合理划分政府间事权和支出责任的思考

●曾康华 李思沛

中共中央政治局2014年6月30日召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。并且要求，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。这次会议是继党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》后，对深化财税体制改革方案进行整体部署的又一次重要会议，标志我国深化财税体制改革的任务和目标已经确定，必将对建立实现国家长治久安的可持续的现代财政制度产生深远和重大的影响。

2014年是我国实施分税制改革20 周年。自1978年改革开放至20世纪80年代末期，我国财政体制的改革一直遵循“扩权让利”的思路，导致20世纪90年代初期出现了中央财政收入占全国财政收入的比重和全国财政收入占GDP 的比重，即“两个比重”下降的局面。例如，1993年我国中央财政收入占全国财政收入的比重为22.02%，全国财政收入占GDP 的比重为12.3%，严重削弱了政府的财政职能。为提高政府财力集中度和加强财政的宏观调控能力，1994年我国推行了分税制改革，这一改革的目标之一就是提高“两个比重”。时至今日，国家的经济总量大幅度扩张，政府财政收入快速地增加，例如2013年，全国财政收入达到129143 亿元，中央财政收入达到60173.77 亿元；中央财政收入占全国财政收入的比重达到46.6%，全国财政收入占GDP 的比重达到22.7%。可以说，政府财力集中度得到提高，提高“两个比重”的目标也基本实现。

但是，随着分税制的实施，分税制运行的弊端逐渐显现出来，主要表现之一就是地方政府财力与支出责任严重不匹配。从基本公共服务均等化的角度看，富裕地区可支配财力大大多于履行支出责任的基本需要，而欠发达地区可支配财力大大低于履行支出责任的基本需要，造成了区域间社会经济发展不平衡。尽管在进行分税制改革的同时，财政转移支付制度也相应建立起来，而且这一制度对地方政府财力起到了很大程度的调节作用，但由于分税制这一体制因素一直持续地对地方政府财力与支出责任的匹配产生深刻地影响，造成了欠发达地区财政收支矛盾的加剧，导致许多地方财政陷入困难局面，严重制约了地区间公共服务均等化的推进。实施分税制的实践表明，现实中存在着政府支出责任的层层下移，而财力层层集中的趋势。分税制实施的初期只是比较明确地划分了中央政府和省级政府的财力，对政府支出责任并没有予以清晰的界定，况且，随着中国经济强劲增长，各级政府财力尤其是中央政府财力得到了很大增强，但由于社会经济发展的客观需要所引发的财政模式转型，即由“建设财政”向“公共财政”的转型，应当对中央政府与地方政府的支出责任进行适时调整，事实上这种调整严重滞后，这样就造成了地方政府行使事权的支出责任与财力不相匹配的问题。

毫无疑问，1994年实施的分税制改革对我国政府财力与支出责任匹配关系产生了持续而深远的影响，尽管此后相继出现了对政府“财力与事权匹配”和“事权与支出责任相适应”等表述的演变，实际上这反映了实施分税制以后，“财”、“事”、“责”关系在中央政府与地方政府之间以及地方政府间进行动态调整的过程。

对于中央和地方政府在“财”与“事”的权利和责任划分，1994年以来我国实施的财政体制一系列改革措施，先后提出了“财权”、“事权”、“财力”、“支出责任”等概念，表面看是名词的表述发生变化，实际上这里面反映了政府实施财政体制改革思路的调整。当然，对财政体制改革的思路和脉络进行梳理和调整是必要的，这也反映人们对财政体制改革的认识在不断深化，有利于认清政府财力与支出责任的匹配关系，从而把握政府财力与支出责任匹配的内涵和动态变化的特征。

我国1994年分税制改革所确立的基本原则是“事权与财权相统一”，整个20世纪90年代在处理中央和地方政府“财”与“事”关系时，一直遵循这一原则。21世纪以来，一方面，我国实施了部门预算、国库集中收付、政府采购、取消预算外资金等一系列的预算管理体制改革措施，构建起了公共财政体系的基本架构；另一方面，在调整中央政府和地方政府事权和财力关系方面，改变以往表述，要求遵循“财力与事权相匹配原则”，特别是党的十八大以来，对中央与地方财力与支出责任的表述进一步完善，仔细梳理不难发现其内涵是一脉相承的。多年来，关于中央与地方关系所涉及的核心问题仍然聚焦在中央与地方在财力、事权方面如何配置才合理，这也是今后深化财税体制改革必须解决的问题。

从发展的视角看，财力与支出责任又处在不断地变化之中，这种动态的变化要服从一定时期政府职能的变化。也就是说，当政府与市场的关系发生变化时，政府的职能就要发生相应变化，政府职能的这种变化反映在财政支出上，就是政府支出责任的变化，而政府财力是否适应政府支出责任的变化，这就是政府财力与支出责任相匹配的问题。

事实上，政府间的权责关系非常复杂，主要原因在于其内涵非常丰富而且影响该关系的因素有很多，如各级政府权力与事务的划分、支出责任的划分、事权与支出责任是否适应、财力与支出责任是否匹配等都涉及政府间的权责关系。政府间权责关系最直观的表现就是政府层级的设置。而政府层级的多少可能受政府管辖区域的大小、政府管理方法与理念等因素的影响。如果管辖区域大，就会造成交通不便、通讯不灵、政令不畅等问题，往往导致政府层级设置较多；政府层级多就很容易产生政府支出责任中的诸多问题，最突出的问题就是政府间的支出责任不容易划分清楚。

