农村大学生非农化过程中承包经营权存在的问题及应对策略——基于319名农村大学生的调查

□刘灵辉

[电子科技大学 成都 610054]

引言

农村大学生是我国城乡二元经济体制下的一个特殊群体，身上兼有城市和农村的双重印迹。入学前，农村大学生属于集体经济组织成员，享有分得承包地的资格和权利。入学后，部分农村大学生自愿或因政策原因将户口迁往学校所在城市，实现户口的非农化。然而，农村土地家庭承包的逻辑关系为“集体成员-成员权-土地承包权-土地经营权”，户籍是大部分集体判断成员权的习惯性依据[1]，同时，承包地与农民职业、农村社会保障紧密相连，而绝大多数农村大学生毕业后在城市就业和生活，成为脱离农民身份的“第一代市民”。因此，农村大学生非农化使其享有集体成员权的必要条件出现瑕疵，进而影响到其承包资格的存在性。但是土地承包经营权的物权地位已经确立，物权最大的特性就是直接支配性，这种支配性不因户口的迁移、职业的变化而丧失。同时，农村大学生享有的土地承包经营权是有法律凭证依据的，土地对农村大学生的保障功能，并不因为“农转非”而消失[2]，因此，农村大学生仍享有入学前已承包土地的相关权利。然而，国家法律政策层面并没有解决农村大学生非农化引致的成员权资格瑕疵与承包经营权物权支配性之间的矛盾冲突问题，致使政府部门、集体经济组织、学术界对农村大学生的土地权利归属存在着很大的争议。

自1999年高校扩招后，普通高等院校本专科招生人数从1998年的108.40万人增加到2012年的688.83万人。与之同时，普通高校的毕业生人数从1998年的83.00万人增加到2012年的624.73万人，大学毛入学率由1998年的9.8%飞跃至2012年的30.0%。中国高等教育彻底从少数人“精英教育”转变为普通的“大众化教育”。与高校扩招相伴随的是大学生就业难问题，根据麦可思中国大学生就业研究课题组的调查研究结果，大学生毕业即待业的人数从2001年的34.5万人上升到2010年的175万人，平均每年大学生待业人数占毕业生总数的28.04%。大学生就业市场呈现供过于求的“买方市场”局面，致使大学生平均起薪水平处在低迷增长状态，就业满意度大幅下降。与之同时，我国高等教育的收费标准却逐年攀升，据统计，我国公立高校本科专业的收费标准由1998年每生每学年100元～300元上涨到2007年的每生每学年4000元～6000元，2007年收费标准比1998年的收费标准增长了19倍～39倍[3]。更为重要的是，高额的住房价格更像一道农村通往城市不可逾越的门槛，给农村大学生带来沉重的经济和心理压力。与之相反，随着国家向农村的政策倾斜和投入增加，农村社会经济得到快速发展，城乡经济鸿沟逐渐缩小，农村大学生初始农民身份所蕴含的经济利益开始凸显，农民不仅可以分得承包地和宅基地，征地拆迁时还可获得高额的补偿和安置利益，一些经济条件较好农村的村民还可以享受集体经济组织提供的各种福利与分红。农村大学生非农化过程中承受的巨大压力与初始农民身份利益凸显所形成的鲜明对比，使越来越多的农村大学生开始重视自己入学前已分得的承包地，在集体经济组织收回农村大学生承包地，或者集体经济组织分配征地补偿款没有充分考虑农村大学生的土地权益时，极易引发农村大学生的维权行为。

一、农村大学生非农化过程中承包经营权现状及存在问题

（一）承包经营权现状

为了深入地了解农村大学生非农化过程中承包经营权的现状，本研究采用面对面问卷调查、网络问卷调查、深度访谈等多种方式，对70余所大专院校的386名农村大学生进行了调查，回收有效调查问卷319份，有效率82.64%。本次调查的样本涉及26个省（自治区、直辖市），学历层面涵盖专科、本科、研究生（硕士和博士），实际状态包括了在校学生、毕业找工作中、待业中、有工作（分为有住房和无住房），因此具有较强的代表性（见表1）。

表1 受访农村大学生的基本情况

由于农村大学生非农化过程中是否丧失承包经营权在法律政策层面没有具体的细化规定，因此，不同地方、甚至不同集体经济组织对入学后农村大学生承包地处置的实际操作方式各不相同。根据调查结果显示，大致分为四种类型：1）入学前没有分到承包地；2）入学后分到的承包地被集体收回；3）入学后分到的承包地被政府征收；4）入学后分到的承包地继续留在户内由其他家庭成员经营管理（见表2）。

