有限。四是新闻媒体和社会公众对预算公开的广泛监督作用尚未充分、有效发挥。

四、推行广义预算公开的构想与建议

静态、粗放的预算公开不是真正的公开。纵观美国、澳大利亚、俄罗斯、德国、瑞典等财政透明度高的国家，预算的全过程均向社会公开并接受公众的监督。我国要真正提升政府和财政透明度，切实保障广大人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，就必须以实施完整彻底的广义预算公开为深层次目标，不断拓展预算公开的广度与深度。基于我国的现实国情，必须立足当下，夯实基础，完善配套，长远规划，使预算公开在政治、法律和制度的背景框架内积极稳步推进。

（一）配套完善预算公开法律体系

预算公开必须依法实施，相关法律规范的缺失和冲突必将掣肘预算公开的深远发展。新预算法将预算公开的实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，这是修改预算法的一项重要成果。大力促进预算公开实践发展，首要任务是配套完善预算公开的法律体系。一是择机提升《政府信息公开条例》的法律位阶。作为规范政府信息公开的法条，以国务院行政法规形式颁发，多少带有行政系统自发而为、自我约束的意味，这与立法的基本法理相悖，且政府信息乃至预算信息的涵盖面并不仅限于行政系统内部。因此,建议选取合宜时机将《政府信息公开条例》上升至立法层面，使政府信息公开获得国家大法的强大保障。二是配套制定专门的《预算信息公开条例》。在立法制定基本原则的基础上，进一步以条例形式明确预算公开的主体范围、预算信息的形成及存在形式、预算公开的程序、方式、途径和操作规则、公开信息的详细程度、相关惩戒及救济措施等具体事宜，既保证预算公开的可操作性，又便于按照循序渐进的原则，随经济社会形势的发展及时调整和修订。三是处理好预算公开同《保密法》及其实施办法等的衔接对应，避免法条间的冲突和矛盾。对国家秘密界定的精准化程度，直接影响预算公开的范围和水平。建议根据《保密法》相关精神，对预算公开的例外情况作出明确界定，减少自由裁量空间。

（二）积极提升预算公开信息质量

在当前阶段，应当采取有效措施，积极提升预算公开信息质量，促进预算公开由“粗放笼统”向“精细具体”转变，满足社会公众日益增长的信息需求：一是继续细化预算公开的科目级次。要将涉及国计民生、百姓关注的重点热点领域支出进一步细化公开科目级次至“项”、“目”，并逐步扩大纳入细目公开的重点支出类别；二是逐步扩大预决算报表公开范围。一方面，要继续推进各级政府“四本预算”的编制报审和公开；另一方面，应逐步将部门预决算报表中固有的分类别支出明细表格和基础数据表格等一并报人大审批并向社会公开，增强预决算公开信息的可读性和有用性。三是进一步丰富预算公开的形式和手段。形式上除使用表格数据外，可运用通俗的文字、生动的图形来加强解释和注释，做好信息解读；手段上可加强信息化运用，建议设立分级、分地区统一的政府信息公开网，集中统一公布预算信息，向公众提供获取信息的快捷通道，并可设立信息公开论坛，受理申请公开，回应公众质询，增强交流互动。此外，还可通过广播、讲座、展览、微博等途径，做好预算知识的普及和宣传，提高公众阅读预决算报告的能力。四是着力推进当前“三公”支出和行政支出公开热点工作。其一，要进一步明确“三公”经费和行政支出的统计口径，保证统计数据的完整性；其二，要引入“人均”、“车均”等细化指标，对支出构成及相关事由作出分解说明，避免公众对总额支出的误读、误解，也便于部门间横向比较和评判支出合理性；其三，要加强对公开数据的真实性、完整性核查，追究虚假公开，落实公开责任；其四，要参照会议费管理模式，研究出台“三公”经费和行政支出消费标准和指标评价体系，促进各部门合理控制消费、遏制腐败浪费，也引导社会公众更好地进行评判和监督。

