集权与分权

王丹莉

摘要：财政分权并不是改革开放后才产生的现象，在传统的计划经济运行机制下，中央政府同样存在着财政分权的内在冲动，决策者在集权与分权的不断试验中寻求中央与地方利益的均衡点。计划经济时期的财政分权在中央与地方的频繁博弈、集权与分权的反复更替中推进。这种“集权下的分权”不会从根本上触动资源配置的“计划”方式，因而只能是解决过度集权弊端的权宜之计，只能实现对计划经济体制的修正而不是突破。

关键词：财政分权；集权；财政收入；工业化

中图分类号：F812

一、引言

1994年的分税制改革是新中国财政史上具有标志性意义的重要事件，由此而引发的关于财政分权及其影响的讨论迄今为止仍然是财政领域研究中备受关注的话题。这一研究的深入似乎容易使人产生一个错觉，即新中国的财政分权只是分税制改革以后，或者至少应当是1978年改革开放以后的事情。对于改革开放以前中央政府的财政行为以及中央与地方政府之间的财政关系，研究者并没有给以同样的关注热情。

本文尝试以政府财政收入以及与其相关的财政管理体制的变化为切入点，对改革开放前就存在于中央与地方政府之间的财政分权化过程以及这一时期财政分权的特点进行分析和评述。有了对改革前财政集权与分权的透彻了解，我们才能形成对新中国成立以来中央与地方关系进而是中国独特的经济发展轨迹的全景式认识。协调不同层级政府之间的关系是大国发展过程中必须解决的问题。如何更有效地实现财政资源的汲取及财政资源在各级政府之间的合理分配是新中国政府始终关注的问题。

二、统一财经：财政集权的起点

1949年，成立之初的新中国面临着非常复杂和严峻的经济形势，经历了长期战争创伤的经济千疮百孔，工业基础十分薄弱，经济体系内多种经济成分并存。而新生政权尚缺乏强大的左右经济的能力，中央政府在巨额的财政刚性支出面前捉襟见肘，这时要实现全国的财政收支概算都是“一个严重的斗争任务”。^[1]3通货膨胀、物资匮乏、金融波动、财政赤字、钞票发行过多等诸多问题的存在，不断地挑战着政府与市场承受能力的极限。

中央财政经济委员会先后采取了收缩银根、调运粮棉、抛售物资、回收货币等举措以稳定市场局面，但所有这些都不是釜底抽薪式的解决方法。1949年11月在中财委召开的会议上，陈云强调“物价问题的根本原因在于财政收支不平衡”^[2]9，进而于12月明确提出了“财政经济要统一管理”的主张，认为如果不作基本统一，则由此而来的金融、物价风潮可能会引发更大的困难^[3]48。而同一时期，中央政府所面临的财政收入与支出脱节的问题日益严重。

迫于财政与市场的双重压力，中央政府开始着手逐步统一财经工作。1950年3月，政务院作出了《关于统一国家财政经济工作的决定》，决意在全国范围内统一编制、清查物资、厉行节约，明确规定粮食、税收等重要的财政收入来源全部归中央人民政府财政部统一调度使用。^[4]31也就是说，统一财经的最主要目标是统一财政收支，而其中的重中之重又是“统一收入，保证中央财政的需要”^[5]59。很快政务院又发布了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，根据这一《决定》，不仅财力上移，连同财政管理权限也一并集中在中央政府手中。^[6]234统一财经工作的完成为新中国经济史翻开了新的一页，既稳定了当时的金融和物价，也使财政收支迅速走向平衡，1951年国家财政不仅没有收不抵支，还略有盈余。^[7]267高度集中的统收统支的财政管理体制由此确立，从而在根本上扭转了原来分区管理方式下中央政府所面临的财政困境。

统一财经的意义还不仅仅在于市场的稳定和财政赤字的消灭，新中国政府在财政汲取方面所做出的巨大努力是为了更长远的经济建设而准备的。经过了国民经济恢复时期，1953年过渡时期总路线提出，第一个五年计划启动，新中国的工业化进程拉开帷幕。这是一个“强制工业化”的过程，所谓“强制”，是因为当时的工业化并不是经济体系内部自发运行而是政府强力推动的结果，这对中央政府调动、支配资金的能力提出了更高的要求。工业化目标带来的强劲动力，促使中央政府通过各种举措，在短期内迅速提升了自己的财政汲取能力，使新中国突破了工业化伊始原本无法解决的资金瓶颈。

三、集权下的分权：缺乏稳定性的频繁博弈

统一财经完成之后，新中国财政收入的整体规模发生了巨大的变化。1950年我国财政收入占国民收入的比重仅为15.3%，次年上升至26.8%。在经济发展水平并无质的改变的前提下，这一比重的迅速变化当然是国家意志的体现和政策推动的结果。从1952年开始，财政收入占国民收入的比重稳步上升，在改革开放前的绝大部分年份中，财政收入占国民收入的比重都超过了30%。不仅如此，从1951到1978年，半数以上年份的财政收入增速都远高于国民收入增速，尤其是新中国成立初期，1951、1952、1954、1958、1959、1960等各年财政收入的增速比国民收入增速快出10个百分点（甚至20个百分点）以上。^[7]268

然而，随之而来的问题是财政资源如何在中央与地方政府之间进行分配。从统计数据来看，通过统一财经实现的中央政府的强财政汲取并没有持续很久。只是在第一个五年计划期间，中央政府财政收入占全国的比重居高不下，最高的年份（1953年）达到81.4%，最低也达73.3%（1957年），换言之，这五年间全国3/4左右的财政收入都集中掌握在中央政府手中。但是，在1958年以后，中央政府财政收入占全国的比重却呈现出迅猛下降的趋势。1959年仅为20.5%，在此后的20年间，该比重再未达到一五计划时期的水平。有少数年份中央政府财政收入占全国比重出现小幅上升，如1962年该指标升至29.7%，1965年又增至35.2%，1971年以后该比重一直在20%以下，1978年为14.7%（参见图1）。与之同步的是财政管理体制的变化，依据新中国在不同时段内出台的政策，地方政府掌握的财政收入经历了一个不断攀升的过程，这意味着国家财力由最初的高度集中开始日趋分散。