表2 农村大学生非农化过程中承包地现状情况表

（二）存在的问题

1.集体经济组织收回入学大学生的承包地

根据《中华人民共和国农村土地承包法》第26条的规定，集体经济组织收回承包地需要同时满足两个条件：第一，全家迁入设区的市；第二，家庭成员全部转为非农业户口。农村大学生进入大学深造将户口迁出，仅仅是家庭成员中的一人转为非农业户口，并且迁入的城市并不一定都属于设区的市，因此，集体收回农村大学生承包地的法律条件不成立。集体收回农村大学生土地的依据多是村规民约或者定期的土地调整，然而，我国《村民委员会组织法》第22条第2款规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法的财产权利的内容。同时，土地调整不仅被法律政策所禁止，且将侵害到农民对土地占有权的安全感[4]。况且，农村大学生农转非虽然丧失了原集体经济组织的所在地的常住户口，但并不当然丧失原集体经济组织成员资格[5]，其依法享有的承包经营权不因户口的转移而丧失。根据党中央提出的“增人不增地，减人不减地”的政策，农村大学生户口迁出可以视为户内“减人”的情形之一。农村大学生属于从乡村走出的“第一代市民”，其根仍在农村，与集体经济组织保持着千丝万缕的社会经济联系，土地对其仍具有基本的社会保障功能，因此，以农村大学生户口迁出为由收回其承包地，是集体管理者自利性侵犯个人权利以满足其短期利益的体现，不仅是违法的，而且也是低效率的。

2.农村大学生承包地被征收后补偿利益混乱

土地征用是指国家为公共利益的需要，依法将集体土地转变为国有土地的行为[6]。农村大学生的土地承包经营权问题就起源于土地征收后的补偿费用再分配。我国农村土地属于集体经济组织所有，征地补偿款由政府拨付到集体经济组织并由其组织再分配。由于集体经济组织成员资格认定问题是土地征收补偿收益分配的核心，因此，在实际操作中，对农村大学生是否有权参与征地补偿收益分配存在着肯定、否定和部分否定三种截然不同的观点。在受访的319名农村大学生中，承包地被征收的共13人，其中，没有获得征地补偿款的有3人，占23.08%，获得征地补偿款的有10人，占76.92%。在获得征地补偿款的农村大学生中，补偿标准存在着巨大差别，武汉工程大学的一名农村大学生（生源地湖北公安县）获得的征地补偿标准最高，为5442元/亩，中国矿业大学的一名农村大学生（生源地河北省唐山市）获得补偿费用最低，仅为700元/亩。可见，农村大学生承包地被征收后的补偿情况极其混乱，这极不利于农村大学生土地财产权利的保护。征地补偿费用的获得与否和是否享有土地承包经营权具有内在一致性，认为农村大学生不享有或者部分享有获得征地补偿款的，就是从补偿利益的角度完全否定或部分否定农村大学生入学后对承包地的物权权利。

二、解决农村大学生非农化过程中承包经营权问题的应对策略

根据我国法律政策及地方实践，结合农村大学生的自身实际情况，基于土地资源保护和合理利用的目的，本文设计出四种农村大学生非农化过程中承包经营权问题应对策略，分别是土地保留、土地流转、土地置换和土地退出。

（一）土地保留策略

在农村大学生非农化过程中，政府和集体经济组织采取“无为而治”的应对策略，对农村大学生的土地问题不加干预，保留农村大学生的土地权利直至承包期结束，在此期间，承包地由在农村的剩余家庭成员代为经营管理。本轮承包期结束后，农村大学生的土地权利再根据届时的法律政策具体执行，或延长承包期，或收回承包地。

（二）土地流转策略

土地流转策略即农村大学生依照法律规定通过转包、出租、入股、转让等方式将承包地权利转给他人并获得相应收益，流转双方自主确定流转方式、流转时间、流转价格和支付方式等内容。据此算，自1999年高校扩招到2007年，农村大学生农转非土地流转的理论潜力为371.35hm2，占全国耕地面积的3.05%[7]，流转潜力巨大。农村大学生已经脱离农业生产，农业生产技能缺乏，随着非农化程度的提高，其原来拥有承包地的社会保障功能逐步减弱。因此，农村大学生非农化与土地流转相结合是优化资源配置和防止土地资源低效利用的重要手段。

