预防未成年人犯罪地方性法规立法结构评析

于 清

（天津商业大学，天津300134）

预防未成年人犯罪地方性法规立法结构评析

于 清

（天津商业大学，天津300134）

未成年人犯罪比率几年来一直居高不下甚至“稳中有升”，对于我国社会安定团结和社会主义和谐社会建设造成了一定影响。如何进行预防未成年人犯罪立法，形成持久有效的立法体系，成为法治社会背景下的一个重大现实课题。目前学术界对于立法内容的讨论已有颇多成果，相比之下对于立法结构的设置却关注不足。本文以对预防未成年人犯罪地方性法规立法结构的考察为基础，在比较分析现有预防未成年人犯罪地方性法规立法结构的基础上，得出若干基本结论，以期为我国预防未成年人犯罪地方性法规立法结构的选择提供借鉴。

未成年人犯罪；地方立法；立法结构

作为法的一项系统工程，法的实施具有举足轻重的地位。《预防未成年人犯罪法》的落实需要配套的法规体系支持和各层级法律、法规、工作规程的配套，否则就只能停留在倡导性规范的水平上，不可能充分发挥法的效用。[1]在此背景下，相关地方性法规的制定和实施便尤为必要。众所周知，房屋架构决定其质量，法律法规的制定，也大体如此。立法结构是指一个法律文本的基本框架，属于立法方法论的范畴,是立法技术的“核心部分”，[2]设计精细的立法结构不仅能够为法律法规的实施奠定良好基础，还可以凸显其立法价值。例如我国《民法通则》总体上以“民事行为主体”为标准，按权利义务关系的重要性而非行为主体进行各章体系的排列，就体现了《民法通则》追求平等、公平的价值取向。

一、预防未成年人犯罪立法现状

（一）预防未成年人犯罪基本法

预防未成年人犯罪基本法指一国以与预防未成年人犯罪有关的各种社会关系为规制对象，集实体法规范与程序性规范、公法规范与私法规范于一身的综合性法律。我国于1999年颁布施行的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称预防法)即为预防未成年人犯罪基本法。

《预防法》按结构分为八个部分，分别为：总则、预防未成年人犯罪的教育、对未成年人不良行为的预防、对未成年人严重不良行为的矫治、未成年人对犯罪的自我防范、对未成年人重新犯罪的预防、法律责任和附则。从程序上讲，总则主要对于立法目的、立法原则以及犯罪方针等事项进行了规制；法律责任一章对于家庭、学校、司法部门等义务主体不履行或疏于履行义务应该承担的责任予以明确。从实体上讲，《预防法》将预防未成年人犯罪的主体工作分为教育、预防、矫治三部分内容。其中教育主要是针对教育、司法、学校、村（居）委会等部门或者单位应该承担的教育内容而言；预防则从对一般不良行为的预防和严重不良行为的预防两个方面展开；矫治主要对涉罪未成年人进行司法处理中应该遵循的原则和保护性对策等进行了具体规定。

（二）预防未成年人犯罪地方性立法

此处的地方性立法系指地方人大制定的法规。随着我国《预防法》的颁行，各省(直辖市、自治区)积极开展对预防未成年人犯罪地方性法规的修改与制定工作，截止2014年1月，已有6个省(市、自治区)通过了修订后的预防未成年人犯罪地方性法规，①2004年9月28日发布的湖南省实施《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》办法;2008年9月19日颁布的宁夏回族自治区预防未成年人犯罪条例;2010年9月30日审议通过的云南省预防未成年人犯罪条例;2006年12月1日通过的广东省预防未成年人犯罪条例;2005年12月16日公布的安徽省预防未成年人犯罪条例;2005年6月2日公布的陕西省实施《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》办法.同时，天津、上海等地都在着手制定预防未成年人犯罪条例。与未成年保护地方性法规相比，预防未成年人犯罪地方性法规在立法数量上还存在较大差距，②我国24个省级区划均制定了未成年人保护地方性立法.立法体系的不甚完善与地方预防未成年人犯罪的需要构成矛盾，对立法提出了更高要求。完善和出台地方性法规对于保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，有效预防未成年人犯罪具有重要意义。[3]

