新预算法提升预算公开真善美

●刘金石

新预算法提升预算公开真善美

●刘金石

编者按：近年来，预算公开逐渐步入公众视野。新修订的《预算法》首次将“预算公开”入法，将预算公开工作提上新的高度。在《预算法》修订表决通过后的国务院常务会议上，李克强总理进一步指出：“全面规范、公开透明的财政制度，不仅能保证财政资金安全、提高资金使用效率，在提升政府公信力、推进‘制度反腐’方面，也具有不可替代的作用。”他同时强调，“所有使用财政资金的部门都要公开预算”。日前出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》为实施全面规范、公开透明的预算制度作出了进一步指导和规范。

在全面深化改革背景下，预算公开不仅是深化财税改革的重要内容，更是政府重塑公信力、建设廉洁政府的重要举措。置身于改革浪潮中，我国预算公开工作还存在着哪些不足？新《预算法》对预算公开有何指导意义？新形势下如何进一步推进预算公开工作？本期专题“关注新形势下预算公开改革”，特邀相关研究者围绕以上论题展开探讨，为大家做深入解读。

■事实上，预算公开意义不是为了“公开”而公开，而是通过以预算公开为突破口，在政府与公众之间架起一座沟通的桥梁，将各级公共收入和支出清楚透明地呈现在公众面前，接受公众的检查与监督，以规范政府的公共收支行为，营造清明的政治环境，打造阳光透明政府，提高政府国家治理能力。

■如果说，公开的时间和文本格式是预算公开的外在形式，公开的具体项目和主体范围是预算公开的本质内容的话，那么，预算公开的根本目的就是监督预算的执行，或者说通过监督，来规范政府执政和国家治理行为，也就是“政府是否合法合理用钱”或者“是否按照人大同意的财务计划来执政和治理”。

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过修改预算法的决定，宣告二十年来首次大修、历经四审、长达十年的预算法修订终于尘埃落定。“预算公开”首次入法，是本次预算法修改的最大亮点之一。

新预算法高票获得通过，是我国财政预算制度改革进程中取得的重大进步。查看修改前1995年1月开始执行的预算法，全文并无一处使用“公开”的文字，对于预算公开并没有做出具体和明晰的法律规定。而修改后的预算法“公开”一词出现8次，第一条即指出“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”公开透明是新预算法的基本原则之一。从原预算法的“强化预算的分配和监督”到新预算法的“规范政府收支行为”，预算立法宗旨的转变，使我国预算公开取得了历史性突破。

一、新预算法将全面提升我国预算公开“真、善、美”

长期以来，由于相关法律法规的缺失和不健全，导致我国的预算公开情况，无论是和其他国家的情况相比，还是在实际运行过程中达到的效果，以及从人民群众的满意度来看，在诸多方面仍不够完善。一是不够规范，如格式不统一、不便比较，内容粗泛、不够细化，公开渠道单一、公众覆盖面小，公开时间随意、比较滞后等。二是缺乏有效的问责与监督，受到各种因素的限制，各级人大作为对政府财政预决算行使审查、监督和问责的权力主体的作用还没有得到充分的发挥。总之，无论从预算公开的形式上、内容上，还是预算执行的监督上，都没有从法律的严肃性上得到保障。

新预算法不但在原则上规定预算公开透明，还在预算公开的形式上、内容上和监督上都规定了具体的办法。

（一）从预算公开的时间来看

新预算法第十四条规定：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。”“经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。”此前，财政部《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》也提出要及时向社会公开预算收支和预算报告，但“及时”是一个弹性很大且内容并不确定的模糊字眼，修改后的预算法给出20天的时间限制，使公开的时间具有了确定性。

（二）从预算公开的文本格式来看

新预算法第四十六条规定：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”此前虽然也要求预算公开，公开到什么程度、什么范围并没有统一要求，人们多批评政府公开的预算案不够细致，某一项资金的具体用途很难在预算上得到充分的体现，钱具体花到哪里、花得合不合理，老百姓看不出来。新预算法通过法律的形式明确提出预算公开要逐步达到最末的科目。新预算法详细规定了资金收入包括6大类，51个条款，345个项，504个目；支出203款以及1313项，让公众知道“政府钱袋”里的钱往哪里花，也要求政府提高细目公开程度，控制了乱花钱、乱报账的空间。