（三）土地置换策略

在政府的协调参与下，农村大学生将享有的土地相关权利通过置换获得购买城市保障性住房的资格、城市商品住房的部分首付款或者一定时间内住房租金，以缓解其毕业后面临的住房压力[7]。政府对通过置换获得农村大学生的土地，在合法合规的前提下转换土地用途用于城市开发，或作为安置失地农民（含水库移民）的土地来源，或用于农地规模化经营，发展家庭农场。土地置换策略能够实现政府部门、集体经济组织、农村大学生、种粮大户、失地农民（含水库移民）等多方权利主体利益共赢。

（四）土地退出策略

农村大学生非农化过程中并不丧失承包地、宅基地等原有身份利益，这些利益被视为财产权受到法律的严格保护。农村大学生及其家庭成员可根据家庭的人口、收入、未来生活安排等情况，自愿选择继续保留、退出部分或者全部承包地。如果选择退出承包地、宅基地及其附属物，退出的资产由政府专门机构或集体经济组织经营管理，农村大学生及其家庭成员获得相应的退地补偿收益。土地退出策略与土地流转策略存在着本质的区别，前者是土地、宅基地等财产权的一次性完全让渡，并且伴随着农村大学生及其家庭成员的户口非农化，而土地流转是承包期内的土地权利转移，农村大学生及其家庭成员的户口不必一定随之改变。

表3 四种应对策略之比较

三、解决农村大学生非农化过程中承包经营权问题的对策和建议

（一）完善农村土地法律制度，明确农村大学生享有已承包土地的相关权利

《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》等法律法规仅是从宏观方面对土地承包经营权的属性进行了界定，通过这些法律条款，仅能得到土地承包经营权属于物权，承包期内，发包方不能调整承包地，不得剥夺和非法限制承包方的土地权利等内容。然而，对于土地承包经营权与土地所有权的关系及权利边界，成员资格的认定，成员非农化与成员权、承包权、经营权之间的关系等微观设计基本处于缺失状态，这使得农村大学生非农化过程中已承包土地应该如何处理等问题，既不能从法律条款分析中解决，也没有对该问题进行专门的规定或出台相关的司法解释，导致司法实践中缺乏具体的法律依据[8]。因此，国家应该针对农村大学生这一特殊群体的土地问题出台相应的法律政策，明确农村大学生已享有的土地承包经营权不因户口的转移、职业的变化而灭失，获得的征地补偿不因户口的转移而降低或丧失[1]。

（二）搭建多渠道的农村大学生土地资产处置平台，促进资源合理优化配置

农村大学生作为高学历的知识分子，与普通农民相比，在处置农村原有土地财产权益上拥有更多的利益诉求。因此，应该创设更多的土地资产盘活途径，尽可能地满足其价值追求目标。积极组建与发展各种类型的土地使用权流转中介服务组织[9]，引导农村大学生通过转包、出租、入股、转让等市场化土地流转处置土地财产权益。同时，在政府的参与下，构建“农村大学生宅基地与城市建设用地指标相挂钩”、“农村大学生土地与水库移民安置相结合”[10]、“农村大学生土地与城市住房问题解决相结合”等土地资产处置模式。鼓励符合条件的农村大学生本人及其家庭成员通过土地退出机制让渡出在集体拥有的宅基地和承包地，并获得相应的退地补偿。农村大学生是城市化进程的主力军之一，同时占有的耕地面积较大，因此，这些举措不仅能够提高土地资源在不同区域间、不同群体间的合理优化配置，而且还能有效地助推城市化战略。

（三）推进统筹城乡户籍制度改革，避免农村大学生非农化带来的土地问题

农村大学生非农化过程中土地问题产生的直接原因是由户口迁出、职业变更等非农化行为引起。现行城乡二元制户籍结构，造成城市和农村户口之间的天然分割和利益差异，户籍附加了许多不合理的社会功能，成了各种利益和权益的分配依据。农村大学生户口转出前享有集体成员的各项权利（土地承包、集体资产收益分红、宅基地申请及建房等），在考入大学或毕业工作将户口转往城市后，按照固有的逻辑思维，就应当收回农村大学生享有的承包地等权利。同时，现行户籍制度作为一套在计划经济体制下建立和完善起来的社会管理制度，严重阻碍土地承包经营权的流转[11]，因此，要避免农村大学生非农化所带来的土地问题，政府就需要以实现城乡户籍制度一体化为目标对现行户籍制度进行改革，剥离依附在户口背后的“利益衍生物”，使农村大学生非农化不以牺牲承包地、宅基地等财产权利为代价。

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