二、预防未成年人犯罪地方性法规的立法结构模式

法规所要调整的社会关系的内在结构是决定立法结构的首要因素。法规需调整哪些社会关系，欲调整的诸社会关系孰轻孰重，以何种方式进行调整等都决定着该法规的结构。《预防法》于2012年进行了修订，在立法结构方面并无改动，体现了一种延续性并且影响着地方性法规的立法结构选择。比较研究6省（自治区）制定的预防未成年人犯罪条例可以发现，立法结构的选择成为其制订过程中的一项重要内容，并明显借鉴于《预防法》。实施性立法所倡导的“有几条就规定几条”,力戒“大而全”、“小法抄大法”、“三世同堂”等立法理念,在地方性立法中没有被很好的贯彻。[4]值得一提的是，一些省份也有其创新之处，甚至完全推翻了《预防法》的立法结构而另辟蹊径。

总体来说，目前6个省（自治区）的立法主要有三种模式。第一种是借鉴《预防法》的立法结构（图1），另外一种则是借鉴《未成年人保护法》的立法结构（图2），第三种则是不划分章节，仅以条款的形式罗列而成。

图1

图2

三、预防未成年人犯罪地方性法规立法结构现状

预防未成年人犯罪地方性法规的立法结构虽然主要借鉴《未成年人保护法》和《预防法》，但在具有共性的同时又呈现出多样化的特征（见表一），即都在一定程度上对原来的立法结构进行了改动，基本情况如下：

(一)与上位法基本一致稍有改动

广东省和云南省预防未成年人犯罪条例立法结构与《预防法》基本一致， 即都含有总则、教育、预防、矫治和法律责任等相关章节，但又在原有的章节设置上有所改动，例如二者都将《预防法》中“未成年人不良行为的预防”和“对未成年人重新犯罪的预防”这两章合并为“预防”一章，并去掉了“未成年人对犯罪的自我防范”一章的相关规定。

(二)与上位法基本一致增设某些章节

2005年安徽省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《安徽省预防未成年人犯罪条例》在沿袭上位法的基础上，将“对未成年人不良行为的预防”和“对未成年人严重不良行为的矫治”两章保留，增设并重点突出了“对未成年人的监护”一章，并将“未成年人对犯罪的自我防范”和“对未成年人重新犯罪的预防”两章去掉。《上海市预防未成年人犯罪条例（征求意见稿）》则增设了“对不良行为的早期干预”一章。

(三) 采用《未成年人保护法》立法结构

与以上几个省市相比，《宁夏回族自治区预防未成年人犯罪条例》并没有延续《预防法》的立法结构，而是独辟蹊径，采用《未成年人保护法》的立法结构，以责任主体为标准将章节设置为：总则、家庭预防、学校预防、政府和社会预防、司法预防、法律责任、附则。

(四)不划分章节

除以上两种主要立法模式之外，在预防未成年人犯罪地方性法规中，也有一部分在立法结构上未分章节。如 2004 年 9 月通过的《湖南省实施＜中华人民共和国预防未成年人犯罪法〉办法》、2005 年 6月通过的《陕西省实施＜中华人民共和国预防未成年人犯罪法〉办法》在立法结构上就未进行章节划分，而采条例形式进行逐条叙述。

(五)删除不具操作性的章节

《预防法》在第五部分设置了“未成年人对犯罪的自我防范”的章节，但目前已经实施地方《预防条例》的6个省市和制定出建议稿的上海市在制定地方性预防法规时均未采纳这一结构。[5]