（三）从预算公开的具体内容范围上看

新预算法第四条规定：“预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”第五条规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”在原预算法框架下，规定 “预算外资金管理办法由国务院另行规定”，默认了预算外资金存在的合法性，政府的收支只有一部分在法律的笼子里，存在大量游离于监管外的各级政府的 “第二财政”，成为众所周知的“小金库”和“私房钱”。为了解决“财政收支”不等于“政府收支”的问题，2003年十六届三中全会正式提出了 “实行全口径预算管理”的改革目标。此后逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，2011年正式对外宣布，我国已经实现了“全面取消预算外资金，将所有政府性收入全部纳入预算管理”的目标。有学者测算，2013年以收入而论，在包括上述所有四类预算收入的盘子中，公共财政预算收入所占比重为61.8%，其余三类预算收入占比数字加总高居38.2%左右；公共财政预算收支所占的比重仅为65%左右，其余的三类预算收支所占比重数字加总有35%左右。这意味着当前我国的政府收支规模，真正纳入“全口径预算管理”的比重不足七成。全口径预算和预算全公开，将把长期以来游离于监管外的收支纳入监管范围，所有使用财政资金的部门均应公开部门预算，尤其是财政资金安排的“三公”经费要全部公开，让财政资金难有“体外循环”的可乘之机，将有效堵住地方政府的“小金库”与年底“突击花钱”问题。

此外，新预算法第十四条还规定“对本级政府举借债务的情况作出说明”和 “各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”第十六条规定“财政转移支付应当规范、公平、公开。”第八十九条规定“县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。”这样，新预算法对政府转移支付、举债、预算的执行和调整的公开都做出了明确的规定。特别值得一提的是，允许地方政府举债也是预算法调整的一大亮点。新预算法规定要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，把地方债纳入规范管理，让地方政府举债合法化、规范化、有限化、阳光化，有利于处理好当前地方政府债务中“黑箱”和“黑洞”的问题。

（四）从预算公开的主体上看

新预算法将旧预算法中“政府预算”改为“公共预算”。目前预算公开仅仅在政府系统进行，而党派、人大、政协、社会团体和群众团体等由财政供养的单位和组织的预算并无一家公开的先例。新预算法表明预算是为了满足社会公共需要，是为社会公共需要筹集和分配资金，这些单位和组织的预算既然列入公共预算，这些预算当然也应该向社会公开。2008年国务院颁布的《政府信息公开条例》属于行政法规，并非国家法律，其效力也仅仅能够覆盖政府部门，而列入国家预算的非政府部门并未受此条例约束。现在，作为国家大法的新预算法明确规定预算要公开透明，也是所有使用公共预算经费的单位的义务。

（五）从对预算公开的监督来看

新预算法第三十四条规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。”一方面，新预算法加强了人大对预算的审查监督权，修改后的预算法第四十五条规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”另一方面，新预算法明确处罚力度，第九十二条指出“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”，对“各级政府及有关部门责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。以往对于违反预算法，仅仅是处以警告、记过，新预算法对于违反预算法加大了处罚力度，分别是降级、撤职、开除以及刑事处分。为研究完善预算管理、促进财政收支规范透明，在9月2日国务院常务会议上，李克强总理提醒与会部门负责人“要做好准备，预算不仅要全面公开，还要经得起人民的质询，回答得了群众的疑问。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。”

按照新预算法要求，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他预算活动的全部内容都要向社会公开。新预算法对公开的具体内容的内涵和外延做出了明晰的界定，被广泛赞誉为 “全口径预算和预算全公开”，这是新预算法的一大看点。公共预算是公共部门行政或者国家执政治理的财务计划。如果说，公开的时间和文本格式是预算公开的外在形式，公开的具体项目和主体范围是预算公开的本质内容的话，那么，预算公开的根本目的就是监督预算的执行，或者说通过监督，来规范政府执政和国家治理行为，也就是“政府是否合法合理用钱”或者“是否按照人大同意的财务计划来执政和治理”。如果说，预算公开的外在形式告诉公众的是“什么时候公开”和“怎样公开”，预算公开的本质内容告诉公众的是“谁来公开”和“公开什么”，那么，对预算及其执行的公开的监督告诉公众的是“为什么公开”。无疑，新预算法将我国的预算公开推进到一个新的历史阶段，使预算公开在形式上更美——更规范、更透明；在内容上更真——更全面、更完整，在执行上更善——更科学、更高效，可谓全面提升预算公开的“真、善、美”。