在我国中央与地方的权责关系中，事权与事责往往并非同一概念。例如，某级政府拥有某项事权，并不是指该级政府就要独享此权利，应该说是该政府拥有了行使这项事务的责任，即应该对之负责。然而，为之负责是一方面，而所负之责是否到位又是另一方面。换句话讲，若低层级的政府有承担事务的责任而高层级的政府有掌控这项事务的权力，这时事责与事权就可能出现分离。因此，很有必要将事权与事责进行区分。

对地方政府来讲，其事权是为当地居民提供基本公共产品与公共服务，然而由于多级政府设置而出现的责任推诿扯皮的现象，常常是事权掌握在上级政府而事责由下级政府承担所致。尤其在省级政府与地市级政府之间，它们的事权、事责就较难达到一致。“经济人”原理可以解释这一现象：为了实现本级政府的利益最大化，一方面，该政府往往会向上级多索要事权而少承担责任；另一方面，又不愿意下放事权而倾向多分配事责给下级政府。这样一来，就会导致省级政府与地市级政府拥有本不该有的事权或没有尽到本该负的责任，即事权错位、事责缺位。可见，处于中间层级的政府是我国政府权责最不易划清的一级政府。因此，从省级政府的角度来研究政府财、权、责关系十分必要。

支出责任是指在现有政治环境影响下，某一级政府为了实现政府管理目标而需要承担的财政支出。政府行使事权、履行事责通过提供公共服务来实现，提供公共服务是通过财政支出来表现。政府支出责任的衡量就是政府财力支出的大小，是表现政府事权、事责的具化形式。因此，支出责任是政府事责的量度，或者说支出责任可以看作政府事责的具体表现。

那么，如何量化支出责任呢？实际上，量化政府的支出责任存在多个视角，也有多个指标加以衡量。本文认为，从政府预算科目来看，以政府预算项目的设置作为衡量政府的支出责任范围。那么，遵循该思路，政府履行支出责任的最后考量是政府决算支出金额，而政府想要履行支出责任的愿望体现在政府编制的预算金额上。所以，本文主张用预算执行率来衡量政府履行支出责任的程度，这里所指的预算执行率通常是指决算数与预算数之比，如果预算执行率小于100%，说明政府没有完全履行支出责任，财力没能有效配置，二者匹配关系较弱；如果预算执行率等于100%，说明政府完全履行支出责任，财力得到有效配置，二者关系匹配；如果预算执行率大于100%，说明政府超额完成履行支出责任，财力不能支撑支出责任，二者匹配关系有缺陷。能够验证其财力用于执行事责后是否达到预设标准，即政府财力是否得到了有效配置。因此，它可以作为衡量二者之间匹配程度的一个指标。

事权与支出责任的关系可以从事权与事责的关系进行推理。在通常情况下，政府事权与事责是一致的，而中间层级政府事权与事责较容易发生分歧；支出责任是行使事责的量度。省级政府与地市级政府的事权与支出责任往往不易相适应，这也是党的十八届三中全会强调“建立事权和支出责任相适应的体制”的原因之一。因此，明确事权，并使支出责任与事权相适应，有助于清晰界定政府职责、明确划分支出责任界限，提高政府工作效率与资源使用效率。

政府财力是政府通过行使征税权或通过其他方式而获得的财政资金。从获得收入的途径划分，可以分为自有财力和转移财力。政府财力是履行政府职责所需的经费，是政府可支配的财力。地方政府的财力与事权往往是不匹配的关系，因为地方政府通过税收获取的财力与税种有关，外溢性较大的税种由于会造成地区间税负不公而常常由中央政府征收，这样一来，地方政府征收的税种就较少，税收收入自然也少，这就容易形成财力与事权不匹配的情况。2007年党的十七大报告中强调，政府财政应遵循“财力与事权相匹配原则”。而在实际情况中，地方政府承担事权少却承担事责重，其事权与财力匹配方面存在的问题不突出，反而事责与财力是否匹配更值得关注。从地方政府的角度来看，事责重则需要较多的财力供给，若财力供给不足，就需要上级政府进行转移支付。但在转移支付过程中，如果中间还有一级政府的话，往往被中间这一级政府以事权之名截留资金，而与事权对应的事责没有发生变化，这样一来，不但没能使基层政府财力得到适量补充，达到与其事责相匹配的财力水平，反而还让其事责变得更重了，加重了基层政府财力与事责的不匹配。因此，我国真正需要解决的问题是政府财力与事责的匹配，把事责具体到各级政府，就是要解决政府财力与支出责任的匹配问题。

尽管对于如何将中央与地方“财”与“事”协调统一起来应遵循的原则的表述不断发生变化，但其涉及的核心问题并没有改变，就是政府要履行的事务要有相适应的财力相匹配，如果政府的支出责任划分合理，政府财力安排能够保证政府充分履行事务的职能，就说明政府财力与支出责任是相适应的。

在新的形势下，要使市场机制发挥资源配置的主导性作用，就必须处理好政府与市场的关系，只有处理好政府与市场的关系，合理划分政府间事权和支出责任才有最基本的保证。如果不能处理好政府与市场的关系，政府职能就会模糊不清，在政府职能不清的情况下，就难以合理划分政府间事权和支出责任。

当然，如何合理划分政府间的事权和支出责任，关键在于界定政府的职责范围，只有在明确了政府的职责范围后，才能在政府间合理划分事权，而各级政府事权的划分又不是一成不变的，它总是会随着社会经济发展的变化而变化。所以，深化财税体制改革是一个永恒的主题，也是服务一定时期社会经济发展目标的客观必然。■