综上，预防未成年人犯罪地方性法规的立法结构大体上具有一致性，如都专章设立了教育、预防、矫治和法律责任等，但也有预防未成年人犯罪地方性法规在立法结构上与《预防法》不相一致，而采《未成年人保护法》的立法结构或者不分章节，这促使我们思考其立法结构是否具有合理性，是否有必要专章设置，专章设置的价值何在？（表1）

四、不同立法结构的价值选择分析

对预防未成年人犯罪立法结构的考察，只是提供了一个理论分析的模式，需要解决的根本问题是这种立法结构是否体现了法律关系的内在逻辑，能否实现预期目标。立法结构不同，立法指导思想和政府角色模式也存在差异。各省（自治区）的出发点无疑都是为了保障未成年人健康成长，预防未成年人犯罪。那么，到底哪一种立法结构的选择更有利于实现这一立法目的呢？笔者拟从以下几个方面进行分析：

表1 各省、直辖市、自治区预防未成年人犯罪地方性法规立法结构

(一)章节划分

按照《行政法规制定程序条例》的规定,行政法规最高层次的单位是章,地方性法规可以设章,而按照《规章制定程序条例》的规定,规章除内容复杂的外,一般不设章。据表1显示，除陕西和湖南两省以实施办法的形式进行规定并未划分章节以外，其余各省均以条例的形式进行规定并采取章节划分的方式。分章后能够突出显示法规重点并具有逻辑清晰的特性，例如《预防法》及广东、上海、宁夏回族自治区均以预防为主，预防在整部法规中占据着最大比重，其中宁夏回族自治区更是以家庭、学校、政府和社会、司法预防几个部分通篇以预防为主线，体现了预防未成年人犯罪的主旨思想。另外，从章节所占篇幅来看，云南、安徽两省则在对未成年人不良行为的矫治上进行了重点规定，体现了其立法的主要价值选择。

(二)章节序列

章节的排列顺序，大致表征了该法规对各种社会关系的重视程度。6部地方性法规的章节序列在大体相近的同时存在若干差别，体现了各省在立法指导思想上某种程度的差异，有的省份从客体（未成年人）的角度立法，有的省份从主体（家庭、学校、社会）的角度立法。这样一种章节的设置方式，在逻辑上尚不明晰，不仅不能够明确体现其规制的社会关系，同时不利于对立法指导思想的理解，也会给应用带来一定的问题。在编排顺序上，各省都将教育、预防放在首位，而后对矫治在文本中间进行了规定，再次是法律责任和实施时间等问题，体现了从宏观到微观、从实体到程序的立法技术。

(三)总则内容

总则一般包括了立法目的、对基本概念的界定、适用范围、该地区预防未成年人犯罪的基本原则、政府在预防未成年人犯罪中的义务以及其他总体性规定等内容。其中立法目的不外乎保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，有效预防未成年人犯罪三点，一般都将保护未成年人健康成长放在首位，而有效预防未成年人犯罪则被定位为总体性的目标。关于政府的义务，各地方性法规大都突出强调了政府在预防未成年人犯罪中的指导作用及职责，指明了政府在预防未成年人犯罪活动中的角色定位，体现了政府参与的鲜明特征。关于其他参与主体，在新近修改的一些预防未成年人犯罪地方性法规中，突出了家庭以及学校在预防未成年人犯罪诸事项中的重要职能，这可以看做是对预防未成年人犯罪工作特征的一个回应。关于立法原则，教育、预防、矫治相结合是预防未成年人犯罪的统领性原则，同时规定应优先保护未成年人的合法权益。

五、预防未成年人犯罪地方性法规立法结构建议

做好立法工作，调研论证是基础。若没有可靠的信息为依托，没有充分的素材来提炼，立法工作就会成为无源之水、无本之木。近年来，未成年人犯罪数量的增长势头初步得到遏制，未成年人犯罪占刑事犯罪的比率趋于下降。14-16岁未成年人犯罪明显增加，16岁以下未成年人犯罪接近80%。[6]究其原因，主要有以下几个方面：