（三）深入推进预算公开配套改革

加强预算管理是提高预算透明度的前提和保障。只有深化预算管理改革，提升预算管理水平，才能使预算公开“解开包袱”、“轻装上阵”，实现由“浅表”向“深度”推进。一是强化综合财政预算管理，确保预算收支完整性。要将政府部门的全部收支纳入预算管理，确保预算编制的完整性和预算行为的严肃性与规范性，杜绝预决算差异过大，增强预算的刚性约束。二是推进预算支出标准体系建设，促进预算管理规范。政府行为及其预算开支一旦缺乏科学规范的标准，就容易导致管理粗放，形成开支浪费甚至贪污腐败。须加快制定基本支出定员定额标准，大力推行项目支出“零基预算”，确保预算分配合理合规，公平高效。三是完善预算报表科目设置，细化预算编制。为适应预算公开的需要，应在进一步改革政府收支分类科目的基础上，将预算报表增按功能分类和经济分类两套科目体系复式编报，既可完整清晰地反映预算支出的总体方向和具体用途，又能实现与决算报表编制口径的“对接”，以便更好地分析预算构成，监督预算执行。四是加强预算绩效管理，提高资金使用效益。进一步扩大预算绩效管理范围，通过定性与定量相结合的方式，对部门预决算编制水平和财政资金管理使用效益开展绩效考评，考评结果实行与预算分配挂钩，促进提高预决算编制水平和财政资金管理使用效益。五是调整预算编制周期，延长预算编制时间。这既有利于提高部门预算编制质量，也有利于解决人大预算初审时间过短和力量薄弱问题，推进人大预算审查从程序性向实质性转变，促进预算资金分配的公开、公平、公正。

（四）规划实施广义政府预算公开

随着外部环境和配套措施等各方条件的逐渐成熟，可合理规划、着手实施广义政府预算公开。具体而言，它应当具备两方面特征：一是从涵盖的阶段跨度看，包括预算编制、审批、执行乃至审计的整个过程。首先，在编制财政预算草案时,应预先向公众公开,让公众详细了解预算得以编制的宏观经济背景、支出政策、前提假设和有关解释说明，充分听取公众的意见和建议。其后，在预算审查阶段，要公开人大审查预算的进度，并公布最终审查通过的财政预算和各部门及单位预算，使公众了解未来财政年度内政府的活动安排和资金供给情况，了解政府的政策重点和资金安排的优先顺序。继而，在年度预算执行过程中，需由财政部门和各部门、单位采取月报、季报、半年报和年度决算报告形式,定期向社会公开执行进展和结果，预算执行调整方案也须一并公开，并说明预决算存在的差异及原因，接受公众的监督和质询。再者，在财政年度结束后，要及时公布审计、财政等监管部门对预算执行结果的审计和检查结论，使公众了解预决算偏差和执行中存在的问题。最后，有关部门和单位还应主动公开整改落实情况，接受公众的评判和监督。二是从涉及的责任主体看，所有参与财政资源筹集、分配、使用、管理和监督的各类机构和组织，均应负有预算公开的责任与义务。具体包括各级人大、财政部门、预算主管部门、具体预算单位以及审计部门等。通过全方位、多层次、各主体完整、彻底的公开，真正提升财政透明度，促进政府预算分配公平、公正、高效。

（五）有效构建预算公开监督体系

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。必须构建健全、完备、严密的监督体系，保证预算公开的顺利实施。一是切实发挥人大的监督作用。充分利用人大听取和审议专项工作报告、询问和质询、特定问题调查等监督手段，强化对政府预算公开的监督。二是继续加大财政、审计等政府内部监管力量，加强对各部门和单位预算公开，特别是公众关注的诸如“三公”经费公开的审计和监督，确保公开的合规性以及公开信息的真实性和准确性。三是探索引入社会中介机构的力量，对政府预算公开的信息质量进行评判；四是充分发挥新闻媒体和社会公众对预算公开的舆论监督作用，不断拓宽群众监督的途径和渠道。五是有效建立预算公开监督机制、考评体系和责任追究制度，将预算公开监督考评结果纳入预算绩效管理体系并与分配挂钩，对不履行公开义务和公开虚假信息的，追究相关责任并公之于众，促进提升预算公开的质量和效果。

（作者单位：财政部驻北京专员办）（本栏目责任编辑：尹情）