二、良法促善政的关键是加强人大对预算公开的监督和问责

作为安排国家财政收支的法律，预算法是财税领域的“龙头法”，常常被称为“亚宪法”、“经济宪法”。预算法治化，也是全面落实依法治国的突破口。习近平总书记于2013年初指出，要“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐败的惩戒机制，不能腐的防范机制，不易腐的保障机制”。习近平总书记的讲话突显法治的重要性，当前预算公开中存在诸多问题的根本原因也正是我国财政预算制度建设滞后和国家治理体制机制中尚存诸多缺陷。预算公开是现代预算制度的本质特征，现代预算制度是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度组成。必须将政府的一切收支纳入公开、透明、可监督的预算体系中，公开是监督的基础，通过预算公开制度保障人民群众对于财政预算的知情权，强化公众对预算活动的监督，才能“让权力在阳光下运行”。事实上，预算公开意义不是为了“公开”而公开，而是通过以预算公开为突破口，在政府与公众之间架起一座沟通的桥梁，将各级公共收入和支出清楚透明地呈现在公众面前，接受公众的检查与监督，以规范政府的公共收支行为，营造清明的政治环境，打造阳光透明政府，提高政府国家治理能力。

政府预算的公开透明不可一蹴而就。也有学者在寄予厚望的同时保持审慎乐观，认为规范性、完整性和真实性都需要在新预算法执行时加以注意。一是从形式上看，有专家认为离公众“细化预算”的要求尚有距离。如新预算法中规定预算报告、预算表格都要向社会公开，但这本身就有很大弹性，在“类、款、项、目”中“目”是最细的，新预算法指出“编列到款”和“编列到项”的限制使得细化已经打了折扣，其结果必然使预算非常粗糙简单。二是从内容上看，有专家指出“政府的全部收入和支出”的法律定义尚不够明确，不足以在法律上保证预算的完整性。如政府性基金并没有包含全部，有很多属于社会公众委托政府管理的收支和资产负债都没有纳入，有行政事业单位自收自支的纳入财政专户存储的收支，经营性国有资产所产生的利润只有小部分纳入预算。三是从监督上看，有专家认为新预算法在保障人大审查监督的权力方面仍有待明确和细化。如在预算审批方面，尽管在某些条款中规定未经人大批准，钱不能用，但由于在预算年度的设置上，用钱的时间早于审批的时间，造成没有批就用的情况；在预算调整方面，行政部门可以自行调整的权力过大，除了总收入、总支出和总收支差额以及某些类级科目的减少需要人大来批，其他的行政部门都可以自行调整，这意味着人大审批的预算在很大程度上可以由行政部门改变。

良法促善政，新预算法要真正全面提升我国预算公开的真、善、美，关键是如何落实。就当前来说，关键是要加强人大制度建设，保障人大有效行使监督权力，加强人大对预算公开的监督和问责的能力，完善人大相关制度建设是实现我国政府财政支出预算制度民主化的必由之路。一是我国宪法应明确指出各级人大对政府财政支出预算监督的权威性，增强预算法案的强制性。二是健全预算审议制。45天内完成中央60多个部委、四级政府的预算审查，时间上相当紧张，应将政府向各级人大提交财政预算报告的时间尽量提前，确保各级人大有足够的时间完成财政支出预算报告的初审工作；并要分次表决，可按照主要的功能模块进行表决，如果所有预算一下全部通过，这个过程中行政裁量的机会就很大。三是加快人大对预算执行过程监督的相关法律法规建设，同时加强对有预算分配权单位的监督，并授权这些单位负责对用款单位的监督，要真正实现行政部门对人大的责任，还要实现人大对公款的全程、逐笔、实时监督。有学者认为“公款不是收入，不是支出，而是现金流入、流出，是现金余额，相关政府部门、央行包括商业银行，要有一种至少每个月向人大进行现金流报告的机制”。四是完善预算监督处罚的相关细则。对预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出严格规定，并加大对违法者行政责任和经济责任上的惩罚力度。五是实行专业委员会审查。预算的公共模块要求专业能力差别很大，应当加强对人大代表相关领域基础知识的普及和相关财务知识的培训，提升人大代表审查和监督预算执行和公开的业务能力和专业水平。

（作者单位：西南财经大学）