首先，未成年人沉迷网络现象严重。调查发现，80%以上的未成年人犯罪与网络不良信息的传播不无关系。在与网络有关的未成年人犯罪案件中，80%以上都有通过QQ等即时通讯工具进行联系的情况，一些未成年人利用QQ群结成帮派、聚集犯罪。[7]另有未成年人对网络依赖程度极高，沉迷网络暴力游戏，从而受游戏诱惑而体验犯罪。

其次，农村留守儿童教育问题突出。根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童总数的37.7%，占全国儿童总数的21.88%。由于家庭、学校、社会等各方面原因，留守儿童的学习、个性、心理、人身安全等方面存在不少问题，各种新闻的频繁曝光，使得留守儿童问题被广泛关注并上升为一个突出的社会问题。

除此之外，未成年人校外活动场所缺乏与校园周边环境问题并存也是引发未成年人高犯罪率的一个重要原因。问卷调查表明，67%的市民认为公益性文化体育设施不足，42%的学生从未参加过免费的公益性文化体育活动。关于校园及周边环境，40%的调查对象认为缺乏健康与安全保证。一方面校园周边经营摊点经常违法销售含有不健康内容的书籍，另一方面学校内部对于未成年人在违法犯罪方面的教育落实不到位，这些都严重影响了未成年人的身心健康。

基于以上分析，笔者对预防未成年人犯罪地方性法规立法结构提出以下建议：

（一）名称选择

名称是规范性法律文件结构中首先应确定的构成要素，也是每个规范性法律文件必备的要件。它的科学性与完善化，对加强立法甚至对执法、司法、守法以及法学研究都具有重要意义。[8]好的名称可以准确把握所制定的规范性法律文件的效力等级、性质和内容，亦可明确应对其进行解释、补充、修改和废止的机关单位，更重要的是有利于规范性法律文件系统化的工作。

“科学、规范的规范性法律文件的名称对于执法、司法和守法也同样具有重要意义，可以使执法者、司法者和守法者明确该文件的性质、内容和效力等级，避免在执法、司法和守法时出现盲目性，增强自觉性。”[9]预防未成年人犯罪地方性立法是一部综合性法规，该类法规一般应以条例命名，而非办法。如此便可清楚地体现出该法律文件的效力等级、性质和内容。

（二）取消“自我防范”

预防未成年人犯罪法律法规的出发点和主要任务是保障未成年人身心健康，培养未成年人良好品行，有效地预防未成年人犯罪。为此，《预防法》第6条、第7条、第8条分别规定了有关机关和个人保护未成年人的责任。目前，专章规定“自我防范”的只有《预防法》，其余省市的预防未成年人犯罪地方性法规均没有规定“自我防范”。笔者认为， 预防未成年人犯罪地方性法规不宜规定“自我防范”。

1.符合预防未成年人犯罪的立法目的

预防未成年人犯罪立法的主要目的是为了预防未成年人犯罪并在这一目的之下明确全社会对于预防未成年人犯罪的责任。为此，《预防法》在总则中原则性地规定了包括国家机关、社会团体在内的全社会在预防未成年人犯罪方面的责任，同时在分则中明确了各主体在教育、预防，矫治等不同阶段应尽的义务和相应的法律责任。因此，《预防法》应被定位为是未成年人的权利法，是家庭、学校、司法机关、城市居民委员会、农村村民委员会的责任法。设专章规定“自我防范”，对未成年人苛以法律责任和义务，向作为保护对象的未成年人提出法律要求，与法规的基本精神相抵触，不符合预防未成年人犯罪的立法目的。

2.避免立法重复

从《预防法》“自我防范”规定的具体内容来看，亦存在较大问题——与其他法律规定相重复。例如，《预防法》第41条规定被父母或者其他监护人遗弃、虐待的未成年人，有权向公安机关、未成年人保护组织等部门寻求保护明显与社会预防重复。这些内容在《治安管理处罚法》、《未成年人保护法》中均有明确的规定，而且更为详尽、明确，便于未成年人依法履行。综上，预防未成年人犯罪地方性法规已无必要再去重复规定。

