分税制之魂：集权与分权

●付志宇

分税制之魂：集权与分权

●付志宇

上世纪末中国推行的分税制改革在中华人民共和国经济史上写下了浓墨重彩的一笔，其影响已蔓延至政治、法律、文化、科技等社会生活的各个领域。“青山依旧在，几度夕阳红”，弹指一挥中二十年倏忽而过，其间所发生的波澜曲折恐怕早已远超出当年改革设计者的意料。正如朱镕基在清华大学百年校庆时所言，分税制的是非功过留与后人评说。不论此次改革的影响是福是祸，均无法抹去，都已昭然载入历史。十年前本人有幸师从财政部财政科学研究所首任所长许毅及中国社会科学院财贸所财政研究室前任室主任杨之刚。许老是共和国财政事业的开创者，生前曾就分税制改革的经过及相关当事人对本人详加评述，杨师曾在改革前夕与周小川合著相关论著谋划改革的方向，改革之后则与楼继伟调研配套制度的完善，可谓历史的参与者和见证人。笔者对分税制的来龙去脉因之有较为清晰的把握，在此不揣鄙陋浅谈对当前改革的认识。

分税制的精髓在于集权与分权的关系，马寅初曾总结中国历代的财政体制：“中国自唐以后，表面上中央集权有所加强，但实际上徒有虚名。南宋时中央为筹措军费取给予摊派，地方为树立势力也滥用附加。历元、明、清三朝，中央掌握全国财权，地方因经费紧缺，一切全靠摊派，火耗、秤余之类相继而出。清末地方督抚借办洋务，苛杂繁兴，中央拥集权之虚名，地方收滥权之实惠，而上下财政呈支离破碎之局面矣。民国分税制的尝试，也表现出中央集权的色彩，所有重要税源悉归中央，重要政务亦由中央办理；地方税源悉被攫取，所余者仅属零星小数”。从马氏的梳理可以看出，国史上财政集权与分权的过程正如罗贯中在 《三国演义》开篇所云：“天下大势，分久必合，合久必分”，财政体制处于不断的调整与变化之中，其根源则在于政权的集中或离散程度。当代中国财政的发展也概莫能外，从建国初统收统支的高度集权演进到八十年代分灶吃饭的地方分权，到九十年代中期的适度集权，再到本世纪初的进一步上收财权，都体现了财政体制对中央政权强度的高度从属。

即便在同一种政体下，中央与地方关系的消长也在决定性意义上导致财力在各级政府间的分布状况。如清初康熙通过平三藩统一财权，而清末督抚截留税款致中央财力散失。又如民初袁世凯靠个人影响力令各地向中央解款，其人死后财权为各地军阀所割据。再如国民政府成立之初仅可收取东南六省税款，随抗战深入反能统一全国财政。由此，从财政体制可窥见国家的政治格局。政权强干弱枝，财权就强内弱外；政权太阿倒持，财权就反客为主。当代分税制改革的由来自不待言，朱镕基当年汲汲于提高中央财政收入比重以扭转无财可理的劣势，正是要改变政治上中枢受制于地方的窘境。时至今日已实现政策制定者的初衷，大部分财力集中于中央之手，对地方的调控已能随心所欲，收放自如。而近来三中全会提出的稳定财力分配格局之说让地方心领神会，不作分权之念。尤其以“营改增”为切入口的减税政策更是对地方财力的削弱，体现出中央强化财政集权的意图。

诚然，分税制的利弊目前尚难盖棺，但从改进计，也不得不容作反省之思虑。上文所提到的马氏曾对国民政府时期的分税制作过诛心之论：“根本问题在乎确定省与县究竟处在怎样的地位，而后再决定它职权的范围。究竟应该怎样，这一切需要基本关系上的调整。整个行政制度的确定，不是以财源来限制权职，乃是由权职的需要来决定财源”。而当代中国分税制的症结也正在于此，非以事权而定财权，乃以财力而担事责。故有地方无财办事而中央无事有财的错位，进而有地方跑部钱进的扭曲与卖地举债的无奈。要想彻底改变此现状，则非改变财与事之逻辑顺序而不能。近代分税制的演化正是遵循马氏之路径，由中央而省而县逐步加强财力，由县而省而中央逐步上收事责，方能基本实现国地分治的功能。若不能调整当前中国的财力分配格局，则需扩大中央事责之范围。换而言之，即是从收支对应的角度进一步强化中央集权。新近中央关于财力与支出责任相匹配的提法可以揭示出一些新的动向，其象外之意可察之一二。

二十年来分税制的本质就是财政中央集权化的过程，学术界对此殊无异议。但集权程度的掌控并不总是积极顺利的。揆诸国史，由分权而集权之史实在皆是，不绝于书。有事竟功成者，有功败垂成者，亦有先败而后成者，还有半败而大成者。前者有汉武帝之推恩令，中者有建文帝削藩之败于朱棣，后者有唐德宗之建中平叛，再后者有汉景帝之诛晁错而挫七国之乱。其中成败之道并无定法，乃在对时机的判断与火候的把握。因此，分税制改革本身很难用是非功过一言蔽之，而其发展演进的前景则取决于决策者的胆识与气魄，以及对时局的准确看待和对分寸的精确拿捏。过犹不及，物极必反，只有在集权与分权之间做出合理评估，执其两端而用其中，方能不失分税制应有之意。

就时下分税制发展方向而言，要害在于国地之间税种的重新划分与省县之间税种的独立设置，一改之前县附属于省，省受制于中央的被动局面。而这两者中尤以确保县级财力的独立完整为重。国民政府时期分税制历经了四次大的调整，终能形成县治的基础，以确保国家基层政权的完善并支撑抗战所需的物质保障，分明是历史之镜鉴。而现今土地财政出现的消极影响亦需通过改进分税制来化解，因此未来的改革方向就是朝内外均权进展，以期各级财力独立均衡，方可谓符合分税制的精义。■

（作者单位：西南财经大学财政税务学院）