目前已出台的预防未成年人犯罪地方性法规均未规定“自我防范”，这在很大程度上说明了不设置“自我防范”是大多数省市的共识，具有实践上的合理性。此外，自2007年以来，团中央权益部等部门先后4次在假期联合发布《青少年自我保护提示》，这种通过相关机构或者个人履行职责的方式来促使未成年人加强自我保护的做法，完全有别于课以未成年人法律责任的做法，应予以发展。[10]

（三）不分别设置“一般预防”和“对未成年人重新犯罪的预防”

《预防法》和上海市的预防未成年人犯罪条例都将对未成年人犯罪预防分为“一般预防”和“对未成年人重新犯罪的预防”两个章节，并插入矫治一章将二者隔开。从立法结构上和逻辑上进行分析，对于犯罪的未成年人先进行矫治环节进而再对其二次犯罪进行预防是符合逻辑的。然而从立法目的上看，预防未成年人犯罪法规的目的并非惩治犯罪而系教育预防，保护未成年人的身心能够健康发展。[11]如此的结构设置相当于是在立法层面上将有过犯罪经历的未成年人当成“潜在罪犯”看待。在不被公平看待的前提下，这些有过犯罪经历的孩子们在离开管教所之后能够正常的生活并且重新开始吗？因此，笔者认为应将两个章节合并为一个章节进行设置，不应为其专门设置一个章节进行规定，如此便是真正的达到了《预防法》的立法初衷。

（四）不设置“对未成年人的监护”

安徽省的预防未成年人犯罪立法中单独设置了“对未成年人的监护一章”，从总体上看，这样的做法是符合目前我国未成年人犯罪的基本情况的，因为多份数据调查显示家庭因素是未成年人走上犯罪道路的最重要影响因素。调查显示，个体工商业者、出租车司机、包工头家庭子女违法犯罪率较高，主要原因在于他们很少在家，很少有时间和精力花在对子女的关心和教育上。[12]由于缺乏管教，加上孩子自我约束力差，这些家庭的孩子违法犯罪率就相对较高，在预防工作中突出强调家庭预防的确有着十分重要的作用。然而，《安徽省预防未成年人犯罪法实施条例》中将对未成年人的教育、预防、矫治以及对未成年人的监护作为并列的章节出现在同一部法规中，逻辑不通。故将“对未成年人的监护”分别融入其余各章并突出强调才是明智之举，或者也可以采宁夏回族自治区的立法结构，将家庭预防、学校预防、政府和社会预防、司法预防分别独立成章，同时给予家庭预防较大比重也能实现其立法主旨并且合乎立法逻辑。

六、结论

综上，通过分析现行各省（自治区、直辖市）的预防未成年人犯罪地方性法规可以发现，目前其立法结构相比其他法规差异较大，不利于构建持久有效、富有特色的未成年人犯罪预防机制和法律体系。立法结构的选择对于法律实施具有不可忽视的重要作用，构建家庭、学校、社会、个体四位一体的、富有成效地预防未成年人犯罪工作网络，家庭预防是基础，学校预防是关键，社会预防是保障，个体预防是根本。[13]通过上述比较并按照未成年人越轨行为的程度，笔者建议预防未成年人犯罪地方性立法可分为七章，从结构上安排为总则、教育、预防、对不良行为的早期干预、矫治、法律责任、附则并根据调查结果相应增加家庭监护在各个章节中的比重。这一结构特点既与《预防法》一脉相承，也吸收了其他省市预防条例体例结构的优点，同时突出了特色。坚持了对未成年人犯罪“预防为主、惩罚为辅”的方针，[14]同时明确了家庭、学校、社会、司法等各部门在不同预防阶段所应实施的针对性的预防措施和手段，加强对未成年人的控制机能。

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2014-06-23

于清，天津商业大学研究生。